欧洲水资源保护蓝图-中文 　欧盟水政策在保护水资源方面取得了成功。此次发布的《欧洲水资源保护蓝图》（以下简称《蓝图》），旨在消除妨碍欧洲水资源保护行动的桎梏

　　一、出台背景

　　水对于人类生存、自然和经济至关重要。水是有限的可再生资源，但却不能制造或用其它资源代替。淡水仅占地球水量的2%，到2030年，竞争性需水可能将导致全球供水出现40％的缺口。

　　欧盟水政策在保护水资源方面取得了成功。此次发布的《欧洲水资源保护蓝图》（以下简称《蓝图》），旨在消除妨碍欧洲水资源保护行动的桎梏，并以对现行政策进行广泛评估为基础。《蓝图》以大量的信息和分析为依据，包括欧洲环境署（EEA）水情报告，欧盟对成员国流域管理计划（RBMP）的评估、对欧洲缺水和干旱政策的审查，以及欧盟水政策适用性核查等。此外，还附有一份影响评估报告。《蓝图》在其发展框架和适用性核查方面均以广泛的公众咨询为依据，征求了一般公众、利益相关者、成员国以及其他欧盟机构和部门意见。考虑到欧盟各国水环境有很大差异，《蓝图》并未提出任何“一刀切”的解决方案，而是与欧盟宪法的辅助原则保持一致。《蓝图》强调的重要主题包括：改善土地利用，解决水污染，提高用水效率和水的自净能力，通过水资源管理来改善水治理。

　　在过去三十年，欧盟水政策成功地推动了水资源的保护。现在的欧洲，人们可以放心地饮用自来水，也可以畅游于海岸、河流和湖泊。城市、工农业污染得到治理，水质得到显著改善，特别是富营养化得到控制，标志性鱼类(如鲑鱼和鲟鱼)在部分地区河流中重现。

　　2000年颁布实施的《欧盟水框架指令》，第一次全面提出了欧盟水域面临的挑战，明确水管理的内容绝不仅限于配水和水处理，还涉及影响水质和水量的土地利用及管理，要求成员国协调空间规划并将其纳入优先投资领域。《欧盟水框架指令》确定到2015年要实现良好水状态的目标，这一期限已临近。欧洲环境署水情报告、欧盟对成员国流域管理计划的评估一致认为，仅有53%的欧盟水域达到了《欧盟水框架指令》设定的目标，所以需采取新的重大步骤来保护和改善欧盟水域。

　　对水状况产生负面影响的主要因素常盘根错节，包括气候变化、土地利用、能源生产、工农业和旅游业等经济活动，以及城市发展和人口结构变化等。来自这些方面的压力造成了污染物排放、过度用水、水体物理变化以及洪水干旱等极端事件。如不采取有效措施，这些水问题将会愈演愈烈。其后果是欧盟水体的生态和水质状况受到威胁，更多地区将面临缺水危机，为人类社会生存提供服务的生态系统在洪水和干旱等极端事件面前将会变得更加脆弱。为了保护我们的生命、自然和经济资源基础以及人类健康，应对这些挑战至关重要。

　　欧盟需要关注绿色增长和资源（包括水）的高效利用，以摆脱经济和环境危机，实现可持续发展，有效应对气候变化，提高抗灾能力。有效应对这些挑战，极有可能提升欧洲水行业的竞争力并促进经济增长，因为在水行业有9000个活跃的中小企业，仅供水公司就可提供60万个直接就业机会。在其它与水相关的领域（用水行业、水技术开发等）也有绿色增长的潜力，在这些领域，创新可提高运行效率。

　　欧盟60％的土地位于跨界河流流域。各国水文循环联系密切，以至于一国的土地利用将影响他国的降雨量。此外，欧洲市场、欧盟共同政策和成员国政策均对水情有重大影响。因此，《蓝图》的长期目标是确保对水有影响的所有活动应要考虑可持续性发展，从而确保我们可以可持续和公平地使用优质水。该目标已经以不同方式体现在《欧盟水框架指令》中，本蓝图拟帮助我们认清障碍、扫除障碍以实现目标。

二、如何实现“水状态良好”：更好、更多和更新

　　尽管蓝图所提目标并非是新目标，但获得整个欧洲大陆如此众多的水情信息尚属首次，这要特别归功于根据《欧盟水框架指令》所开展的流域管理规划及其评估。将这些材料与利益相关者表述的观点汇集在一起，表明目前欧盟水法律框架是广泛、灵活的，基本上适合应对水环境面临的挑战。但是，需要更好地实施水政策并将水政策目标与其它政策目标进一步结合，如共同农业政策（CAP）、凝聚基金与结构基金政策以及可再生能源、运输和综合灾害管理等政策。当前政策落实和协调不力的原因非常复杂，主要包括未充分利用经济手段、缺乏对具体措施的支持、治理不善和知识缺乏等等，在附后的影响评估中对它们进行了分析。仅在少数情况下，需要采取立法性/法律性新措施以实现既定目标。

