五部CSO规范对比：浅析我国合流制溢流污染管控逻辑
行业发展研究报告
报告日期：2026年4月
摘要
合流制溢流污染是当前城市水环境治理面临的核心挑战之一。近年来，中国在合流制溢流污染管控领域密集出台了一系列政策规范，形成了从顶层设计到技术落地的完整制度框架。本报告以住建部等五部门2024年联合发布的《关于加强城市生活污水管网建设和运行维护的通知》为核心参照，系统对比美国EPA CSO控制政策、欧盟城市污水处理指令（UWWTD）、英国《环境法2021》及德国技术规范等五部具有代表性的CSO管控规范，分析各方在溢流污染治理的核心逻辑、技术路径和管理模式上的异同，进而揭示中国合流制溢流污染管控从“末端截污”向“全过程精细化治理”转型的内在逻辑与发展方向。
第一章 合流制溢流污染问题的全球共识与治理困境
1.1 合流制溢流污染的本质
合流制溢流污染，是降雨达到一定强度以上时，进入雨污合流管道的水量超出调蓄设施和污水处理设施的接收能力，超出部分排入环境水体造成污染的现象。这是全球所有存在合流制排水系统城市的共性问题。合流制排水系统在早期城市建设中占据主导地位，其根本矛盾在于：旱季能够将生活污水全部输送至污水处理厂处理，但雨季雨污混合水流量激增，超出系统承载能力时即发生溢流，大量未经处理的污染物直接排入水体，对水生态环境造成严重冲击。
从国际比较来看，各国合流制溢流问题的严重程度与历史基础设施状况密切相关。据相关统计，欧洲主要国家合流制溢流结构数量均相当可观：英格兰和威尔士约有14,530座CSO结构，法国约9,468座，丹麦约4,257座，荷兰估计超过15,000座，德国含调蓄池在内的CSO总数约27,992座，奥地利约10,300座，挪威约3,928座。
1.2 中国面临的现实挑战
中国合流制溢流污染问题尤为突出。经过数十年的快速发展，中国城市主城区污水处理率已实现百分之百覆盖，甚至出现处理能力过剩的情况，但落后的管网系统严重制约了治理效能的发挥。据清华大学王凯军教授指出，尽管我国拥有全球最先进、最全面的污水处理设施，处理率远超欧美日等发达国家，但雨季黑臭等问题均与管网缺陷密切相关。
近年来，溢流污染问题逐渐成为行业关注的焦点。从管理层面看，环保部门采用断面强度排名的方式推动问题解决，试图规避针对全国复杂情况一刀切的问题。这种推动模式背后蕴含着巨大的市场潜力——解决溢流污染问题可能需要对现有污水厂进行大规模改造升级，三大治理路径叠加将形成万亿级投资需求。
第二章 五部CSO规范的核心内容对比
2.1 中国CSO规范体系
（1）《关于加强城市生活污水管网建设和运行维护的通知》（五部委，2024年）
2024年，住房城乡建设部、生态环境部、国家发展改革委、财政部、市场监管总局五部门联合发布了《关于加强城市生活污水管网建设和运行维护的通知》（建城〔2024〕18号）。这是国家层面第一次提出建设雨季溢流污水快速净化设施的相关要求。
该《通知》的核心管控逻辑可概括为“源头减量—过程增容—末端处理”的全过程控制框架。具体措施包括：
-源头控制：因地制宜推进雨污分流改造；开展水体沿线雨水排口和合流制溢流口防倒灌改造，严防河湖水倒灌生活污水管网；加快破损检查井改造与修复。
- 过程管控：采取雨前降低管网运行水位、雨洪排口和截流井改造、源头雨水径流减量等措施，削减雨季溢流污染入河量。
- 末端处理：鼓励各地在完成管网建设改造的前提下，建设雨季溢流污水快速净化设施，结合本地实际明确排放管控要求。
在工作目标方面，《通知》明确提出到2027年基本消除城市建成区生活污水直排口和设施空白区，城市生活污水集中收集率达到73%以上。
