住建部印发《镇(乡)域规划导则(试行)》

　　关于印发《镇(乡)域规划导则(试行)》的通知

　　建村[2010]184号

　　各省、自治区住房和城乡建设厅，直辖市建委(建交委)，规划局(规委)、农委，新疆生产建设兵团建设局：

　　为适应我国农村地区发展需要，充分发挥乡镇规划对村镇建设的引导作用，规范和加强镇(乡)域规划的编制和实施管理，促进镇(乡)域经济、社会和环境的协调发展，我部制定了《镇(乡)域规划导则(试行)》，现印发给你们，请结合本地区实际施行。

　　施行过程中发现的问题和进一步完善的建议，请及时反馈我部村镇建设司。

　　联 系 人：卫　琳

　　电　　话：010-58933318 010-58933122

　　传　　真：010-58933123

　　电子信箱：weilin@mail.cin.gov.cn

　　　　　　　　中华人民共和国住房和城乡建设部

　　　　　　　　二〇一〇年十一月四日

　　附：

镇(乡)域规划导则(试行)

　　1 总则

　　1.1为适应我国农村发展需要，促进镇(乡)经济、社会和环境的协调发展，充分发挥镇(乡)规划指导镇(乡)发展的作用，加强镇(乡)规划建设管理，根据《中华人民共和国城乡规划法》和相关法律法规的规定制定本导则。

　　1.2本导则所指的镇、乡是《中华人民共和国宪法》中规定的基层行政区域。镇(乡)域规划是《中华人民共和国城乡规划法》规定的镇规划和乡规划的一种形式，其规划区范围覆盖镇(乡)行政辖区的全部。有条件的镇和乡，应依据本导则编制镇(乡)域规划。

　　1.3镇(乡)域规划编制应坚持全域统筹、注重发展、节约用地、因地制宜的原则，突出对镇(乡)全域发展的指导，协调农村生产、生活和生态，统筹对建设用地和非建设用地合理布局。体现地域特色、乡村特色和民族特色，尊重农村地区的多样性和差异性。节约和集约利用资源和能源，保护生态环境。

　　1.4 镇(乡)域规划的期限一般为20年。

　　1.5 镇(乡)域规划的组织编制和审批应当分别按照《中华人民共和国城乡规划法》对镇规划和乡规划组织编制和审批的要求执行。

　　1.6 编制镇(乡)域规划，应当遵守国家有关标准和技术规范，采用符合国家有关规定的基础资料。

　　2 编制内容

　　2.1经济社会发展目标与产业布局

　　2.1.1经济社会发展  分析自然条件、资源基础和发展潜力，提出镇(乡)域城乡统筹发展战略，确定镇(乡)域发展定位和社会经济发展目标；分析农村人口转移趋势和流向，预测镇(乡)域人口规模；明确镇(乡)域产业结构调整目标、产业发展方向和重点，提出三次产业发展的主要目标和发展措施。

　　2.1.2产业布局  统筹规划镇(乡)域三次产业的空间布局，合理确定农业生产区、农副产品加工区、产业园区、物流市场区、旅游发展区等产业集中区的选址和用地规模。

　　2.2 空间利用布局与管制

　　2.2.1空间利用布局  划定镇(乡)域山区、水面、林地、农地、草地、城镇建设、基础设施等用地空间的范围，结合气候条件、水文条件、地形状况、土壤肥力等自然条件，提出各类用地空间的开发利用、设施建设和生态保育措施。

　　(1)山区保护与开发。以保护和改善生态环境为核心，提出山区农林产品、旅游开发、矿藏采掘等开发利用措施。

　　(2)水资源与滨水空间保护与利用。优先确定保护和整治水体环境方案，合理安排农田灌溉设施布局，提出滨水空间、特色水产品、水上观光等水资源利用与开发规划，对河道清淤及其长效管理提出建议。