　　显然，蓝图所提措施能否成功将取决于成员国吸收利益相关者参与，并按欧盟建议改善现有法律实施情况的意愿和行动。在这方面，《欧盟水框架指令》中的《共同实施战略》（CIS）（涉及所有成员国和利益相关者）应继续在《欧盟水框架指令》实施中发挥积极作用。蓝图试图以《共同实施战略》为基础，并尽可能增加成员国的主导性，以促进欧盟建议的实施。然而，依靠《共同实施战略》并不意味着欧盟委员会将会放弃其与水立法相关的执法角色。根据各成员国实施进展情况，可能有必要就违法事件立案，需要重新考虑立法措施。

　　以下部分将从土地利用/生态状况、化学状态和水污染、用水效率、脆弱性和跨领域问题等方面，按领域提出相关问题以及解决途径。但应注意的是，这些领域均为相互关联的水问题的不同侧面，因此所建议措施将有助于实现多重目标。例如，提高用水效率和应对脆弱性的措施也将对改善水生态和水质状态产生积极影响，反之亦然。

（一）欧盟水域土地利用与生态状况：问题与解决方案

　　欧洲环境署水情报告和流域管理规划评估显示，43％的淡水水域目前已达到良好生态状况，预计到2015年，规划中的额外措施将使这一比例增加到53%。

　　虽然生态状况的评估仍待完善，但已显示出欧盟19个成员国生态状况所承受最普遍的压力源于对水体的改变，例如，水电开发建坝、航运、农业排水、防洪堤等。

　　目前，已经有解决这些问题的方法，应该予以采用。如果水电开发、航运或其他用途的已建工程破坏了河流连续性，影响鱼类洄游，标准的缓解措施应当是修建鱼道和升鱼机等。根据《欧盟水框架指令》第4.7条的要求，大多数新建项目已开始这样做，但重要的是要逐步改造已建工程，以改善水状态。当计划中的工程对水体有新的重大改变时，对具体项目除了进行环境影响评估（EIA）外，还应进行战略环境评估（SEA）。例如，国家级和地区级的水电开发计划应进行战略环境评估，以优化大坝的选址，使之对环境的负面影响和灾害风险脆弱性降至最低，或者将项目计划与可再生能源开发备选方案进行比较。同样，内河航运开发计划的战略环境评估，应该研究哪些航道能以最低环境代价实现最大的运输量，并可与其他交通方式实现最具可持续性的组合。欧盟委员会将特别关注第4.7条的执行。跨界问题也应在欧盟与第三国的关系内解决，包括在欧洲睦邻和扩大政策框架内。

　　农业和防洪对水资源的压力也可通过以下方法得以减轻或避免，如修建缓冲带（在河流和河岸之间提供了生物连续性），尽可能采用绿色基础设施（例如：修复岸区、让湿地和洪泛区保水、维持生物多样性和土壤肥力、防止水旱灾害）。这是一个替代传统灰色基础设施（岸堤、堤道、大坝等）极有效的方法，尤其应注意防止河流上游源头的退化。根据欧洲环境署的报告，小水域（许多鱼类的繁殖区）经常受到农业工程（排水、蓄水）和干涸的威胁。鱼塘在景观、蓄水、防洪和防侵蚀方面也发挥了重要作用。

　　为解决这一问题，强大的政策集成工具被纳入欧盟2014-2020多年财政框架（MFF），这可极大地提高绿色基础设施的占有比率。在多年财政框架中，欧盟预算的20%用于气候领域，加大对与应对气候变化相关的所有水利措施的支持。欧盟委员会在共同农业政策支柱I中设想的生态重点领域，例如缓冲带，可起到天然保水措施（NWRM）的作用，这是一种绿色基础设施。天然保水措施也可由欧盟团结基金与结构基金提供财政支持，以替代灰色基础设施。设立新的欧洲海洋与渔业基金（EMFF）的方案包括促进可持续水产养殖发展的措施，为水产养殖区景观环境、生物多样性、景观管理和传统特色的保护与改善提供支持。

　　欧盟委员会多年财政框架的方案需要在实施细则中进一步充实与完善。成员国在与欧盟委员会谈判欧盟基金支出计划伙伴协议时，需对水政策目标给予足够的重视。

　　为增加绿色基础设施，各成员国应加大国家层面的政策整合力度，并充分利用流域管理计划，采用综合方法来管理不同政策领域（如农业、水产、能源、交通和综合灾害管理）的水资源。欧盟委员会建议制定《共同实施战略》的天然保水措施指南，以促进这一综合方法的实施，同时也考虑制定对贝类水域进行合理保护的指南。

　　欧盟生态状况最常见的第二个压力（16个成员国中）源于过度取水。应将因高估可用水量或因经济、政治压力而向流域内用水户超额分水与无取水许可证或违反许可规定的非法取水区分开来。

