预决算管理、中长期财政规划和跨年度预算平衡机制，有利于保证地方政府采购公共服务尤其是重资产型PPP项目的支付信用，保证购买服务支付的可靠性。 资料图片
编者按
财政部、国家发改委、住建部日前联合发布《污水处理费征收使用管理办法》（以下简称《办法》），并将于今年3月1日起施行。《办法》中不乏亮点，比如将污泥处理处置费用纳入污水处理费，吸引社会资本参与投资、建设和运营城镇排水与污水处理项目等。
《办法》还有哪些亮点？和国家近期出台的一系列政策有什么联系？在企业市场竞争和价格形成机制上还有哪些方面需要完善？本报约请专业人士进行探讨。
◆薛涛
在E20研究院近期发布的政策年度盘点中，提到“很多政策仍然在路上，需要从趋势上予以把握。”话音未落，3部委随即发布《污水处理费征收管理办法》。
这并非巧合，国家已发布和继续发布的一系列政策文件都在相互呼应协调并努力成为一个系统，背后是制定者的务实作风和取得共识后的改革动力。虽然仍有不完善的问题，但这是好的开始，有待在政策出台和施行过程中不断反思，为产业发展提供支持。
污泥处置费用首次明确纳入污水处理费中
只有把污泥处置费明确包含在污水处理费里，才真正在收费上形成污水处理的闭环
本次出台的《办法》是国家层面第一次专门就污水处理收费和使用出台的全国性管理办法。由于此前我国并没有明确的全国性污水处理费征收使用办法，各省、市执行地方办法，均不统一。《办法》的出台结束了这一局面，有利于污水处理事业发展。
在污泥处理处置方面，《办法》的亮点在于首先明确污水处理费用于城镇污水处理设施建设、运行和污泥处理处置的资金，第一次将污泥处置费用涵括在污水处理费中。同时，作为污泥处理处置的特点之一，污泥得到处置才是整个处理过程的终结，只有把污泥处置费明确包含在污水处理费里，才真正在收费上形成了污水处理的闭环。
同时，《办法》中还提出有利于排水管理、鼓励环保水平提升和机制创新方面的内容，比如“污染者付费原则”；关于污水经自有污水处理设施处理，但处理后仍向城镇排水与污水处理设施排水的，应当足额缴纳污水处理费；污水经处理全部回用、实现“零排放”的免征费用；信息公开；第三方评估等。这些内容均有利于城市排水的管理和提高污水处理和中水回用的水平等。
明确污水处理费收支两条线
有利于保证地方政府采购污水处理等公共服务支付的可靠性
去年修订的《预算法》已经明确税收和非税收入的使用差别，税收用于一般公共预算，而非税收入纳入基金预算管理。《办法》依据新修订的《预算法》要求，厘清污水处理费属于非税收入的收支使用，统一明确污水处理费收支两条线。
预决算管理、中长期财政规划和跨年度预算平衡机制，有利于保证地方政府采购公共服务尤其是重资产型PPP项目的支付信用，保证购买服务支付的可靠性，对推进政府采购污水处理等公共服务具有特殊意义。新《预算法》对这方面的努力在《办法》中得到良好应用。
政府采购公共服务应公平竞争
《办法》明确各地区可以通过合理确定投资收益水平，吸引社会资本参与投资
近期国家不断出台政策鼓励政府购买公共服务。国务院印发的《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》要求，政府可采用委托经营或转让—经营—转让（TOT）等方式，将已经建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理。
财政部日前发布的《政府购买服务管理办法（暂行）》也对政府购买公共服务提出要求，“政府购买公共服务应与事业单位改革相结合，推动事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织”。
结合上述两个文件的内容，《办法》要求将污水处理服务列入政府采购公共服务的范畴，即使是政府自建的污水处理设施，也要求通过竞争选择“单位”进行委托运营或者特许经营。
以前大量存在地方政府自建污水处理设施，由事业单位运行而导致运营低效的情况。《办法》在价格制定上要求污水处理费应包含合理利润，有望结束运营低效的情况。
