周宏春：加强“无废城市”建设的产业链管理 “无废城市”是固废减量化、资源化和无害化的综合管理模式 来源：环境保护 作者：周宏春

“无废城市”不是没有废物的城市，而是人们看不到随风飘扬及任意存放的废物，知道废物去哪了，对城市废物存在没有不舒服的“感觉”，专业人士还能追踪废物流。我国近年来实施的“厕所革命”，就是为了解决废物的去向问题。虽然有人的地方就有废物，但需要最小化城市废物对市容、居民健康带来的不利影响。

“无废城市”是固废减量化、资源化和无害化的综合管理模式。《“无废城市”建设试点工作方案》（以下简称《方案》）要求，以新发展理念为引领，推动形成绿色发展方式和生活方式，从源头减少资源消耗和废物排放。国办文件提出了建设“无废城市”需要关注的“四领域五环节”，四个领域是工业(包括矿业、制造业)废物、农林废物、生活废物和建筑垃圾、危险废物领域；五个环节是废物的产生、收集、转移、利用、处置。无论城市的人口有多少、规模大小、地处东西南北，都有生活垃圾，而采矿废物（尾矿）、农林废物等的生产情况因地而异，这就为因地制宜地开展“无废城市”建设试点提出了要求。

我国崇尚勤俭节约的文化，很早便确立了节约资源、保护环境的基本国策，中央各部门开展了工业废物综合利用、城市矿产、危废处置等分门别类的试点示范，建立了政策法规、标准体系、技术体系、管理制度等，构成了“无废城市”建设的基础。换言之，我国的“无废城市”建设并非从零起步，而是有一定基础的。

随着城乡居民人均收入水平的提高、消费对经济发展的拉动作用增强，城乡废物大量产生。我国是世界上人口最多、固体废物产生量最大的国家；每年产生固废100亿吨；历史堆存量高达600亿～700亿吨。据生态环境部发布的《2018年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》，2017年，202个大、中城市生活垃圾产生量20194.4万吨，处置量20084.3万吨，处置率为99.5%。伴随快递等新业态出现的固体废物增长也不容忽视。固体废物大量产生与我国发展阶段密切相关，是“大量生产、大量消费、大量排放”生产方式和消费模式的必然结果。由于回收、分类和资源化利用不充分，无害化处理不及时，部分城市出现了“垃圾围城”现象，成为民心之痛、民生之患，与人民日益增长的优美生态环境需求差距较大。

在城乡生活废物中，废玻璃、废塑料膜、废木料、废复合包装等低值再生资源，约占垃圾总量的30%。由于回收利用利润低、成本高，企业缺乏废旧物资回收利用的积极性。废旧物资集散市场大多数功能单一，仅局限于再生资源收集、交易和分选，缺乏研发、培训等配套环节，也没有统一的行业标准、金融服务。回收企业大多规模小，以小作坊或家庭作坊为主，再生资源随意露天堆放，不仅资源利用率低、二次污染严重，还给再生资源回收利用企业留下负面影响。

部分地区在城市规划、产业布局、基础设施建设方面，对固废减量化、回收利用与处置考虑不足。未经处理处置的固废存在长期存放、越境转移、非法掩埋问题等，污染河流湖泊、农田土壤，对居民健康和环境造成极大危害。建筑垃圾成分复杂，随意堆放不仅污染环境，还可能会出现滑坡影响居民生命财产安全的事件；部分城市用建筑垃圾建设公园，也存在安全隐患。

虽然公众对环境保护的认识在不断提高，但参与环境保护、特别是自觉进行垃圾分类行动的积极性不够；“说得好做得差”现象被众多调查研究所佐证。再生资源回收人员被认为是“捡垃圾”或“捡破烂”的，受到社会上部分人的歧视。信息公开和宣传不到位，公众对再生资源产品存有偏见，当商品冠以“再制造”或“再生”时，便认为其质量有问题。《方案》提出“保障设施用地”的背后，也隐含了环保设施选址难的问题，有些地方甚至出现“邻避效应”。

与废物分类、处理相关的标准缺乏或修改工作滞后，给“无废城市”建设带来一定影响。尽管我国颁布了《固体废物污染环境防治法》等法规，虽涉及固体废物资源化利用，但尚未形成系统完整的法规体系。垃圾减量和资源化利用，还可能引起既得利益集团（如环卫系统和发电公司）的不满，因为原料减少了，得到的补贴会下降，公司收益也会受影响。在制度落实和管理方面，多头管理、职责不清的现象比较突出，没有形成合力，长效机制尚未形成。