（2）住建部对人大建议的答复（2025年）
2025年7月，住房城乡建设部在对十四届全国人大三次会议第0619号建议的答复中，进一步系统阐述了我国雨污分流工作的政策框架。答复明确，《城镇排水与污水处理条例》规定对合流地区应当按照规划要求进行雨水、污水管网分流改造，分流改造可结合旧城区改建和道路建设同步进行。同时，对暂不具备分流改造条件的地区，要求采取措施减少雨季溢流污染。
在排水许可管理方面，2022年修订的《城镇污水排入排水管网许可管理办法》进一步细化排水许可申领及监管要求，对排水户实行分级分类管理。2024年，住建部联合国家发展改革委组织各地编制城市地下管网管廊及设施建设改造实施方案，指导各地科学谋划污水管网建设改造项目并推进实施。
2.2 美国EPA CSO控制政策
美国合流制溢流控制的法律基础是《清洁水法》（Clean Water Act）。根据该法要求，持有合流制系统许可的设施必须在风暴事件期间减少溢流的容积和频率。
美国EPA CSO控制政策的核心制度安排是“长期控制计划”（Long-Term Control Plan, LTCP）制度。各CSO社区需要制定并实施LTCP，明确减少溢流的项目和时间表。2024年2月，EPA发布了《未来国家污染物排放消除系统（NPDES）许可中合流制系统许可的指导草案》，重点为已完成LTCP项目建设的CSO社区提供许可路径指导。
在技术路径上，美国高度重视绿色基础设施的应用。EPA明确指出，绿色基础设施可以减少降水期间进入合流制系统的水量，从而降低溢流的频率和容积；还可以通过土壤或工程介质的过滤作用，减少进入收集系统的污染物负荷。华盛顿特区、亚特兰大、路易斯维尔等城市均通过灰绿结合的方式实现了CSO管控目标。
2.3 欧盟城市污水处理指令（UWWTD）
欧盟对合流制溢流的管理以《城市污水处理指令》（Urban Waste Water Treatment Directive, UWWTD）为核心法律框架。该指令规定，合流制溢流（在UWWTD术语中称为“storm water overflow”）的管控主要纳入“综合城市污水处理管理计划”（Integrated Urban Wastewater Management Plans）的范畴。
值得注意的是，修订后的UWWTD在附件V中提出了一个具有里程碑意义的量化目标：“一个指示性的非约束性目标是，雨水溢流量占旱季收集的城市污水年负荷的百分比不超过2%”。这为欧盟成员国设定了明确的CSO控制基准。
在数据公开方面，修订后的UWWTD新增了“开放数据”义务，要求各成员国确保公众能够在线上获取充足且最新的城市污水收集和处理信息，包括对大于10,000人口当量的城镇，需提供合流制溢流排放负荷的估算数据。
2.4 英国《环境法2021》CSO管控条款
英国的CSO管控在2021年《环境法》中得到了显著强化。该法第82条要求主要或全部位于英格兰的污水处理企业，必须在向水体排放的设施（如CSO和污水处理厂）的上游和下游持续监测水质。水质监测涵盖三种污染物浓度、pH值和温度等指标。
此外，污水处理企业还被要求制定并发布“排水和废水管理计划”（Drainage and Wastewater Management Plans, DWMPs），旨在“为客户和利益相关者就服务水平、环境绩效和韧性提供有效的沟通基础”。该法第79条还规定，污水处理企业应每年对DWMP进行审查，并向部长提交审查结论声明。
2.5 德国CSO技术规范
