城镇环境基础设施领域PPP模式
编者按：环境商会秘书长骆建华应邀参与由国家发改委牵头开展的“国家生态环境治理体系研究”课题。目前，已撰写两份研究报告，经发改委呈送国务院领导同志，李克强总理和张高丽副总理均在两份报告上批示。现将报告摘登如下，供参阅。
城镇环境基础设施领域PPP模式
PPP（Public—Private—Partnership）模式，即“公私合伙”或“公私合作”模式，是指政府与企业之间，通过一定形式的民事合同关系，合作提供公共性产品和服务，形成一种伙伴式合作关系。亚洲开发银行认为，PPP模式的特征有：政府授权、规制和监管私营部门；私营部门出资、建设和管理，提供公共产品和服务；公私双方长期合作、共担风险和收益，提高效率和服务水平。广义PPP，泛指政府与企业长期合作，提供公共产品或服务，是各种具体运营模式（如BOT、TOT、BOO、ROT、DBO、BOOT、O&M等）及其演变形式的统称。这一模式在城镇基础设施领域得到广泛应用。
一、PPP模式在城镇环境基础设施领域的应用现状
城镇环境基础设施是最早采用PPP模式的领域之一。2002年，原建设部颁布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，开始在市政公用领域推行特许经营，拉开了市场化改革的序幕，创造了制度环境。此后，原建设部先后颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》、《关于加强市政公用事业监管的意见》和《特许经营协议示范文本》，为PPP模式在这一领域的应用铺平了道路。
十年来，中央和各级政府加大资金投入，鼓励推行PPP模式，极大地推动了城镇环境基础设施建设，城市生活污水处理厂数量由2002年的537座增加到2012年的3340座，城市生活污水处理率由2002年的40.0%提高到2012年的87.3%；城市生活垃圾无害化处理率由2002年的54.2%提高到2012年的84.8%，大中型城市基本做到了污水垃圾处理全覆盖。与此同时，由于实施了PPP模式，培育了一批专业化的环境服务公司，促进了环境技术创新，提升了环境基础设施的建设和管理水平。
目前，在城镇环境基础设施领域，已初步实现运营主体企业化、投资主体多元化、设施运行市场化，改革在不断深化。
一是加快改组改制，实现运营主体企业化。目前，全国大多数地区城镇环境基础设施运营单位已基本完成转制改企工作。据统计，2010年88.64%的城市生活污水处理厂由企业运营，仅有11.36%的污水处理厂仍由事业单位运营。
二是引进社会资本，实现投资主体多元化。2003年以来，国家出台了一系列鼓励民间资本和外资进入市政公用行业的政策，加快了城镇环境基础设施建设步伐。截止目前，设市城市和县城生活污水处理厂中采用BOT、BT、TOT三种模式引入社会资金建设的共计1550个，占总数的42.8%。“十一五”期间，在供水领域273个新建项目中，有65个项目由民间资本和外资参与投资，占比23.8%；在污水处理领域394个新建项目中，有145个项目为非国有资本参与投资，占比36.8%；在垃圾处理领域231个新建项目中，有60个项目为非国有资本参与投资，占比26%。
三是推行特许经营，实现设施运行市场化。2004年，国家出台了《市政公用事业特许经营管理办法》，对供水、污水和垃圾处理等市政公用领域开放市场，鼓励民企、外企通过招投标参与运营；在投资和运营上采取厂网分开、独立核算的方式，推行特许经营制度。据统计，2010年全国共建成污水处理厂3022座，其中采取BOT、BT、TOT等特许经营模式的占42.28%。