1970年，日本颁布《废弃物处理与清扫法》，后来该法又经过12次修订；陆续增加了《容器包装物分类收集和再商品化法》（后又进行5次修订）、《特定家庭用机器再商品化法》（1998年颁布，1999年和2000年修订）、《促进食品可循环资源再生利用法》（2000年颁布）、《关于建筑工程材料再资源化法》等，构成了日本循环型社会建设的法律体系。

日本在《循环型社会形成推进基本法》中规定了垃圾处理的五个顺序：减量→再利用→回收→热利用→安全处置。即第一，避免或减少废物产生；第二，经过回收或经维修后直接利用；第三，在产品报废后将其拆解再生利用；第四，将废弃物焚化进行热回收；第五，对现有经济技术条件下无法利用的废物进行无害化处置。结合我国实际进一步解释如下：

第一步，把避免或减少垃圾的产生放在优先位置，即垃圾源头减量化。例如，如果我们到超市买净菜而不是从农贸市场买毛菜，不仅能减少垃圾的产生量，还能减少毛菜上泥土进出城的无效运输。又如，如果到饭店吃饭把所点的饭菜全部吃光或把剩下的饭菜打包带走，不仅可以减少餐饮废弃物的产生，还可以减少粮食消费、保证粮食安全。

第二步，废品直接利用或经过修复再用。例如，家里的衣服、儿童车等闲置品不想用了但仍有使用价值，可以通过二手货市场（跳蚤市场）进行买卖，或者通过慈善机构捐给需要的人。出国的留学生之所以能在国外捡到电视机、洗衣机等家用电器，因为有的发达国家认为将废旧家电放在路边被人捡走可以节省主人“扔垃圾”的费用。由于这些国家收集废物的人工贵，一般家庭的废物要包装好放在指定地点，由废品回收公司定时运走，废物主人要按照有关法律规定付费。这种情景迟早会在中国出现。随着废品回收人员的减少，扔垃圾的家庭要向回收人员付费。也不是所有废物都能回收利用的。例如，一次性注射器、含有毒有害成分的废物等，都不能再利用，而要作为危废进行最终处置。

第三步，垃圾中的有用废物不能直接用就拆成零件用。如果废物经过维修还不能用，可以把其中的某些零件拆下来尽可能地加以再利用。2003年，笔者在随原国家经贸委报废汽车考察团访问欧洲的途中，在德国的一家报废汽车拆解店看到，他们把报废汽车中有用的零件拆下来卖给需要的人，并登记备查。当然，动物宰杀后的内脏不能随意再利用。如英国“疯牛病”的爆发就与不合适的同源废物循环利用有关。由于牛、鸡等内脏等的再利用会影响食物链，并通过食物链影响到人类本身，尤其需要引起高度重视。

第四步，剩下的垃圾如果很难再利用，可以回收其中的热值进行能源化利用。各国用得比较多的方法有两种：一种是对容易腐烂的有机质通过发酵使其产生沼气，世界各国都有做得比较成功的案例。我国农村推广的“四位一体”，就是用动物排泄物进行发酵生产沼气，用来烧水做饭或照明；或者通过焚烧垃圾来供热或发电。

第五步，在经过减量、再利用、回收、热利用等方式处理后，还剩下一部分垃圾如果性质比较稳定，基本不散发臭味了；其中的一些化学物质，如“二噁英”等经过焚烧分解消失了，残渣的危害性比较小，可以送到垃圾填埋场填埋。事实上，经过焚烧的垃圾体积将减少到原来的十分之一，填埋就会少占用土地。垃圾焚烧的残渣也可以用作水泥的原料，国内外的生态水泥大致就是这么做的。

垃圾处理的五个顺序是前后关系，如果前一个步骤把废物处理妥善了，就不必再进入下一环节，填埋是垃圾处理的最后一道工序。总体上，经济发展是资源转化为垃圾的过程，能源从有用转变为无用的过程，物质从低熵状态转变为高熵状态的过程。回收和循环利用，既可以减少废物排放，又可以减少填埋占用土地，可以收到一举多得之效。

推进新时代“无废城市”建设，《方案》要求，在固废重点领域和关键环节取得明显进展，大宗工业固体废物贮存处置总量趋零增长、主要农业废弃物全量利用、生活垃圾减量化、资源化水平全面提升、危险废物全面安全管控，非法转移倾倒固体废物事件零发生，形成一批可复制、可推广的建设模式。因此，必须进行顶层设计、科学规划，加强集成管理并与生态文明试点、资源综合利用试点、智慧城市试点等有机结合，以达到“事半功倍”之效。

