PPP项目“老人”口述：一个民营企业的PPP实践样本
【前言】本月初，财政部、发改委发布3份PPP（Public-PrivatePartnership）文件，为2015年的项目落地打响了发令枪。特别是财政部首批的30个示范项目，包括8个新建项目、22个存量转型项目，是从全国近70个新建PPP项目和80多个存量转型项目中通过初步筛选、专家评审、集体会商后确定的，最后保留下来的项目仅占申报量20%。从行业构成看，水务环境类15个、交通类8个、能源类4个，其他3个为综合管廊、医院及体育中心等，水务环境类基础建设项目毫无悬念地成为了PPP投入重点。值得注意的是，12月10日至12月13日召开的中央经济工作会议，也在明年经济工作主要任务中明确指出：要坚持不懈推进节能减排和保护生态环境，既要有立竿见影的措施，更要有可持续的制度安排，坚持源头严防、过程严管、后果严惩，治标治本多管齐下，朝着蓝天净水的目标不断前进。再加上此前已经完成部委会签的《水污染防治行动计划》(“水十条”)，也有望在年内在国务院常务会议上审议通过，这一系列动作，都将带动明年该领域数万亿级的投资，环保类的PPP项目也有望由此迎来井喷。
记者来到入选财政部PPP示范项目的全国工商联环境服务业商会常务理事单位——国中水务股份有限公司，就其项目背景、成功经验、注意事项等问题采访了该示范项目从头到尾的最高负责人——国中水务常务副总裁、湘潭国中水务有限公司董事长周建和，希望通过对该案例的分析，对有意愿进入该领域的企业一定参考和启示。
▍不理解BOT就没有PPP
令人略感意外的是，现年47岁的周建和，其实已经是PPP项目的“老人”了。早在1998年，周建和就作为清华大学教授王守清弟子中较有市场经验者，全身心参与到港铁项目的实际操作之中。
周建和回忆说：“港铁项目一开始是纯粹的工程承包合同，后来引进了利益协调和分享机制，也就是第三个P（Partnership）。如果没有这一机制，只是双方间的交易，公私间就容易成为对立方，就会互相扯皮，形成严重的项目内耗。这第三个P就是分享，分享预期的项目各种效益，避免没有利益协调分享机制下可能造成的资源消耗。”
当时，周建和主要是学习新加坡的PPP模式，其变体还包括BOT、BOO、BOOT等等。“BT不好，BOT不够好，但没有真正理解BOT，就谈不上做PPP。”周建和表示，从国际上看，虽然第一个BOT项目在土耳其，但形成体系最早的还是新加坡。
我国社会资本与政府开展的BOT合作则开始于上世纪90年代。当时，一大批民营企业和外商进入中国公用基础设施建设领域，不过真正盈利的企业并不算多。2005年初，“非公经济36条”为民营资本进入公用设施建设领域提供了支持和保证，大量民资进入，被称作第二轮BOT投资热潮，但这波浪潮最终也在2007年后销声匿迹。此后，市场化的国营公司渐成主力。
“当时中国的社会环境、公共产品管理还远达不到发达国家的水平。”周建和分析，“有的BOT说是两家或几家合作，但其中一家并不发挥作用，被称为‘睡觉的合作者’，这都会导致项目不能合作成功。”
直到2009年，周建和以江苏洋通开发投资有限公司常务副总经理身份参与江苏洋口港项目时，还把银行资本、外资、地方政府、社会资本与市场、效益相结合，并引进了股权合作机制，前期投入就在50亿元上下，倘若以港口所在地如东县的财力，承担这样的庞然大物，只能算杯水车薪。
周建和表示：“示范项目的成功不是偶然的，如果没有此前大量的失败案例和探索过程，也就没有今天的PPP。”
▍不是谁都能做PPP