四是制定配套政策，推动市场化改革。近年来，逐步建立和完善环境基础设施的产品和服务价格调整机制和收费制度。2008年以来，各地抓住CPI下行的机会窗口，纷纷调整水价，以满足供水、污水处理设施正常运营的需求。目前，全国已有24个省、自治区、直辖市建立了污水处理收费制度，约有80%的城市开征了污水处理费。同时，国家加大资金投入力度，2008～2012年安排中央预算内投资562.5亿元，支持城镇污水、垃圾处理设施及污水配套管网建设；2007～2010年安排中央财政“以奖代补”资金345亿元，支持城镇污水处理设施及配套管网建设；两项合计共带动地方财政和社会资金达2500多亿元。此外，还制定了鼓励城镇环境基础设施发展的优惠用电、划拨用地、税收优惠、产业补助等政策。各地广泛建设融资平台，将城镇环境基础设施项目资产注入城投公司并包装上市。同时积极探索市政债券品种创新，鼓励收费质押贷款，拓宽融资渠道。
二、城镇环境基础设施领域推行PPP模式的障碍
（一）地方政府责任缺位，影响PPP模式实施效果
PPP模式的实施原则在于发挥各方优势，政府监管公共产品的价格、质量及服务，双方合理分担项目风险和收益，本质上改变不了城镇环境基础设施的社会公益属性，政府仍对基础设施的投资、建设、运营和监管负有重要责任。但是，在实施PPP模式的过程中，一些地方政府出现了许多片面的认识和做法，包括：一是对已有的环境基础设施一卖了之，把本应由政府承担的公共服务责任完全推给运营企业，配套管网等问题迟迟得不到解决，致使已建成的环境基础设施难以正常运行，或运营负荷不足。二是片面追求盘活存量资产，寻求以高溢价出售环境基础设施，但溢价所得并未用于设施的维护和运营，导致运营企业财务负担过重，无法保障必要的后续投资。三是因各种原因，不能按照协议规定及时足额支付服务费用，导致运营企业财务不可持续。四是在居民因邻避效应反对建设垃圾焚烧厂时，未与群众做深入细致的沟通和交流，而把责任推给企业或有关方面专家，致使垃圾处理设施选址问题成为久拖不决的难题。
（二）环境服务价格缺乏调整机制，影响PPP模式可持续推行
环境产品和服务价格是市场化改革最关键、最核心的问题，直接影响到PPP模式能否有效可持续推行。建立合理的环境服务价格调整机制，对推动PPP模式的实施至为关键。比如，有些地方污水处理服务价格，并未因国家提高污水排放标准而相应提高，也未考虑污泥处置成本，更未涉及污水处理设施的升级改造和更新维护，而是一味地要求运营企业自行承担由此而增高的运营成本，致使运营企业财务不可持续。目前，仅有少数地区的污水处理费包含污泥处置成本，如常州市在污水处理费中每吨提取0.2元用于污泥处置，后又通过市区水价调整方案，提高污水处理费。广州市每吨污水处理费中只有约0.04元用于支付污泥处理费用，标准比较低。而大部分地区对污泥处置费用尚无明确规定。再比如，许多地方垃圾处理服务费中，并未考虑飞灰处置成本，致使大多数垃圾焚烧厂对飞灰仅作简易填埋，尚未达到国家规定的处置标准，引起一些地方爆发群体性事件。按照2008年颁布的《生活垃圾填埋污染控制规定》，飞灰作为危险废物，其处理成本较高，约需800～1000元/吨，相当于每吨垃圾中飞灰处理成本为30元。但目前许多地方由于垃圾收费机制不健全，政府从居民收取的垃圾处理费不足以弥补垃圾处理成本，需要大量的财政补贴，因而在支付给垃圾焚烧企业处理费中，基本上没有考虑飞灰的处置费用。
（三）环境服务企业税负较重，推高PPP项目的运行成本