　　为解决过量水分配问题，欧盟许多流域应在更为坚实的基础上实施水量管理：也就是需要确定生态流量，即维持水生生态系统持续健康、为人类提供服务所需的水量。必须认识到，“良好状态”概念下的水质和水量是密切相关的，这是确定生态流量的基础。但是，欧盟没有对生态流量进行定义，也没有对如何计算生态流量给出普遍性解释。为了弥补这一缺缺陷，欧盟委员会提出在《欧盟水框架指令》共同实施战略的框架内，通过其开放和参与程序，制定一个指导性文件。一旦对共同定义和计算方法达成一致，应在将于2015年年底前批准的下一轮流域管理计划中实施。

　　就非法取水问题，尽管需要成员国使用一切手段来执行欧盟和国家法律，但是卫星图像和派生信息（例如全球环境与安全监测系统提供的信息），能为确定灌区是否超出国家许可取水或甚至无许可取水提供很大的帮助。因此，欧盟委员会提议，与面临非法取水问题的成员国合作，充分利用成员国拥有的全球环境与安全监测系统的服务监测非法取水。相关措施行动计划见表1。

　　表1　行动计划

序号	蓝图提议的行动	行动实施者	完成时间
1	制定天然保水措施（绿色基础设施）的 　　共同实施战略指南	欧盟委员会、成员国与 　　利益相关者	2014年
2	支持天然保水措施 (通过生态重点领域) 的绿色共同农业政策	欧盟委员会与成员国	从2014年开始
3	使用凝聚基金与结构基金和欧洲投资 　　银行贷款支持天然保水措施	欧盟委员会、欧洲投资 　　银行与成员国	2014-2021年
4	制定生态流量(与水账户) 共同实施战略指南	欧盟委员会、成员国与 　　利益相关者	2014年
5	采用全球环境与安全监测系统监测非法取水	欧盟委员会与成员国	从2013年开始

（二）欧盟水域化学状态和污染：问题与解决方案

　　流域管理计划中提供的有关化学状态的信息不够明确，不足以作为设定实施计划年（2009年）的基准。尽管过去30年水体化学质量有所改善，但《欧盟水框架指令》中作为评估化学状态依据的重要物质的状况远低于预期。

　　对化学状态的评估表明，很大一部分水体（大约40％）处于未知状态。许多成员国的监测显然不足且不当，尤其是有些成员国，并未对所有重要物质实施监测，监控水体的数量也非常有限，选择的水生环境监测物质不当。

　　在《欧盟水框架指令》下履行监测义务是作出合理决策的基础，因为监测成本要远远低于不当决策成本。

　　在《欧盟水框架指令》颁布实施之前，欧盟已通过了若干项法规，以解决水生环境中重大点源、面源及其他污染，包括城市污水处理（UWWTD）、硝酸盐（ND）、植物保护剂（PPPD）和工业排放等指令（IPPC-IED）。这些指令使水资源免受营养物以及其它来自农业、生活和工业等化工产品的污染。

　　虽然这些指令的实施取得了重大进展，但仍未完全达到要求，制约了环境目标的实现。面源和点源污染仍然分别占到38%和22%左右，构成欧盟水环境的主要压力。营养物过剩造成的富营养化仍然是良好水域状况的一个主要威胁，因为在17个成员国大约30％的水体中发现了营养物富集。为了应对这些威胁，需要扩展硝酸盐敏感区，并强化行动方案。通过长期投资规划和实施计划（包括欧盟基金和欧洲投资银行贷款）来提高污水处理达标率也很重要。国家主管部门应确保其发放的工业排放许可中所规定的排放限额（ELVS）符合最佳技术（BAT），并考虑相关的水目标。

　　欧盟关于化工产品（REACH）以及植物保护剂和杀虫剂的立法已经意识到对水生环境风险评估的必要，并在必要时对如何使用加以限制，或根本不授权使用。无论是哪种方式，在上游采取措施总是优于下游的解决方案。

　　杀虫剂可持续使用指令在欧盟委员会有关共同农业政策改革的建议中被确定可纳入交叉达标机制中。有效执行本指令可以补充欧盟植物保护产品法规下采取的措施，有利于进一步降低源自使用植物保护产品的水污染。为此，对欧盟委员会将该指令纳入交叉达标机制的建议给予支持是很重要的。

　　在药品立法方面，人类医药产品法规与动物医药产品法规承担的环境保护是有区别的。两者均需评估环境风险，并逐案考虑是否需要保护措施，但目前仅有兽药在批准过程中要求考虑环境问题。药品残留造成的环境污染是一个新出现的问题。欧盟委员会将提交一份有关此问题严重性的报告，以及评估是否需要对欧盟药品立法或对其他欧盟立法进行修订。根据现有信息，欧盟委员会于2012年1月31日提出了一项环境质量标准指令和欧盟水框架指令修正案，其中对该法规下重要物质清单增加了15种物质，包括三种药品。此修正案通过后，将会强化水框架指令对水生环境或通过水生环境造成风险的识别作用。同时还将提供监测数据，这将对制定进一步措施有所帮助。