　　(3)林地保育与利用。完善水土保持、林地保育等生态空间；规划苗圃、生态林、经济林等林地及其种植范围；安排林地道路系统、林特产品加工、林区生态旅游等设施用地。

　　(4)农地利用及农田基本建设。规划农业种植项目，并确定其空间分布；统筹安排农业设施和农田水利建设工程，确定其分布和规模等；科学划定需要改造的中低产田区域、农田整治区域和可复垦农田地区，并提出相应的农田基本建设工程项目。

　　(5)草地利用与牧区布局。划定草场，进行草场载畜量评价，实行以草定畜确定生产规模，避免超载过牧；划定需要实施草地改良的区域，并提出相关的水利、道路、虫害治理和轮牧措施；规划牧区生产和防灾抗灾的生命线工程和必备的基础设施、公共设施。

　　(6)村镇建设布局。确定村镇居民点体系，结合空间管制确定镇(乡)域建设用地的规模和布局，分别划定保留的原有建设用地和新增建设用地的范围。

　　(7)基础设施用地布局。划定各类交通设施、公用工程设施和水利设施的用地范围。构建镇(乡)域机耕路、林区作业路、农田水网、灌溉渠网、运输管道等与工农业生产密切相关的通道网络，确定其线路走向和控制宽度。

　　各类用地空间可能的开发利用途径、设施建设重点和生态保育要求可参考表1。

　　表1  镇(乡)域空间利用导引

　　

用地 　　类型	分类	开发利用	设施建设	生态保育
山区	植被覆盖	农林产品种植、旅游开发	山林管理设施、旅游服务设施	依据生态敏感度评价，实行分级保护
	裸岩砾石	旅游开发、矿藏采掘	旅游服务设施、矿产采掘设施
水面	河流湖泊	水产品养殖、滨水旅游、农业灌溉	养殖设施、旅游服务设施、取水设施	严格保护水面范围
	水库坑塘	水产品养殖、滨水旅游、农业灌溉	养殖设施、旅游服务设施、取水设施、防渗设施
	滩涂	水产品养殖、滨水旅游	养殖设施、旅游服务设施
	沟渠	农业灌溉	沟渠疏浚、防渗设施
林地	园地	林果种植、茶叶种植、其它经济林种植(橡胶、可可、咖啡等)、采摘旅游	林业管理设施、林区作业路、旅游服务设施、防(火)灾设施	依据生态功能评估，实行较严格保护，园地与林地之间、林地与农田之间可进行一定的转用
	林地	用材林木、竹林、苗圃、观光旅游	林业管理设施、林区作业路、旅游服务设施、防(火)灾设施
农地	水田	水生农作物种植、观光农业	排涝设施、节水灌溉设施、机耕路、旅游服务设施	严格保护田地范围，保育水土条件，进行土地整理
	水浇地	旱生农作物种植、采摘农业	灌溉渠网、灌溉设施、大棚等农业设施、机耕路、旅游服务设施	严格保护田地范围，保育水土条件、进行土地整理
	旱地	旱生农作物种植、采摘农业	节水灌溉设施、防旱应急设施、大棚等农业设施、机耕路	较严格保护，符合规划的条件下可转用为建设用地、进行土地整理
草地	牧草地	牲畜养殖、旅游开发	生产设施、防灾抗灾设施	实行以草定畜，控制超载过牧
村镇	镇区(乡政府驻地)	城镇建设	基础设施、公共服务设施、经营设施等	村镇绿化建设 　　及矿区复垦等
	村庄	农村居民点建设	基础设施、公共服务设施、经营设施等
	产业园区与独立工矿区	工业开发、矿产采掘	工矿基础设施、配套生活服务设施
设施	基础设施用地	－	交通设施、公用工程设施、水利设施、生产通道	－

 

　　注：“－”表示空缺。

　　2.2.2 空间管制  根据生态环境、资源利用、公共安全等基础条件划定生态空间，确定相关生态环境、土地和水资源、能源、自然与文化遗产等方面的保护与利用目标和要求，综合分析用地条件划定镇(乡)域内禁建区、限建区和适建区的范围，提出镇(乡)域空间管制原则和措施。