在实行PPP模式以前，污水垃圾等环境基础设施的运营主体均为事业单位，由政府财政投资建设、拔付经费运行管理，不存在缴纳税费问题。而实行PPP模式以后，运营主体转变为环境服务企业，需要缴纳一系列税费，主要包括所得税、增值税、印花税、房产税、城镇土地使用税、车船使用税等，其中所得税和增值税是主要税种，税率较高，推高了环境基础设施的总体运行成本。以所得税为例，虽然国家出台了一些针对环境服务企业的税收优惠政策，如从事符合条件的环境项目可享受所得税“三免三减半”政策，但因环境项目经营期限较长，多为15～20年甚至更长，6年的优惠期限相对较短，且项目前期一般尚无盈利，本身即不需缴纳所得税，使得环境服务企业实际享受到的税收优惠大打折扣。
三、城镇环境基础设施领域推行PPP模式的建议
（一）尽快制定相关法律法规
尽快制定《基础设施与公用事业特许经营法》，明晰政府及特许经营企业的权责利。政府应制定城镇环境基础设施规划，在充分征求各方意见的基础上由各地方人大通过，以法律的形式固定下来，保证城镇环境基础设施建设的正常投资和运营；承担污水配套管网及垃圾收集转运系统的投资，以保障污水垃圾处理设施的正常运行；强化监管，针对成本、价格、服务质量、环境安全等方面建立完善的监管机制，以提供优质的公共环境服务；切实履行合同责任，保障合同约定的最低处理量等指标，及时足额支付服务费用。企业应严格按照合同约定，承担环境基础设施的正常运营责任，保证处理效果达到国家及地方排放标准。
（二）完善环境服务价格调整机制
进一步完善供水污水垃圾处理费用调整机制，定期由物价部门对成本及项目财务收支进行核算，并对价格形成机制进行相应调整，当务之急应将污泥处理纳入污水处理成本核算，将飞灰处理纳入垃圾焚烧处理成本核算。因国家和地方排放标准提高并超过原标准或合同约定标准，致使运营企业需要对设施进行升级改造，应将相应投资纳入价格调整考虑因素。与此同时，因地制宜地确定垃圾焚烧发电上网电价政策，考虑到垃圾焚烧企业在开展垃圾分类的基础上，单位垃圾发电量有所增加的因素，有关部门应根据垃圾焚烧项目实际发电量核算上网电量。
（三）地方政府切实履行合同责任
地方政府应以诚信原则履行PPP项目合同，及时足额地向运营企业支付服务费用。如政府向社会收取的环境服务产品费用不足以全额支付PPP项目费用，应由地方财政兜底。地方政府应将环境基础设施的服务费用纳入财政预算，将维持环境基础设施正常运转的财政资金打入第三方支付账户作为保证金。对于长期不能及时足额支付服务费用的地方政府，上级政府不再批准新建污水垃圾处理项目，并予公开曝光。
（四）建立财政补贴奖励机制
考虑到中西部地区人均收入低，征收的污水垃圾处理费标准低，收缴率不高，不足以支付环境服务费用等因素，国家财政应考虑设立专项资金，对中西部地区污水垃圾运营企业，按照实际处理量进行补贴或奖励。同时，对县及县以下乡镇尚未开征污水垃圾处理费的地区，应由中央、省、市三级财政给予补贴。
（五）实施税收优惠政策
考虑到污水垃圾处理设施属于提供准公共物品的范畴，对于这类设施，应比照学校、医院等单位，免征房产税和土地使用税。同时，考虑到环境基础设施的公益特点，其投资运营企业所得税税率，应比照高新技术企业按15%的税率征收。
（六）完善特许经营退出机制
对于运营企业因自身管理或技术原因长期达不到合同约定要求，无法按质按量提供环境服务，政府有权依照合同约定终止特许经营权。同时，对于长期不能及时足额支付环境服务费用，或无法履行合同约定的其它责任的地方政府，企业有权依照合同约定申请终止服务，并根据相关规定获得补偿。
（七）拓宽环境服务企业融资渠道
进一步拓宽企业融资渠道，推行环境服务收费权质押贷款，允许划拨土地及地面地下附着设施抵押融资。国家政策性银行或基金以及国际信贷等政策性资金，应通过长期低息或无息贷款、贷款贴息等方式扶持环境基础设施PPP项目建设。鼓励保险基金、社保基金、住房基金等大型基金在环境基础设施领域投资。探索债券品种创新，尝试发行项目收益债券。鼓励有条件的环境基础设施投资运营企业在境内外上市融资。
全国工商联环境商会秘书长骆建华执笔
2014年7月
