——中国城市雨水利用政策解析

随着我国城市建设的快速发展，日益凸显的城市缺水和城市内涝两大问题，几度将如何应对城市雨水回收利用的话题推向热议高潮。越来越多的管理者和专家指出：现代城市雨水利用已经发展成为一种新型的多目标综合性问题，只有综合考虑这一问题涉及的诸多方面，特别是建立相应完善的法律法规，才能从根本上解决城市内涝、水资源不足等一系列问题。

然而，与人们关注的热点相悖的政策现状，却是目前我国的雨水利用及管理呈现的散乱状态：相应条文政策游离在各种法律、法规、标准之间。我们可以看到，在雨水利用工程的实际应用推广过程中，我国存在着政策法规不健全、总体规划不明确、技术规范整体滞后、技术路线和产品标准模糊、运营管理评估和监督机制缺失等几大“硬伤”，造成的直接后果，就是雨水回收利用设计建设方面的不规范，以及建成后运行效果不佳等现象。

细分现有的雨水管理政策，从实施目的来看大致可分为两种：为了应对暴雨导致城市内涝的雨洪管理政策，以及为了缓解城市缺水的雨水收集利用政策，二者既有区别又紧密相连，形成了城市雨水管理中不可分割的组合体。过去，我国的城市雨水处理设计理念以单一的防洪涝和快排为指导思想，追求在最短的时间内将雨水排放。但由于地下空间的局限性，加之提高设计标准将使投资大幅增加，这种单纯通过改扩建管网来提高城市排涝能力的雨水管理方法已逐渐被如今的“低影响开发技术”所取代。目前，低影响开发理念正逐渐受到关注和认可，被认为是从源头解决雨洪问题的重要理念，低影响开发技术也被列入国家“十二五”水专项重大课题进行研究。

为了应对城市缺水的现状，城市雨水资源化利用正日益受到世界许多国家的关注与重视，特别是在一些发达国家，城市雨水的收集利用已经达到了较高的水平。以德国和日本为例：德国通过征收雨水排放费等经济手段，鼓励用户采用雨水利用技术。若用户实施了雨水利用技术，政府将不再征收业主的雨水排放费。这项措施有力地促进了雨水利用设施的兴建，是德国雨水资源管理成功的关键因素之一。日本则是水资源比较缺乏的国家，因此格外重视对雨水的利用。早在1980年，日本建设省就开始推行雨水贮留渗透计划。墨田区是日本开展雨水收集与利用工作较早和业绩突出的行政区，1996年10月，该区开始建立“墨田区促进雨水利用补助金制度”，从而有效地推动了全区雨水利用工作的发展。在墨田区的带动下，全东京至今已建成不同规模的雨水收集利用设施1000余处。墨田区储存雨水的装置形式分为三种：地下储雨装置、中型储雨装置和小型储雨装置。不同种类的处理装置，设置了不同的补助额度和申领手续，此举有效地促进了民间雨水利用设施的推广。

雨水管理是一项极其复杂的系统工程，必须基于系统的研究和长期战略，既不能盲目依靠经验，也不能拿来主义照搬国外措施。未来，我们在政策的制定执行过程中，必须结合实际情况探索出一条适合我国国情的城市雨水管理之路。对此，我们可以从以下几个方面完善现有的雨水利用政策：

制定长远的雨水综合利用战略规划

当前，雨水管理与利用还未列入国家战略，大多数城市管理者还处于“头痛医头，脚痛医脚”的思维模式，对雨水利用没有长远的计划，国家及地方政府应从战略上对城市排水体系、雨水资源化利用做出中长期的规划安排，明确短期及长期的主要问题、最终目标和战略途径，结合城市具体能力和特征，分阶段、分步骤实施雨水开发利用政策。管理者不能仅将眼光集中在为了防止暴雨导致的城市内涝问题而单纯加大排水系统能力，更应全面系统地重视从源头收集利用雨水的绿色基础设施到最终排出雨水的灰色基础设施，构建综合的雨水开发利用管理体系。

应重视经济政策在雨水利用中的作用

由于雨水利用工程尤其是分散式的绿色基础设施，应遵循因地制宜的原则，在选择利用或治理方案时，不仅要考虑气候及降雨、水文地质、水环境、水资源、雨水水质、给水排水系统、地下构筑物和总体规划等各种现状条件，还要尽量考虑与周边环境和自然的和谐统一，不能生搬硬套。因此，在政策制定过程中，对利用行为的规定往往不能搞“一刀切”，避免不讲效益、走形式、“贪大求洋”等不科学的做法。针对这种情况，运用间接的经济政策因势利导往往比单纯的直接管理政策更具成效。管理者应区分属于政府职能管理范围的公共设施（主要是城市排水系统）和社会化的雨水收集利用措施，对后者更多的运用优惠补贴政策，打开雨水资源化市场，运用经济杠杆推动绿色设施的大量兴建。

加强技术标准研究，提高雨水利用设施设计标准

在城市雨水设施的设计标准方面，我国与发达国家有一定的差距。现行的《室外排水设计规范》（GB 50014—2006，2011年版）规定我国雨水管渠的设计重现期一般为1～3年，重要干道、重要地区或短期积水即能引起较严重后果的地区为3～5年；但在以往的设施建设过程中，大部分城市普遍采取下限甚至低于设计标准；加之采用了流量折减系数（国外一般不采用），使得我国目前设计重现期的1年只相当于国外的0.5～0.8年。同时，我国的雨洪排水设计方法仍沿用20世纪50年代从苏联引入的理论，很多城市的暴雨强度公式多年未经修正更新，远落后于发达国家普遍采用的计算机模拟仿真技术。对此，新近发布的《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》中特别提出了“城市排水防涝设施建设标准，在人口密集、灾害易发的特大城市和大城市，应采用国家标准的上限，并可视城市发展实际适当超前提高有关建设标准。”然而简单地要求按上限实施仅是权宜之计，加强雨水系统计算机模拟技术与雨水设施相关标准的研究，及时更新和提高国家和地方标准，才是解决问题的根本之道。

增加政策可操作性，加大政策执行力度

虽然各地均出台了各种雨水利用政策，在规划中也往往加入和雨水管理及利用的内容，但在实际实施过程中，效果却往往不够理想。一是由于雨水管理尚未形成完善的政策体系，各部门职责不够明确；二是出台的政策多只制定了要求、标准，缺乏具体的操作实施方案、指南；三是执行力度不够。因此，地方在制定政策过程中，应理顺各相关部门的职能，细化政策内容，出台对应的实施方案，明确操作流程和奖惩机制，在政策完善的过程当中保证现有政策的扎实有力实施。