处于不同发展阶段的城市，垃圾组成及其处理要求不同。应当从源头减量入手，加强“两网融合”，完善回收系统，回收利用一切可用的废物；因地制宜推行分类—回收—填埋、分类—堆肥—焚烧、分类—堆肥—焚烧—填埋等处理处置措施。近期，可将垃圾的清运和无害化处理作为重点，既要及时清运垃圾，不能留下新的污染源，又要还历史旧账，清除包围城市的垃圾山，还民众一个优美、舒适的宜居环境。中长期来看，应当按照垃圾减量化、资源化或能源化利用、无害化处置顺序，以最佳处理方式为导向，切实减少垃圾填埋的耕地占用量。对生活垃圾，可以进行生物预处理，重点削减垃圾中的水分和有机物，为后续处理和减少污染创造条件。垃圾问题的最终解决，需要居民和当地政府的有效沟通，携手共同面对。

尽可能避免垃圾焚烧诱发群体性事件。化解“邻避运动”，建立相应的“利益补偿机制”，让垃圾焚烧厂周边居民享受垃圾发电或供热的好处（如低价付费甚至免费），并享受更多的公共服务，如在垃圾焚烧厂周边建设运动、娱乐、休闲场所，从而避免垃圾处理处置诱发“邻避运动”。

“无废城市”建设，可以抽象为：源头减量，回收有网，转运有序，物尽其用，无害处置，管理有方，大家动手，美丽城乡。

源头减量。从生态设计、清洁生产、绿色供应链管理和绿色生活方式入手。推行绿色设计，提高产品可拆解、可回收水平，减少有毒有害原辅料使用，降低单位国民生产总值温室气体排放强度；实施绿色开采，减少尾矿等矿业固体废物产生和贮存量。推行绿色供应链管理，形成固体废物产生量小、循环利用率高、处理处置合适的生产方式。在宾馆、餐饮等服务行业，倡导“光盘行动”，并将其作为节约粮食指标纳入“无废城市”评价指标体系。研发培育一批节能减排技术、绿色产品，增加绿色产品和服务供应。

分类是综合利用的前提条件。总体上，在市场经济条件下使用某种东西产生的价值低于生产的成本，这种情况就是垃圾，反之就是可以利用的资源。这种分界线随着市场需求和废品价格在变化，不是一成不变的。从全球视野看，一些东西在发达国家是“固体废弃物”，在发展中国家就是资源。发达国家之所以倡导废物“全球大循环”，实际上是想利用发展中国家的廉价劳动力、环境容量等资源。

回收有网。回收是资源循环利用的前提。回收有网，要求城市垃圾和再生资源布局有回收网络，“两网融合”是节约成本的一环。针对城市生活垃圾和再生资源回收，我国均已有网络，推进“两网融合”可以降低成本、提高回收效率。要通过政策引导，使不同回收网络走上配套、协同发展之路；搭建信息服务平台，提供再生资源信息共享渠道；加强多部门联合执法，淘汰不规范、污染环境的回收利用企业；有害废物必须由有资质企业集中处理。对废旧手机、铅酸电池等回收效益好的废旧物资，应发挥市场作用；对低值的废轮胎、废塑料、废纸等再生资源的回收，政府应予以支持，以减少其对环境的不利影响。

转运有序。转运有序，要求在保证运输安全合规的前提下，运输资源得到高效利用，运输对环境的不利影响最小化。对大多数城市废弃物而言，都需要转运到利用或处置的地方。要以综合利用和无害化处置为导向，建设并用好逆向物流，保证再生资源、生活垃圾、有害废物的转运有序。运输资源得到高效利用，主要体现在，一是优化运输路线，随着我国交通运输基础设施的建设和完善，应当优化交通运输路线以免资源浪费。二是减少“无效运输”，如餐厨垃圾的运输，不应将那些可以在源头分离或处理的餐厨垃圾远距离运输，而尽可能在源头进行“油水分离”，以提高运输效率。实现运输对环境不利影响最小化，体现在：一是严禁废物任意倾倒，以污染环境；二是对特殊废物的运输应当提高管理智能化水平，如对有臭味的生活垃圾运输，应当控制臭气挥发对道路附近居民的影响；对有毒有害废物的运输，实行许可证制度，并能在运输车辆上安装溯源信息系统，保证按原定或规划路线运输；三是鼓励利用新能源车辆运输，严格控制柴油车尾气排放。