　　表2　行动计划

序号	蓝图提议的行动	行动实施者	完成时间
1	水框架指令: 执行报告要求	欧盟委员会	正在进行
2	硝酸盐指令：扩展硝酸盐敏感区和强化行动方案	欧盟成员国	正在进行
3	城市污水处理指令：通过长期投资规划（包括欧盟基金和欧洲投资银行贷款）提高污水处理达标率 　　制定实施计划	成员国 (包括欧盟基金委员会、欧洲投资银行	从2014年开始
4	工业排放指令：确保工业排放许可证规定的排放限额符合最佳技术，考虑相关水目标	成员国	从2016年开始
5	农药可持续使用指令：纳入共同农业政策下的交叉达标机制	理事会、欧洲议会、欧盟委员会	欧盟委员会建议的条件得到批准 　　(即最早在 2014年)
6	药品：提交一份药品和环境报告	欧盟委员会	2013年
7	环境质量标准指令：按照欧盟委员会提议进行修订	理事会、欧洲议会	2012-2013年

（三）欧盟用水效率：问题与解决方案

　　由于气候变化和人口增长等全球性现象，欧洲水资源（特别是水量）的可持续利用成为水资源管理者必须面对的一个真正挑战。欧洲环境署水情报告显示出令人担忧的趋势：水短缺及水压力不断扩大和加重，预计到2030年将会影响大约一半的欧盟流域。为应对这一挑战，除了对基于生态流量的水分配进行完善外，还应采取提高用水效率的方法来节水、节能。

　　《欧盟水框架指令》第9条要求实施激励高效用水的定价政策。定价对消费者而言是一个提高认知意识的有力工具，在激励创新的同时还可产生巨大的环境与经济效益。而用水计量则是所有激励定价政策的先决条件。第9条还要求水服务实行成本回收政策（包括环境成本和资源成本），并将“谁污染，谁付费”原则考虑在内。2007年欧盟委员会《水资源短缺和干旱》公报中包含了“给水标上合适的价签”、“更有效地分配水”和“促进节水技术和实践”等方面的内容。这些提高用水效率的措施符合欧洲2020年资源使用效率的整体目标。

　　对欧盟委员会缺水和干旱政策的审查显示，2007年公报中确定的政策工具所取得的进展有限。审查凸显了在所有主要用水行业（农业、工业、配水网络，建筑和能源生产）中，尚未发掘的节水措施潜力巨大。很显然，在行业层面引入水账户和节水目标将对水资源保护措施的有效性和针对性提供更坚实的基础。对《欧盟水框架指令》流域管理计划的评估也表明了类似的状况：因为缺乏计量措施，激励性透明水定价并没有在所有成员国和用水部门得到应用。仅49 %的流域管理计划为促进更有效用水而改革了水定价体系；只有40％的计划有改进用水计量的措施。不对像水这样的稀缺资源实施定价应视为对损害环境的鼓励。此外，一些成员国对水服务概念的狭义理解也对饮用水和卫生设施之外的成本回收政策形成了一定阻碍。这些情况严重制约了《欧盟水框架指令》相关条款的有效落实。 

　　在继续加强执法措施以确保遵守《欧盟水框架指令》第9条的同时，欧盟委员会将通过在共同实施战略框架内制定指导性文件以促进水框架指令的实施。该指导文件将关注落实生态系统服务付费概念和评估相关水措施的成本效益分析方法，这样可以帮助确定提高用水效率的措施，并落实“谁污染，谁付费”的原则。此外，水价政策应当是欧盟委员会建议的某些项目获得农村发展和团结基金资助的前提。如果这些建议获得支持，将会进一步鼓励有效的水价政策。

　　欧盟委员会还确定了一些可以大大提高欧洲用水量管理水平和用水效率、有助于水质改善的其它措施。

　　首先，欧盟委员会与欧洲环境署一同制定了流域和次流域层面的水账户。这些账户需要在《欧盟水框架指令》共同实施战略背景下与成员国和利益相关者进一步完善，但目前在许多流域水管理中还是一个“缺失的环节”。水账户可以让水管理者掌握一个流域到底有多少水流进和流出、在分配之前实际上有多少水可用。水账户通过将目前只能以零星方式获得的信息汇总在一起，形成较为系统的信息。如果广泛实施，非常有助于解决水资源短缺问题，例如，可以更好地分析水资源短缺的结构和情景类别，对水资源相关指标给出更为准确的解释。水账户与生态流量紧密相联，可以确保自然需求得到尊重，使一个流域内的水平衡保持在可承受的范围内。但是，只有水账户还远远不够，因为它们提供的信息只为开展行动提供了基本依据。

　　第二，为了提高用水效率，流域管理部门应根据在共同实施战略过程中制定并在流域层面应用的水压力指标，为流域制定用水效率目标。该指标应该涉及到所有主要的用水部门（工业、能源生产、农业、家庭等），并与水“状态良好”的目标相关联。应将上述提到的激励水价作为基础，以避免可能出现的反弹效应。它们应当成为流域管理计划中配水过程和目标设定的一部分，从而促进水和能源的节约，有利于水生态系统，限制成本，减少温室气体排放。为了确保一致性和可比性，欧盟委员会提议制定一个欧盟统一的、用于设定用水效率目标的方法，并按照共同实施战略程序审批。