德国对合流制溢流的管理以基于排放的许可制度为主，但在某些联邦州可能会根据接收水体的敏感性附加额外标准。许可依据主要基于COD负荷等指标。据相关统计，德国不含调蓄设施的CSO约20,880座，含调蓄设施则达27,992座。
德国的CSO管控以技术规范见长。在具体措施上，德国的最佳环境管理实践（BEMP）建议对调蓄池的溢流水进行处理，手段包括细格栅（4-6 mm）和沉淀池，并根据受纳水体水质情况，可采用土壤截留滤池或其他具有类似悬浮物、COD、重金属和有机污染物去除效率的技术。
2.6 五部规范的核心特征对比
| 维度 | 中国 | 美国EPA | 欧盟UWWTD | 英国 | 德国 |
|------|------|---------|-----------|------|------|
| **法律依据** | 部门规章+条例 | 清洁水法（CWA） | 城市污水处理指令 | 环境法2021 | 各州法规 |
| **管控逻辑** | 全过程控制（源头-过程-末端） | 长期控制计划 | 综合管理计划 | 持续监测+信息公开 | 排放许可 |
| **核心措施** | 雨污分流+快速净化+调蓄 | 绿色基础设施+灰绿结合 | 量化目标（2%）+开放数据 | 实时监测+DWMPs | 调蓄+处理 |
| **量化目标** | 2027年收集率73% | 无统一量化指标 | 溢流占比≤2% | 连续监测 | 各州差异 |
| **信息公开** | 逐步推进 | 公开计划 | 强制开放数据 | 强制公开监测数据 | 有限 |
| **技术特点** | 快速净化设施为特色 | 绿色基础设施领先 | 综合管理为特色 | 实时监测领先 | 技术规范严谨 |
第三章 我国合流制溢流污染管控的核心逻辑
3.1 逻辑一：从“末端截污”到“全过程精细化管控”
传统的CSO管控思路以“截污”为核心，即在合流制溢流口设置截流设施，将旱季污水全部截流进入污水处理厂，雨季则简单放行。这种模式存在明显缺陷：一方面，截流倍数固定，无法根据降雨强度动态调整，要么“雨水截留过多”影响排涝，要么“污水漫溢”污染河道；另一方面，对溢流污水的处理几乎为零。
中国最新的管控思路已发生根本转变。在政策层面，明确了“源头减量、过程增容和末端处理”的全过程控制框架。在技术层面，智能化截流井等新技术的应用使得“晴天截污、雨天排涝”的动态调控目标得以实现。
以北京海淀区的实践为例，该区域综合采取源头治理、过程调度、末端拦截、分散调蓄等方式，努力实现场次降雨33毫米以内溢流口污水不入河，无污水直排入河。这一“源头—过程—末端”三管齐下的做法，体现了管控逻辑的精细化演进。
3.2 逻辑二：雨污分流与系统管控并行的“双轨制”
中国CSO管控的一大特点是“双轨并行”：一方面坚定不移地推进雨污分流改造，另一方面在分流改造完成前通过系统管控手段减少溢流污染。
在分流改造方面，《城镇排水与污水处理条例》明确规定，对合流地区应当按照规划进行雨水、污水管网分流改造，分流改造可以结合旧城区改建和道路建设同步进行。2024年，住建部联合国家发展改革委组织各地编制城市地下管网管廊及设施建设改造实施方案，指导各地科学谋划污水管网建设改造项目。有专家指出，国家发改委提出将投资5万亿用于地下管网改造，其中污水管网和给水管网是重点领域。
在系统管控方面，对于暂不具备分流改造条件的地区，则要求通过调蓄、快速净化等手段减少溢流污染。北京排水集团在高碑店再生水厂安装的处理能力为30万吨/日的雨天污水快速处理设施，就是一个典型案例。
3.3 逻辑三：排放标准从“一刀切”到“因地制宜”