物尽其用。物尽其用，指在“无废城市”建设中，将一切可以利用的资源均利用起来。党的十九大报告中的“统筹山水林田湖草系统治理”，是强调对自然资源综合开发利用和系统治理。综合利用是资源利用方式的统称。一是对自然资源的综合开发。在维系生态平衡和生态系统安全的前提下，根据自然生态系统要素的内在联系，统筹考虑资源的高效利用，以便协调、充分、高效地利用资源。二是在生产过程中的资源（生产原料及生产过程的边角余料）综合利用。对产品生产的主要原料、辅料和生产中产生的附产物（包括边角料和废气、废水、废渣等）充分、合理利用，使原料利用最大化，副产物产生最小化。

在“无废城市”建设中，闲置品应得到流转利用，居民对此“乐见其成”。随着城市居民生活水平的提高，式样过时但并没有使用或用过次数不多且仍有使用价值、虽有破损但经过修理仍能使用的闲置品，如服装、儿童玩具、健身器材等日益增多。闲置品如得不到重复利用会成为废物，并与“垃圾”一起不断不断增长。在山东枣庄，京东的拍拍二手、阿里巴巴的闲鱼等平台，已经开展了闲置品或废旧物品再利用的实践探索；不少网站开通了再生资源回收和信息服务。据有关估计，闲置品循环利用市场规模在万亿元之上，潜力巨大。闲置品循环利用不仅可以盘活存量、提高资源利用效率和效益，还能减少产品生产的资源消耗和污染物排放，从根本上减轻生态环境压力。

开展建筑垃圾综合利用和治理。摸清建筑垃圾产生现状和发展趋势，加强建筑垃圾全过程管理。强化规划引导，合理布局建筑垃圾转运调配、消纳处置和资源化利用设施，形成与城市发展需求相匹配的建筑垃圾处理体系。开展建筑垃圾存量治理，对堆放量比较大、比较集中的堆放点，经评估达到安全稳定要求后，应开展生态修复。在有条件的地区，推进资源化利用，提高建筑垃圾资源化再生产品质量。

废塑料能源化利用，可以达到“一举多得”之效。在“无废城市”建设中，应重点解决影响居民生活的垃圾塑料和快递废弃物等突出的问题。塑料是工业革命的成果，应用范围广、废弃数量大，“白色垃圾”、海洋垃圾等问题成为舆论焦点，世界各国均在寻求解决之道，部分国家和地区提出“禁塑令”。我国应限制生产、销售和使用一次性不可降解塑料袋和塑料餐具，全面禁止生产和销售那些无法回收的塑料产品。国内一些企业研发出垃圾塑料能源化利用技术，不仅可以解决“白色污染”问题，将塑料垃圾转化为油品还可以增加我国稀缺的油品供应量，可谓“一举多得”。此外，应加快快递业绿色包装应用、保障物品重复利用和废物回收；探索推广无包装商店，让消费者养成自带购物袋的习惯。

无害处置。无害处置，要求在“吃干榨净”基础上，尽可能使垃圾或焚烧残渣得到无害化处置。垃圾焚烧可以减少填埋量；垃圾焚烧发电企业，应依法依规安装自动监测设备、以电子显示屏实时公布污染物排放和焚烧炉运行数据、并与生态环境部门联网（即实现装、树、联），确保达标排放。推动资源循环利用与无害化处置的有机衔接，如源头减量—生活废物—厌氧发酵—沼气净化—新能源汽车燃料—有机肥—有机食品等，这样的多联产、循环链接和产业集群，既要理念创新，也要深蓝技术支撑。随着严禁“洋垃圾”入境政策的实施，企业应关注国内闲置品和废物的回收利用，尤其是新能源车动力电池、太阳能风能等产业废弃物回收利用，承担社会责任。加强已建园区管理，促进产业集聚、协同和健康持续发展。

管理有方。管理有方，对“无废城市”建设的管理，有依据、有办法，有应急预案等，换言之，对“无废城市”建设的管理，有法规、标准、政策和切实可行的措施。中央政府有关部门应在垃圾处理的政策保障、运行机制等方面发挥主导作用，同时也充分发挥各级地方人民政府在城市垃圾处理规划中的作用。《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》要求，“县级以上人民政府应当统筹安排建设城乡生活垃圾收集、运输、处置设施”。政府承担相应责任的经济学含义是，实现垃圾的资源化利用和无害化处理的一体化，而不是提供资金，毕竟政府并不创造财富、只是配置资源。在各地垃圾处理规划制定和实施中，应充分听取利益相关者意见。垃圾处理场地的选址，一应避免对环境和人体健康产生不利影响；二是经济性，毕竟垃圾处理费用最终要由当地政府和居民承担。三要在“多规合一”中统筹谋划垃圾处理，相关规划一经批准，必须“一张图”实施到底，避免换了领导就推倒重来。此外，可建立对话机制、管理机制、处理设施运行机制和监管机制，避免“邻避运动”的发生，并科学应对。