　　第三，为了提高建筑行业的用水效率，欧盟委员会分析了可行的方案，并决定为主要涉水产品制定自愿性的欧盟生态标志和绿色公共采购标准，并将涉水产品纳入的生态设计工作方案中（在此方案指定范围内）。此方案有几个优点：它对消费者而言直截明了，消费者将来只会在市场上找到贴有清晰效率标签的高效的水装置和产品；它是基于渐进式的，因为它不要求改造现有建筑，而是逐渐在市场用更高效产品逐步替代旧产品；它将带来可观的节能效益，因为很大一部分家庭所消耗的水是热水。水龙头和淋浴的节能估计在2020年相当于1.075千万吨油当量，到2030年大约能翻一番。这些节约大相当于欧盟27国住宅能源使用总量的3.5％，和欧盟27国能源使用总量的1％。

　　第四，在农业方面，欧盟委员会关于改革共同农业政策的建议（目前正在讨论中）为以符合《欧盟水框架指令》目标和防止反弹效应的方式改善灌溉效率提供了融资的空间。我们希望这些措施将在最终批准的共同农业政策文本中获得支持。这是很重要的，因为农业用水在欧洲占了取水的24％，尽管没有能源生产冷却水取用的44％那样多，但它对储量的影响却非常重要，在能源生产中，几乎所有的冷却水都返回到了水体中；而对农业而言，这一数字通常只有三分之一。

　　第五，关于配水管网泄漏问题，欧盟委员会认为只能以个案为基础评估减少泄漏量的环境和经济效益。这一情况在成员国之间和成员国内有很大的不同，因为泄漏率从7％至50％或更高不等。欧盟委员会将与欧盟水行业合作，加快总结和推广可持续经济泄漏水平(SELL)的最佳经验。另外，从水基础设施未来战略角度考虑，还可以帮助在稀缺资源不断减少的情况下更好地适应气候变化。

　　最后，水交易是另一种工具，原来在欧盟使用较少，如果管理得当，水交易将有助于提高用水效率和克服水危机。水交易需要较多的行政管理成本，而且原则上只有在一个特定流域水用户之间才有实际意义。虽然它对在欧盟层面上建立这样一个系统没有帮助，但欧盟委员会提议制定共同实施战略导则，以帮助选择应用水交易的成员国发展水交易。

　　表3　行动计划

序号	蓝图提议的行动	行动实施者	完成时间
1	执行《水框架指令》下的水定价/成本回收义务，包括计量	理事会、欧洲议会和 　　欧盟委员会	正在进行 　　截至2014年
2	制定交易方案和成本/效益评估共同实施战略导则	欧盟委员会、成员国与 　　利益相关者	2014年
3	促进减少用水成为农村发展基金支持一些灌溉项目的先决条件	理事会、欧洲议会和 　　欧盟委员会	截至2014年
4	制定水账户（生态流量）共同实施战略导则	欧盟委员会、成员国与 　　利益相关者	2014年
5	制定目标设定共同实施战略导则	欧盟委员会、成员国与 　　利益相关者	2014年
6	将涉水产品包含在生态设计工作方案中。制定自愿性欧盟生态标签和绿色公共采购标准	欧盟委员会	2012-2013年
7	推广最优措施/工具以实现可持续经济泄漏水平	欧盟委员会、成员国与 　　水行业	2013年

（四）欧盟水体脆弱性：问题与解决方案

　　影响评估数据显示，在过去几十年中，欧洲河流干旱和洪水造成的损失有上升趋势，表明需要改善水生态系统，以适应不断变化的气候以及气候变化可能产生的其它问题，如水温升高和外来物种入侵等。同时，由于极端事件发生的频率、强度以及所造成的环境与经济损失在过去三十年中有所增加，因此必须研究基于灾害综合管理方法、专门应对干旱和洪涝等极端事件影响的措施。

　　《欧盟洪水指令》要求到2015年制定洪水风险管理计划（FRMPs），并与流域管理计划第二个周期的内容充分协调。在制定跨部门和多灾害风险管理计划时，也应将流域管理计划考虑在内。这样，既考虑了应对气候变化和灾害的需要，也有助于改善土地利用和空间规划。

　　绿色基础设施是限制洪水和干旱负面影响的重要措施之一，特别是天然保水措施。这些措施包括恢复洪泛区和湿地，其作用是蓄纳雨季过多的雨水，在缺水时加以利用。绿色基础设施还有助于提供符合欧盟生物多样性战略的生态系统服务。另外，减少土壤板结是另一项可以减少洪水风险的措施。这些措施应在流域管理计划和洪水风险管理计划中充分加以体现，成为共同农业政策、团结与结构基金的优先资助对象。

　　除上述提到的提高用水效率方案外，欧盟委员会2007年通讯《水资源短缺和干旱》还包含了“考虑其它供水基础设施”的建议，同时提出了一个水层次结构。根据该结构，其他的供水方案（例如脱盐）只有在需求一方的所有其它效率改善措施用尽后才可考虑，而且应建立在成本效益分析的基础之上。