排放标准问题是制约CSO管控设施推广的关键瓶颈之一。过去，许多市场化项目要求经快速处理设施处理后排放的水必须满足《城镇污水处理厂污染物排放标准》一级A或一级B的标准后才能排放，这限制了很多市场化项目的有效落地。
2024年五部委《通知》的一大突破在于，明确要求“结合本地实际明确排放管控要求”，而非一刀切地套用污水处理厂排放标准。这一调整符合CSO管控的实际需求：雨季溢流快速净化设施以物理沉淀、化学混凝沉淀、旋转分离等工艺为主，抗冲击能力强、占地面积小、启动快速简便，可以有效快速去除雨污混合水中的颗粒物，但对氨氮的削减效果有限。排放标准过严将导致这些设施无法经济可行地运行。
3.4 逻辑四：智慧化与数字化赋能精准管控
CSO管控正迎来智慧化升级。传统的合流制溢流管理以人工巡查为主，存在响应滞后、效率低下等问题。随着物联网、大数据和人工智能技术的应用，CSO管控正在向实时监测、智能调度、精准决策的方向演进。
湖北生态联合中国地质大学（武汉）研发的“城市排水管网效能诊断及全过程污染控制关键技术装备”，已在湖北某大型湖泊治理中年减少污水溢流量超30万吨，有效遏制了雨季合流制溢流污染。该技术已在国内120余个水环境综合治理项目中成功应用，覆盖武汉、宜昌、深圳等80多个大中城市。
在江苏溧阳南部片区的实践中，通过14座截流井智能化改造，实现了晴天污水“零下河”、雨天排涝不受阻，片区污水收集率提升至85%以上，省中岔河水质从劣Ⅴ类改善至Ⅳ类。智能截流井通过集成“液位—流量—雨量”多参数联动功能，实现对排水过程的精细化控制，并通过物联网将运行数据传输至远程监控中心，形成“本地控制+远程监控”的双层级管理模式。
3.5 逻辑五：河长制与多部门协同治理
中国CSO管控的另一重要特色是依托河长制平台实现多部门协同。入河排污口管理涉及生态环境、住建、水利、农业农村等多个部门，传统的部门分割模式容易导致监管真空。河长制的优势在于能够将排污口排查整治纳入各级河长巡河重要内容，推动问题及时发现、快速处置。
湖南省在2026年发布的《入河排污口监督管理办法》中明确，构建“受纳水体—排污口—排污通道—排污单位”全过程监督管理责任体系，生态环境部门统一行使排污口污染排放监督管理和行政执法职责，水利部门将排污口排查整治纳入各级河长巡河重要内容，住建部门推进城镇排水管网建设整治。这一制度设计使CSO管控从单一部门的责任转变为跨部门的协同治理。
第四章 管控逻辑的国际比较与启示
4.1 管控逻辑的根本差异
通过对比五部CSO规范，可以发现各方的管控逻辑存在显著差异：
中国模式以“工程治理+政策驱动”为核心逻辑。通过大规模的管网建设和改造工程，结合严格的政策考核，推动CSO问题的系统性解决。这一模式的优势在于执行力强、见效快，但挑战在于资金需求巨大（预计万亿级投资）且对存量设施的运营维护要求高。
美国模式以“长期控制计划+绿色基础设施”为核心逻辑。通过LTCP制度将CSO管控纳入长期规划，鼓励灰绿结合的技术路线。这一模式强调系统性规划和技术多样性，但进展相对缓慢，部分社区在完成LTCP后仍需投入更多资本预算用于CSO管控。
欧盟模式以“综合管理计划+量化目标”为核心逻辑。修订后的UWWTD提出的2%溢流占比目标，为成员国提供了明确的管控基准。这种目标导向的管理模式有助于推动各成员国采取实质性行动。
英国模式以“强制监测+公众监督”为核心逻辑。通过《环境法2021》强制要求持续监测CSO排放水质并向公众公开，倒逼污水处理企业加强管控。这种模式将公众监督作为重要的治理力量。
德国模式以“技术规范+排放许可”为核心逻辑。严谨的技术标准为CSO设施的设计、建设和运行提供了明确的规范依据。