同时，重资产集团类型的社会资本水务投资商和由国企转制而成的区域性环境综合服务集团，在政府购买公共服务时，应让他们公平竞争，最终做出选择。
《办法》的难能可贵之处还在于制定者考虑到各地情况不同的灵活性要求，明确各地区可以通过合理确定投资收益水平，吸引社会资本参与投资、建设和运营城镇排水与污水处理项目，提高污水处理服务质量和运营效率，体现对收益率的要求。
此外，《办法》规定，污水处理费的征收标准，按照覆盖污水处理设施正常运营和污泥处理处置成本并合理盈利的原则制定。考虑到东西部各地区不同经济条件的背景，“正常运营”涵盖了对采用委托运营或TOT的不同成本范围的兼容。
污水处理费属于行政性收费已确定
在政府购买服务模式和保障效率前提下，资金流向和补贴要求更易获得保障
《办法》提出，污水处理费属于政府非税收入，全额上缴地方国库，纳入地方政府性基金预算管理，实行专款专用。污水处理费属于行政性收费已确定。
将污水处理费明确为行政事业性收费有几点益处：明确作为行政事业性收费的污水处理费无需纳税；与前述统一将污水处理转为政府购买公共服务的要求更加协调；在政府购买服务模式和保障效率前提下，资金流向和补贴要求更易获得保障。
同时可以看出，《办法》体现了未来污水处理价格逐步调整到位，使环境成本最终由污染者全面承担的趋势，可以预见污水处理费将逐步上调。
但是，《办法》中还有一些不足之处需要明确和完善。比如“污水处理费的征收标准，按照覆盖污水处理设施正常运营和污泥处理处置成本并合理盈利的原则制定，由县级以上地方价格、财政和排水主管部门提出意见，报同级人民政府批准后执行。”
这一规定中并未提及听证程序。考虑到费用调整属于公共事业，涉及范围广泛，最终仍需听证程序，对此没有明确容易带来歧义。
此外，对于PPP或者专营后，不同情况下污水处理费征收标准制订的具体方法在《办法》中仍然考虑不足，尤其是政府购买服务对应的服务价格如果不是通过企业间公开竞争获取（即本地单位直接成为服务提供方），此价格中的成本构成如果作为污水处理费征收标准计算依据，在调价中仍然会带来争议。
作者系E20研究院执行院长
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《办法》中的关键词
污泥
污水处理费是按照“污染者付费”原则，由排水单位和个人缴纳并专项用于城镇污水处理设施建设、运行和污泥处理处置的资金。
污水处理费专项用于城镇污水处理设施的建设、运行和污泥处理处置，以及污水处理费的代征手续费支出。
政府购买服务
鼓励各地区采取政府与社会资本合作、政府购买服务等多种形式，共同参与城镇排水与污水处理设施投资、建设和运营，合理分担风险，实现权益融合，加强项目全生命周期管理，提高城镇排水与污水处理服务质量和运营效率。
专款专用
缴入国库的污水处理费与地方财政补贴资金统筹使用，通过政府购买服务方式，向提供城镇排水与污水处理服务的单位支付服务费。
服务费应当覆盖合理服务成本并使服务单位合理收益。
社会资本
各地区可以通过合理确定投资收益水平，吸引社会资本参与投资、建设和运营城镇排水与污水处理项目，提高污水处理服务质量和运营效率。
公平竞争
各地区应当按照《政府采购法》及有关规定，通过公开招标、竞争性谈判等竞争性方式选择符合要求的城镇排水与污水处理服务单位，并采取特许经营、委托运营等多种服务方式。
《办法》还有哪些地方需要完善？
调价程序
《办法》规定，“污水处理费的征收标准，按照覆盖污水处理设施正常运营和污泥处理处置成本并合理盈利的原则制定，由县级以上地方价格、财政和排水主管部门提出意见，报同级人民政府批准后执行”。
这一规定并未提及听证程序。考虑到费用调整属于公共事业，涉及范围广泛，最终仍需明确听证程序。
征收标准
对于PPP或者专营后，不同情况下污水处理费征收标准制订的具体方法在《办法》中仍然考虑不足。
政府购买服务对应的服务价格如果不是通过企业间公开竞争获取，此价格中的成本构成如果作为污水处理费征收标准计算依据，在调价中仍会带来争议。