　　在与利益相关方协商制定本蓝图时，一个可供选择的供水方案（再生水用于灌溉或工业用途）成了欧盟关注的一个问题。再生水（例如来自污水处理或工业装置的水）被认为是对环境的影响要小于其它可供选择的供水方案（例如：调水或脱盐），但它在欧盟仅限于小范围内使用，这似乎是由于缺乏共同的欧盟再生水环保/健康标准以及采用再生水灌溉的农产品自由流通存在潜在障碍而造成的。欧盟委员会将在欧盟层面研究最适合的政策工具，以鼓励水的再利用，包括建立共同标准的法规。在2015年，将提出一份包括进行适当影响评估、以确保维持对欧盟公共健康和环境高度保护的建议书。

　　关于干旱，欧盟委员会将继续开发欧洲干旱观测系统作为早期预警系统，以便增加成员国和利益相关者对干旱的准备程度。欧盟委员会还将执行《欧盟水框架指令》下的相关要求，并且通过其对流域管理计划第一周期项目的反馈，鼓励各成员国在今后的流域管理计划中以及在制定跨部门和多灾害风险管理计划时，更好地综合考虑干旱风险管理和气候变化内容。

　　表4　行动计划

序号	蓝图提议的行动	行动实施者	完成时间
1	制定天然保水措施（绿色基础设施）的共同实施战略指南	欧盟委员会、成员国与利益相关者	2014年
2	绿色共同农业政策支柱I支持天然保水措施（通过生态重点领域）	欧盟委员会与成员国	截至2014年
3	利用用结构与团结基金和欧洲投资银行贷款支持天然保水措施	委员会、欧洲投资银行和成员国	2014-2021年
4	执行《欧盟水框架指令》与干旱风险管理相关的要求	欧盟委员会	正在进行
5	制定洪水风险管理计划	成员国	2015年
6	提出水再生利用标准（监管）工具	欧盟委员会	2015年
7	进一步开发欧洲干旱观测系统	欧盟委员会	2013-2014年

（五）跨领域解决方案

　　欧盟委员会确定了多种整合的解决方案，以进一步推动欧盟水政策目标的实现。

　　2012年早些时候推出的有关水、农业生产力和可持续性的创新伙伴合作关系将有助于找到城市、工业和农业领域出现的水挑战的解决方案，从而促进环境目标的实现，扩大市场机会。全球水市场正在快速增长，估计到2020年可以达到1万亿欧元的规模。欧洲水行业1%的增长率可以创造1万到2万个新的就业机会。抓住新的、重要的市场机遇，欧洲可以逐渐成为与水相关的创新和技术方面的全球市场领军者。创新伙伴关系会促进创新解决方案供求联系，并推广行之有效的解决方案，如通过创建电子“市场”和特定网络。

　　其他跨领域方案大致可以归纳为两个方面：完善知识库和改善治理。

　　关于知识库，欧洲水信息系统（WISE）已经收集了欧盟范围内大量有关水状况和政策的信息。但是，与实际需要仍有差距。原来的信息基本上都是零散的，不便于各级决策层使用。欧盟委员会开发欧洲水信息系统这一工具的目的是，通过连续实施项目计划，充分发挥与成员国和欧洲所使用信息系统的互通性，以统一对水生态系统的理解。全球环境与安全监测、欧洲水信息等信息系统等对知识库的建立提供了重要帮助。关于水信息统计，欧盟委员会将建议欧盟环境统计法规也应包括对水政策需求最有用的信息。在与各成员国密切合作的基础上，欧盟委员会还将根据水法规寻求协调各种不同信息上报周期，以便进一步降低行政成本，必要时，还将建议对相关法规（如《欧盟水框架指令》、《城市污水处理》）做出有针对性的修改。

　　欧盟委员会将继续支持改进科学与政策相结合的界面，并支持进一步开发由联合研究中心建立的水-经济模型，以加强对《蓝图》的影响评估，这也有助于与国家和/或流域层面所使用的其他工具加强联合，共同对各种情景和成员国措施方案的成本和效益进行评估。

　　关于水治理，欧盟委员会建议在共同实施战略框架下建立一个简单、自愿的同行评议制度，通过这一制度，流域管理机构可以将其流域管理计划草案提交本成员国或其他成员国的其它机构进行审议。预计这将有利于相互学习了解，提高计划质量及其与《欧盟水框架指令》要求的匹配性。在对流域管理计划第一个周期项目进行评估的基础上，欧盟委员会可以帮助确认哪些流域机构从这种交流中的受益最大。

　　作为共同农业政策改革的一部分，欧盟委员会提议将《欧盟水框架指令》中的某些具体要求引入到共同农业政策交叉达标机制。此项提议的细节需要以授权的形式确定下来，以对农场层面完成《欧盟水框架指令》要求任务（如取水和蓄水许可）起到有力的激励作用，从而缓解农业对水环境造成的巨大压力。