　　禁建区是指各类建设开发活动禁止进入或应严格避让的地区，主要包括自然保护区、基本农田保护区、水源地保护区、生态公益林、水土涵养区、湿地等；限建区是指附有限制准入条件可以建设开发的地区；适建区是指适宜进行建设开发的地区。禁建区、限建区的划定参照表2执行。

　　表2  镇(乡)域禁建区和限建区划定

　　

要素	序号	要素大类	具体要素	空间管制分区
				禁建区	限建区
地质	1	工程地质条件	工程地质条件较差地区	－	●
			工程地质条件一般及较好地区	－	－
	2	地震风险	活动断裂带	－	●
	3	水土流失防治	25度以上陡坡地区	－	●
			泥石流危害沟谷	－	危害严重、较严重
			水土流失重点治理区	－	●
			山前生态保护区	－	●
	4	地质灾害	泥石流、砂土液化等危险区	－	●
			地面沉降危害区	－	危害较大区、危害中等区
			地裂缝危害区	所在地	两侧500米范围内
			崩塌、滑坡、塌陷等危险区	●	－
	5	地质遗迹与矿产保护	地质遗迹保护区、地质公园	－	●
			矿产资源保护	－	●
水系	6	河湖湿地	河湖水体、水滨保护地带	－	●
			水利工程保护范围	－	●
	7	水源保护	地表水源保护区	一级保护区	二级保护区、三级保护区
			地下水源保护区	核心区	防护区、补给区
	8	地下水超采	地下水严重超采区	－	严重超采区
			地下水一般超采及未超采区	－	－
	9	洪涝调蓄	超标洪水分洪口门	●	－
			超标洪水高风险区	－	●
			超标洪水低风险区、相对安全区和洪水泛区	－	－
			蓄滞洪区	●	－
绿地	10	绿化保护	自然保护区	核心区、缓冲区	实验区
			风景名胜区	特级保护区	一级保护区、二级保护区
			森林公园、名胜古迹区林地、纪念林地、绿色通道	－	●
			生态公益林地	重点生态公益林	一般生态公益林
			种子资源地、古树群及古树名木生长地	●	－
农地	11	农地保护	基本农田保护区	●	－
			一般农田	－	－
环境	12	污染物集中处置设施防护	固体废弃物处理设施、垃圾填埋场防护区、危险废物处理设施防护区	－	●
			集中污水处理厂防护区	－	●
	13	民用电磁辐射设施防护	变电站防护区	110kv以上变电站	－
			广播电视发射设施保护区	保护区	控制发展区
			移动通信基站防护区、微波通道电磁辐射防护区	－	●
	14	市政基础设施防护	高压走廊防护区	110kv以上输电线路的防护区	－
			石油天然气管道设施安全防护区	安全防护一级区	安全防护二级区
	15	噪声污染防护	高速公路环境噪声防护区	－	两侧各100米范围
			铁路环境噪声防护区	－	两侧各350米范围
			机场噪声防护区	－	沿跑道方向距跑道两端各1～3千米，垂直于跑道方向距离跑道两侧边缘各0.5～1千米范围
文物	16	文物保护	国家级、市级文物保护	文保单位	建设控制地带
			区县级文物保护单位、历史文化保护区	－	●
			地下文物埋藏区	－	●

 

　　注：“●”表示该项应列为禁建区或限建区；“－”表示空缺；文字说明表示该项相应内容应列为禁建区或限建区。

　　2.3 居民点布局

　　2.3.1提出镇(乡)域居民点集中建设、协调发展的总体方案和村庄整合的具体安排，构建镇区(乡政府驻地)、中心村、基层村三级体系；预测镇区(乡政府驻地)和镇(乡)域各行政村人口规模和建设用地规模(建设用地分类和人均建设用地指标由各省级住房和建设主管部门按照本地情况确定)；确定镇区(乡政府驻地)功能，划定镇区(乡政府驻地)建设用地范围。

　　2.3.2中心村以服务农业、农村和农民为目标。中心村遴选应当综合考虑以下条件：(1)规模较大；(2)经济实力较强；(3)基础设施和公共服务设施较为完备；(4)能够带动周围村庄建设和发展。合理布局中心村，平原地区服务半径一般按带动5个左右基层村为宜，山区等特殊地区可根据实际情况确定中心村服务半径。