两年前，周建和代表湘潭国中水务有限公司与湘潭经开委签订了《湘潭经济技术开发区污水处理一期工程项目特许经营合同》，由湘潭国中水务占股76％左右，湘潭经开委主导的湘潭九华经建投占股18%左右，湘潭市公用事业局所属的湘潭市污水处理有限公司占股约6%。
项目总投资约为2.990221亿元，其中1.881亿元投资(含土地费用3511.08万元)由湘潭国中水务承担，并作为水价计算基础，剩余部分投资由湘潭经开委以“运营补贴专项资金”的方式分期支付。
“原定计划是今年年底完工，由于各方合作融洽，湘潭经开区管委会等部门也给予了大力支持，按时保质完成是完全没有问题的。”周建和说。
由于各方都有入股，以往一些政府不兑现“三通一平”的现象不复存在。此外，政府方面的资金也符合财政部规定的占比（10-20%），本地的污水厂虽然占股不多，但因为对当地气候、污水来源、人力资源等情况非常熟悉，他们的加入也对项目的高效推进至关重要。“在真正的PPP合作模式中，想要多方共赢，只出钱或者只有想法，但不形成团结合作的执行团队，这都是行不通的。”周建和说。
“当然，如果政府自己就能完成项目，也就用不着我们喽。”周建和微笑着说。此次的湘潭污水处理项目之所以能成为示范项目，主要还是因为项目的特殊性。由于该项目恰好位于九华滨江新城重要组成部分——湘江风光带，如果建在地面上，既不美观，也会因为噪音和散发的气体等问题造成环境污染，从而影响到周边高档社区和本就紧缺的土地资源。
为了让地面上依旧看起来“像花园一样”，周建和所要建设的湘潭九华污水处理厂还碰巧成为了湖南省第一个地埋式污水处理厂，需要集约设备和集成工艺技术，并控制在有限空间内，因而投资也比同规模项目增加近150%。再加上是新建项目，不像存量项目边界清晰、运营稳定，该项目实施风险较大，加上经开区管辖的国有污水处理厂也缺乏此类项目的建设运营经验，这个担子就由周建和以及他的团队们挑起。
上市公司背景也会为项目加分不少。首先，上市公司是一个社会化的组织，信息向社会公开，从而避免此前BOT项目难以完全达到特许经营权合同要求的全部内容的问题。其次，上市公司资金更容易足额到位，不仅能使用特许收费权融资，还能采用债券融资、股权融资等方式获取项目资金。
至此，在资金、技术、管理都有相当话语权的湘潭国中水务，在项目推进上就能真正发挥应有的专业水准，让政府投入真正能起到“四两拨千斤”的作用。
▍PPP不能一哄而上
通过这样的PPP模式，两个核心难题得到了解决。一是解决了政府对公共产品定价的社会化、公开化、透明化；二是解决了新常态经济条件下投资的社会化，同时也打破了民营资本进入社会公共服务领域的壁垒。
“由于真正的PPP是公开透明的，这样一来也不可能出现价格倒挂的问题。原来想通过隐报成本获取利润的模式也就走不通了，社会投资者的收益保障也以法律的形式加以确定。”周建和分析。
“但PPP并不能一哄而上，不能搞‘拉郎配’，而是要真的有诉求，真的能够整合各方优势和资源。毕竟不是所有PPP都能成功。”周建和提醒说，“所以决不能为了PPP而去做PPP。没有团队不行，有了团队没有合作也不行。”
此外，针对存量项目的TOT模式也是较好的选择。“TOT主要是能够解决地方债务，拿到现金。但PPP才是真正有未来的。”周建和表示，“因为随着PPP项目的继续发展，还会有项目升级改造、扩能生产。”
当然，湘潭国中水务的二期工程还不会来得那么快，目前实施计划尚未出台。
“从一期项目看，由于风险共担、利益共享的合作机制，各方在面对困难时的处理方式和心态都比较积极，合作十分愉快，企业也获得了丰厚收益，达到了多方共赢。”周建和表示，目前，国中水务正在对一期项目经验进行总结梳理，从而为二期的产能大幅提升以及更多项目的委托运营管理等方面做好扎实工作。