　　作为欧盟近期发布环保措施公报后续行动的一部分，目前欧盟委员会正就加强适用于欧盟整体环境法的检查和监测要求开展工作。水行业是一个有待解决的关键领域之一，委员会还将探讨如何通过伙伴关系协定的实施更紧密地加强与成员国的合作，以改善未来的达标问题，如过度配水或非法取水。

　　正如在委员会建设资源节约型欧洲的路线图中所强调的那样，水是一种稀缺资源，其有效利用将会给众多经济部门带来显著的经济效益。因此，委员会将在年度发展调查中考虑与水有关的各种问题，并考虑欧洲半年进程框架中各成员国的具体建议，对第三国而言,欧洲委员会将在接纳新成员进程和与欧盟邻国举行的定期对话机制中考虑水问题。

　　最后，欧盟委员会支持使用各种宣传工具，如宣传活动、认证计划和足迹方法，向用水户提供各种激励措施，使其可以在可持续发展的多种方案中进行选择。

　　《蓝图》努力实现水生态系统方面的普遍改善，以有利于阻止生物多样性减少以及生态系统服务降级的欧盟2010年生物多样性战略目标的实现。这将会加大工作力度，提高抗灾能力和气候变化的适应性，从而实现欧盟资源有效利用路线图的目标。由于陆地上的压力在很大程度上也会影响海洋环境的状态，因此，《蓝图》还提出，在与2015年前实施的海洋战略措施计划有充分协调的前提下，按照《海洋战略框架指令》要求达到良好的环境状态。

　　关于跨界水体，欧盟委员会将继续做好工作，以鼓励申请加入欧盟的国家及邻国将其法规与欧盟环保法规相适应，并向各国提供技术援助。

　　表5　行动计划

序号	蓝图提议的行动	行动实施者	完成时间
1	建立有关水、农业生产力和可持续性的创新伙伴关系	欧盟委员会和利益相关者	截止2013年
2	升级欧洲水信息系统	欧洲环境署、欧盟委员会、  　　成员国和利益相关者	2015年
3	简化报告和统计要求	欧洲环境署、欧盟委员会、 　　成员国和利益相关者	2014年
4	完成水-经济模型	欧洲环境署、欧盟委员会、 　　成员国和利益相关者	2013年
5	继续科学与政策相结合的共同实施战略工作	欧洲环境署、欧盟委员会、  　　成员国和利益相关者	正在进行
6	建立和实行流域管理计划共同实施战略同行评议制度	欧盟委员会、成员国和 　　利益相关者	2013-2016年
7	将水框架指令的要求引入共同农业政策交叉达标机制	理事会、欧洲议会和 　　欧盟委员会	欧盟委员会建议的条件实现时（即最早于2014年）
8	加强检查和监测要求	欧盟委员会	2013年
9	考虑欧洲半年会议上各国关于水的具体建议	欧盟委员会、欧洲理事会	2013年
10	支持关于水消费的宣传措施（如自愿贴标签和认证计划）	欧盟委员会、成员国和 　　利益相关者	正在进行

（六）全球性问题

　　本蓝图重点着眼于解决欧洲水问题。但必须看到，水既是一个区域问题，也是一个全球性问题，并且它与许多问题相关联，如粮食安全、沙漠化、气候变化、自然影响和人为灾害等，因此与经济、社会和安全问题密切相关。欧盟正在按照21世纪议程、三项里约大会公约（沙漠化、气候变化和生物多样性）、千年发展目标涉水条款、约翰内斯堡执行计划以及最近召开的里约+20大会的框架在这些领域开展多项工作。此项工作将继续作为欧盟的优先领域。

　　2011年在世界范围内已经实现了将无法可获得持续安全饮用水的人口比例减半的联合国千年发展目标，但许多非洲国家仍然无法获得可持续安全饮用水。并且，卫生发展目标仍远未实现，因为目前全球有25亿人缺乏较为完善的卫生条件。

　　据预测，到2025年人口增长和水用户的竞争需要将会导致全球水需求增长35%-60%，到2050年可能还会增加一倍，这些趋势将会因气候变化而加剧，从而严重影响粮食安全。

　　鉴于欧盟发展政策、伙伴发展中国家和地区的优先政策和战略的新推动力，欧盟发展合作中水管理的重点应聚焦以下几个方面：

　　l 能够获得安全饮用水和基本卫生服务，这是联合国于2010年宣布的一项人权，并于2012年在里约+20宣言中进行了重申。

　　l 经济增长和可持续发展需要水。欧盟将特别注意经济领域和可持续农业中水的分配和使用以及水-农业-能源-环境纽带关系。

　　l 济水治理：有利于良好流域水治理的有效制度设计是实现里约+20宣言承诺（即大幅度提高各级水资源综合管理水平）的关键。适当的区域和跨界治理和可持续性水管理也有利于通过水和安全之间的联系确保和平及政治稳定。

　　另外，还将需要建立欧盟合作伙伴和合作伙伴地区之间的协调机制，建立这样的机制将以欧盟水倡议为基础。

　　欧盟对合作伙伴国家和地区的支持应该借鉴欧盟水资源管理方面的经验和知识，特别是《欧盟水框架指令》实施的经验。欧盟水创新伙伴关系还可为发展中国家所面临的水挑战提供创新的解决方案。