　　2.3.3居民点规划要尊重现有的乡村格局和脉络，尊重居民点规划与生产资料以及社会资源之间的依存关系，没有重大理由不得迁并村庄。村庄迁并不得违反农民意愿、不得影响村民生产生活。要确保村庄整合后村民生产更方便、居住更安全、生活更有保障。应特别注重保护当地历史文化、宗教信仰、风俗习惯、特色风貌和生态环境等。

　　村庄迁并主要考虑下述情形：(1)位于城市近郊区，在相关城市已批准的法定规划中确定将被城镇化的村庄；(2)存在严重自然灾害安全隐患且难以治理的村庄。如位于行洪区、蓄滞洪区、矿产采空区的村庄和受到泥石流、滑坡、崩岩和塌陷等地质灾害威胁且经评估难以治理的村庄。

　　2.3.4提出村庄建设与整治的原则要求和分类管理措施，重点从空间格局、景观环境、建筑风貌等方面提出村容村貌建设的整体要求。

　　2.4 交通系统

　　2.4.1公路  确定高速公路、国道、省道、县道和乡道等公路在镇(乡)域的线路走向，按照公路设计相关标准确定公路的等级和控制宽度。规划农村公交线路，确定公交站点位置。

　　2.4.2航道  水网地区应提出镇(乡)域水运交通组织方案，按照航道设计相关标准，明确航道等级和走向、港口布局、桥梁净空要求等。

　　2.4.3站场  按照相关标准，确定镇(乡)域汽车站、火车站、港口码头、等交通站场的等级和功能(客运、货运)，提出其规划布局和用地规模。确定加油站、停车场等静态交通设施、批发市场和物流点的规划布局和用地规模。

　　2.5 供水及能源工程

　　2.5.1给水  确定镇(乡)域供水方式和水源(包括水源地(含供水主干网)和水厂的选址和规模)，预测镇(乡)域用水量(包括工农业生产用水、生活用水、生态用水)，并按规范规划布置供水主干次管网。

　　2.5.2能源工程  根据地方特点确定主要能源供应方式；预测镇(乡)域用电负荷(包括工农业生产用电、生活用电)，规划变电站位置、等级和规模，布局输电网络；确定燃气供应方式，提倡利用沼气、太阳能、地热、水电等清洁能源。

　　2.6 环境卫生治理

　　2.6.1垃圾处理设施  根据当地自然和社会经济条件，提出垃圾处理目标，划定垃圾集中处理和分散处理的区域及方式。提倡生活垃圾分类和垃圾资源化处置方式。根据需要规划垃圾集中处理设施和垃圾中转设施，确定其位置和占地规模。

　　2.6.2污水治理  根据当地自然和社会经济条件，提出污水处理目标，划定污水集中处理和分散处理的区域及方式。优化、确定污水集中处理设施的选址和规模，并布置排水主干管网；缺水且有条件的镇(乡)可进一步实施生活污水和工业污水独立系统，提出污(废)水综合利用或资源化措施，并布置中水管网等。

　　2.6.3粪便处理设施  确定乡村粪便处理的方式和用途，鼓励粪便资源化处理。实施集中处理的，要根据人口密度和运行管理能力等规划处理设施的位置和占地规模。

　　2.7 公共设施  积极推进城乡基本公共服务均等化，按镇区(乡政府驻地)、中心村、基层村三个等级配置公共设施，安排行政管理、教育机构、文体科技、医疗保健、商业金融、社会福利、集贸市场等7类公共设施的布局和用地。公共设施的配置应参照表3的规定。

　　表3  公共设施项目配置

　　