4.2 对中国CSO管控的启示
借鉴国际经验，中国CSO管控可从以下方面持续优化：
一是建立量化管控目标。 欧盟提出的2%溢流占比目标为中国提供了有益参考。目前我国CSO管控的量化目标主要集中于管网覆盖率等过程指标，可考虑逐步建立以溢流污染负荷削减为核心的量化目标体系。
二是强化绿色基础设施应用。 美国的经验表明，绿色基础设施（如透水铺装、雨水花园、绿色屋顶等）可以显著减少进入合流制系统的径流量，从而降低溢流频率和容积。中国在海绵城市建设方面已积累了一定经验，可进一步将绿色基础设施纳入CSO管控的常规工具箱。
三是提升信息公开和公众参与水平。 英国强制要求持续监测CSO排放水质并向公众公开，这种透明度倒逼机制值得借鉴。中国已在入河排污口管理中标牌公示等方面做出制度安排，未来可进一步拓展信息公开的范围和深度。
四是完善快速净化设施的技术标准和排放要求。 五部委《通知》虽然明确了“结合本地实际明确排放管控要求”的原则，但具体的排放标准仍缺乏统一指导。可参照德国的最佳环境管理实践，针对不同类型和规模的溢流场景制定差异化的技术指引。
第五章 行业前景与市场展望
5.1 市场规模与投资需求
合流制溢流污染治理是中国环保产业的重要增长极。据相关预测，溢流污染治理三大路径——分流制管网建设、强化一级处理设施、海绵城市试点示范——叠加将形成万亿级投资需求。国家发改委提出将投资5万亿用于地下管网改造，其中污水管网和给水管网是重点领域。
具体到细分赛道，雨季溢流污水快速净化设施、一体化智能截流井、调蓄池建设、管网排查检测等均呈现快速增长态势。全球一体化智能截流井市场预计到2031年销售额将达到161.7亿元，中国市场增长尤为显著。
5.2 技术发展方向
一是快速净化技术的升级。 以悬浮物去除为核心的快速净化设施是发达国家的常规做法。当前，国内已有企业研发了“溢流场景下磁基增效水处理关键技术与应用”等成套技术装备，利用可控磁场力大幅提升了磁介质参与反应的效率。
二是智慧管控技术的普及。 物联网、大数据和人工智能技术在CSO管控中的应用正在加速。基于天气预报的CSO系统预热、管网智能调度、实时在线监测等技术的成熟，将使CSO管控从被动响应走向主动预防。
三是原位扩能技术的探索。 面对现有污水处理厂溢流容量不足的问题，原位扩能技术正在成为行业关注的解决方案之一。
5.3 政策展望
展望“十五五”期间，CSO管控政策有望在以下方面持续深化：
一是排放标准体系的完善。 针对雨季溢流污水快速净化设施，或将出台专门的排放管控技术指南，明确不同场景下的排放要求。
二是投融资机制的创新。 随着地方政府化债工作的推进，CSO治理项目融资环境有望改善。EOD（以生态环境为导向的开发）模式在CSO领域的应用值得关注。
三是考核机制的优化。 从以工程进度为导向的考核，逐步转向以环境质量改善为核心的考核，推动CSO治理从“建得好”向“管得好”转变。
结语
合流制溢流污染治理是城市水环境治理的“硬骨头”，也是检验城市治理能力的重要标尺。通过对五部CSO规范的对比分析可以看出，中国CSO管控已从单纯的“末端截污”走向“源头减量—过程增容—末端处理”的全过程精细化管控，从“一刀切”的排放标准走向因地制宜的差异化管理，从人工巡查走向智慧赋能。
这一管控逻辑的演进，既是对标国际先进经验的主动借鉴，更是对中国城市水环境治理现实需求的务实回应。面对万亿级的投资需求和广阔的市场空间，CSO管控领域正在成为环保产业的重要增长极。在“十五五”新征程上，以精细化、智慧化、系统化为导向的CSO治理体系，将为美丽中国建设贡献重要力量。