　　合作伙伴国家的水管理计划以及欧盟政策均应考虑从发展中国家购买的农产品和工业产品所涉及的水问题。在这方面，欧盟应支持出口国可持续水管理的发展，例如通过根据欧盟的发展政策提高发展中国家的水利用效率以及农作物品种和其他产品的选择水平。

　　表6　行动计划

序号	蓝图提议的行动	行动实施者	完成时间
1	支持获得安全饮用水和基本卫生服务	欧盟委员会、成员国和利益相关者	正在进行及自 2014年起
2	支持可持续的水资源综合管理	欧盟委员会、成员国和利益相关者	正在进行及截止2014年

三、欧盟水政策结论与展望

　　本蓝图提出了需要由水管理者和政策制定者所采取的主要行动，以便应对水环境所面临的挑战。

　　各成员国有可能而且有必要通过恢复河流连续性（如通过使用绿色基础设施）提高《欧盟水框架指令》的实施力度，并降低流域的水资源压力，这样也可以降低欧盟对洪水和干旱的脆弱性。根据共同农业政策、团结和结构基金政策，尤其是在满足委员会多年财政框架建议的支持条件时，可以向绿色基础设施提供启动资金。而且，共同实施战略指南也可以用来支持实现这一目标。

　　水的过度开发必须禁止，我们必须尊重大自然的需要：生态基流。欧盟委员会将在共同实施战略进程内工作，以便推进对此概念的共识并制定出其计算方法。在蓝图的制定过程中，欧盟委员会还开发了欧洲经济区水账户系统，使水管理者对流域或次流域的水资源可利用量有更加充分的了解。这些工具，一旦在共同实施战略进程中得到应用，将会大大改善配水能力。

　　尽管根据法规在硝酸盐、废水处理、工业排放、优先级物质和植物保护产品方面已经取得了进展，但点源和非点源污染仍然威胁欧盟水域的状态。有必要更加充分地执行这项法规，欧盟委员会将继续采取执法行动。欧盟有财政方面的支持，但它只能补充，而不是取代这些领域成员国和私营部门的长期投资计划。

　　提高水利用率有助于降低水短缺和水压力问题。基于计量的水定价是一个强有力的工具，可以提高水利用率，尽管《欧盟水框架指令》有法律规定，仍未能充分利用。委员会将继续执行共同实施战略的各项要求，以改进包含环境成本的足够成本回收方法。此外，欧盟委员会还建议，共同实施战略制定出水效率目标的通用方法，在合适情况下可纳入流域管理计划。在某些特定行业提高用水效率尤为迫切。在农业方面，欧盟委员会对共同农业政策支柱II（农村发展）的建议中提出对提高灌溉效率的支持。在建筑方面，委员会建议在生态设计工作方案所规定的范围内包括与水有关的产品，这将是对降低能耗有重大连带效益的解决方案。

　　欧盟将考虑制定一个规范性文件，确定在欧盟范围内水再利用的标准，从而消除供水系统方面广泛存在的障碍。这将有助于缓解水资源短缺并减少脆弱性。

　　一系列协调性文件将会支持蓝图中计划措施的实施。有关水、农业生产力和可持续性的创新伙伴关系将会通过促进创新供给与需求相匹配的办法支持创新解决方案的测试和推广。由联合研究中心制定的水-经济模型将会有助于水管理人员评估流域管理计划中所包括措施的成本效益。制定欧洲水信息系统并使其更具互操作性，从而使决策者更容易获得基本信息。同行评议制度将会促进在流域管理计划制定发展过程中的相互学习和借鉴。如果欧盟委员会提出的共同农业政策建议得到认可，将《欧盟水框架指令》下具体的要求添加到协调机制中将会形成强有力的激励机制。最后，欧盟委员会可以为各成员国提出具体的国别建议，作为欧洲半年工作机制的一部分，以确定经济和水环境双赢行动。

　　在目前多年财政框架谈判结束时，欧盟委员会将评估其结果，而且在实现水政策目标方面证明有必要时，将会提出附加的法规建议，例如计量、天然保水措施和用水效率目标等。

　　《蓝图》建议的实施和监测在相关的情况下将依赖于《欧盟水框架指令》共同实施战略，其中，欧盟委员会将会提出建议并继续跟进。欧盟委员会将会编制并定期更新快报，以检查执行进展情况。必须重新审议《欧盟水框架指令》，而且有可能到2019年进行修订。在编写此项审议时，委员会将会评估蓝图各个方面的执行情况，如有必要，可以提出对指令的修订建议，以促进其目标的实现。如果事实证明自愿性措施不够充分，对指令的修订可将《蓝图》中所包含的不具约束力的建议转变为具有法律约束性的要求。

　　《蓝图》已明确了欧盟水政策的目标和发展道路。在未来几年实现这些目标取决于政治意愿和利益相关者的承诺。