类 别	项  目  名  称	镇区(乡政府驻地)	中心村	基层村
一、行政管理	1、党、政府、人大、政协、团体	●	—	—
	2、法庭	○	—	—
	3、各专项管理机构	●	—	—
	4、居委会、警务室	●	—	—
	5、村委会	○	●	●
二、教育机构	6、专科院校	○	—	—
	7、职业学校、成人教育及培训机构	○	—	—
	8、高级中学	○	—	—
	9、初级中学	●	○	—
	10、小学	●	●	○
	11、幼儿园、托儿所	●	●	○
三、文体科技	12、文化站(室)青少年及老年之家	●	●	○
	13、体育场馆	●	—	—
	14、科技站、农技站	●	○	—
	15、图书馆、展览倌、博物馆	○	—	—
	16、影剧院、游乐健身场所	●	○	○
	17、广播电视台(站)	●	—	—
四、医疗保健	18、计划生育站(组)	●	○	—
	19、防疫站、卫生监督站	●	—	—
	20、医院、卫生院、保健站	●	●	●
	21、休疗养院	○	—	—
	22、专科诊所	○	○	—
五、商业金融	23、生产资料、建材、日杂商品	●	○	○
	24、粮油店	●	●	—
	25、药店	●	○	—
	26、燃料店(站)	●	—	—
	27、理发馆、浴室、照相馆	●	○	—
	28、综合服务站	●	○	○
	29、物业管理	●	○	—
	30、农产品销售中介	○	○	—
	31、银行、信用社、保险机构	●	—	—
	32、邮政局	●	○	—
六、社会保障	33、残障人康复中心	●	—	—
	34、敬老院	●	○	—
	35、养老服务站	●	●	—
七、集贸设施	36、蔬菜、果品、副食市场	●	○	—
	37、粮油、土特产、市场畜禽、水产市场	●	○	—
	38、燃料、建材家具、生产资料市场	○	—	—

 

　　注：“●”表示必须设置；“○”表示可以选择设置；“－”表示可以不设置。

　　2.8 防灾减灾  以中心村为防灾减灾基本单元，整合各类减灾资源，确定综合防灾减灾与公共安全保障体系，提出防洪排涝、防台风、消防、人防、抗震、地质灾害防护等规划原则、设防标准及防灾减灾措施；迁建村庄和新建镇区必须进行建设用地适宜性评价。

　　2.8.1防洪排涝  按城乡统一规划，明确防洪标准，提出防洪设施建设的原则和要求。易受内涝灾害的镇(乡)，应结合排水工程统一规划排涝工程，明确防内涝灾害标准，提出排涝设施布局和建设标准。

　　2.8.2消防  按城乡统一布局的原则和要求，规划消防通道，有条件和需要的镇(乡)设置消防站。

　　2.8.3地质灾害防治  存在泥石流、滑坡、山崩、地陷、断层、沉降等地质灾害隐患的镇(乡)，应划定灾害易发区域，提出村镇规划建设用地选址和布局的原则和要求。

　　2.8.4抗震救灾和突发事件应对  位于地震基本烈度6度及以上地区的镇(乡)，应根据相关标准确定镇(乡)域抗震设防标准，明确应急避难场所分布、救援通道建设、生命线工程建设的原则和要求。

　　2.9 历史文化和特色景观资源保护  存在自然保护区、风景名胜区、特色街区、名镇名村等历史文化和特色景观资源的镇(乡)，应参照相关规范和标准编制相应的保护和开发利用规划(或采用规划专题的形式)。达不到自然保护区、风景名胜区、特色街区、名镇名村等设立标准，但具有保护价值的历史文化和特色景观资源，应提出保护要求。

　　3 成果要求

　　3.1规划成果内容

　　3.1.1 镇(乡)域规划的规划成果包括文本、图纸和说明书。文本应当规范、准确、含义清晰。图纸内容应与文本一致。说明书的内容是分析现状、论证规划意图、解释规划文本等，附有重要的基础资料和必要的专题研究报告。

　　3.1.2 镇(乡)域规划的图纸除区位图外，图纸比例尺一般要求为1:10000，根据镇、乡行政辖区面积大小一般在1：5000—1：25000之间选择。应出具的规划图纸和内容如表4所示。

　　表4  规划图纸名称和内容

　　

序号	图纸名称	图纸内容	必选/可选
1	区位图	标明镇、乡在大区域中所处的位置	必选
2	镇(乡)域现状分析图	标明行政区划、村镇分布、交通网络、主要基础设施、主要风景旅游资源等内容	必选
3	镇(乡)域经济社会发展与产业布局规划图	可选择绘制镇(乡)域产业布局规划图或镇(乡)域产业链规划图，重点标明镇(乡)域三次产业和各类产业集中区的空间布局	必选
4	镇(乡)域空间布局规划图	确定镇(乡)域山区、水面、林地、农地、草地、村镇建设、基础设施等用地的范围和布局，标明各类土地空间的开发利用途径和设施建设要求	必选
5	镇(乡)域空间管制规划图	标明行政区划，划定禁建区、限建区、适建区的控制范围和各类土地用途界限等内容	必选
6	镇(乡)域居民点布局规划图	标明行政区划，确定镇(乡)域居民点体系布局，划定镇区(乡政府驻地)建设用地范围	必选
7	镇(乡)域综合交通规划图	标明公路、铁路、航道等的等级和线路走向，组织公共交通网络，标明镇(乡)域交通站场和静态交通设施的规划布局和用地范围。	必选
8	镇(乡)域供水供能规划图	标明镇(乡)域给水、电力、燃气等的设施位置、等级和规模，管网、线路、通道的等级和走向。	必选
9	镇(乡)域环境环卫治理规划图	标明镇(乡)域污水处理、垃圾处理、粪便处理等设施(集中处理设施和中转设施)的位置和占地规模	必选
10	镇(乡)域公共设施规划图	标明行政管理、教育机构、文体科技、医疗保健、商业金融、社会福利、集贸市场等各类公共设施在镇(乡)域中的布局和等级	必选
11	镇(乡)域防灾减灾规划图	划定镇(乡)域防洪、防台风、消防、人防、抗震、地质灾害防护等需要重点控制的地区，标明各类灾害防护所需设施的位置、规模和救援通道的线路走向	必选
12	镇(乡)域历史文化和特色景观资源保护规划图	标明镇(乡)域自然保护区、风景名胜区、特色街区、名镇名村等的保护和控制范围	可选

 

　　3.1.3规划成果应当以书面和电子文件两种形式表达。

　　3.2 镇(乡)域规划的强制性内容包括：规划区范围、镇区(乡政府驻地)建设用地范围、镇区(乡政府驻地)和村庄建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田、环卫设施用地、历史文化和特色景观资源保护以及防灾减灾等。

　　4 规划管理与实施

　　4.1镇(乡)域规划的实施管理，应当有利于促进我国城镇化健康发展，适应农村土地管理制度改革的要求。

　　4.2镇(乡)域规划成果报送审批前应当依法将规划草案予以公告，并采取座谈会、论证会等多种形式广泛征求村民、社会公众和有关专家的意见。公告的时间不得少于三十日。对有关意见的采纳结果应当公布。

　　4.3镇(乡)域规划成果经镇(乡)人民代表大会审查同意后由镇(乡)人民政府报县、市级人民政府批准。

　　4.4镇(乡)域规划成果批准后，镇(乡)人民政府应按法定程序向公众公布、展示规划成果，并接受公众对规划实施的监督。

　　4.5镇(乡)域规划根据当地经济社会发展需要确需调整的，由镇(乡)人民政府提出调整报告，经审批机关同级的建设(规划)主管部门认定后方可组织调整。调整后的规划成果，按前款规定的程序报原审批机关审批并公示。

　　4.6镇(乡)域规划成果经批准后，建议形成配套的规划实施管理条文。内容可包括：居民点体系、交通系统、给排水、能源和通信工程、公共设施、防灾减灾、环境保护及治理等的空间布局；镇(乡)域规划实施的时序安排；镇(乡)域近期建设项目表；镇(乡)域规划实施的组织保障机制等。

　　5 附则

　　5.1 矿区、农场、林场、牧场、渔场、盐场等镇级基层单位规划可参照本导则编制。

　　5.2 本导则由住房和城乡建设部负责解释。

　　5.3 本导则自发布之日起施行。