“无废城市”建设必须持续推进，久久为功。政府市场两手发力，运营模式是成败关键。只有全民参与并积极行动，形成长效机制，“无废城市”才能建成，生态文明新时代也才能且一定能早日到来！

要科学规划，加强集成，形成垃圾处理设施建设、运营、监督的社会治理结构。建立有利于固体废物减量化、资源化、无害化处理的激励和约束机制。管理有方，包括实现属地管理，完善政策措施，目标是建设美丽中国、美丽城乡，让废物与居民和谐相处。

明确以地方政府为责任主体，建立部门责任清单，形成分工明确、权责明晰、协同增效的治理结构。我国城市固体废物种类多，分属不同部门管理，如农业废弃物归农业农村部管理，一般工业固体废物及城市矿山归工业和信息化部管理，工业危废归生态环境部管理，生活垃圾及建筑垃圾归住房和城乡建设部管理，医疗危废归国家卫生健康委员会、生态环境部共同管理等。应转变思路，由原来的“各自为战”转变为综合集成，形成协同效应；由原来的“铁路警察各管一段”转变为全产业链管理；由原来国外进口快速增长转变为国内固废资源化利用和无害化处置管理。发挥市场作用，鼓励、支持、引导非公有制经济发展；明确部门责任，加强集成协同，环保、发改、商务、住建、税务等管理部门分担相应责任，实现治理能力现代化。

加快政企分离、政事分离、事企分离，政府应从直接管理向政策指导、提供服务和市场监管转变；由应急管理、事后管理、突击整治向源头管理、过程管理和长效管理转变；由行政管理为主向法律规范和经济手段调节为主转变，创造一个公平公正公开的市场环境。

加大投入力度。资金投入是“无废城市”建设的重要保障。加大对畜禽粪污、秸秆综合利用的补贴力度，同步减少化肥补贴；优先使用以大宗工业固体废物等为原料的综合利用产品，实行建筑垃圾资源化利用产品使用制度；改善投融资环境，形成有利于“无废城市”建设的营商环境。鼓励金融机构在风险可控前提下，加大金融支持力度。试点城市要制定详细建设方案，明确资金使用范围和规模，保证“无废城市”建设顺利推进。

我国城市环境卫生产业扩张阶段尚未结束，项目融资如果主要依靠银行贷款，无疑会增加环境保护设施的建设成本。因此，应制定并实施抵押—返还、土地使用政策、税收优惠等政策；按“谁扔垃圾谁付费”的原则，制定合理的收费标准，“取之于民用之于民”；选择有效载体，低成本高效率收取垃圾费，防止“乱收费”；对已付公摊面积的购房居民，尤应避免“重复收费”；实行收支两条线，避免资金被挪用。发挥财政资金的“种子”作用，引导社会资金进入废物回收和资源化利用、垃圾处理和无害化处置领域。探索建立环境产业投资基金、发行市政债券、利用资本市场等多种形式，筹集必要资金，从而应使财政投入和收费等项收入与设施建设运营成本在财务上大致平衡。

党的十八大以来，《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等成为再生资源综合利用和生态环境保护的基本遵循。《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》等法规的制修订，中央环保督察、“党政同责”、“一岗双责”等政策措施相继实施，要进一步出台相关政策，加强制度建设，尤其要明确固废资源化利用和无害化处置产业源头控制、回收、综合利用和无害化处置等环节相关方的法律责任和管理要求，实施生活垃圾强制分类制度，推进生产者责任延伸制，强化绿色矿山建设、建筑垃圾处置、固废资源化利用的督查管理，依法打击固废危废非法转移、倾倒行为，并对固废污染环境者、监管行为不力者，依纪依法追究责任，以制度保障“无废城市”的建设收到预期效果。

发挥市场配置资源的决定性作用。推进环境卫生的市场化，本质是提高生活垃圾处理处置的效率。可以利用价格和税收等工具，培育绿色堆肥、再生利用产品、可再生能源等再生资源产品的市场；放开垃圾收运、分类回收、处理处置行业投资、建设和运营市场；拓展垃圾处理途径，例如“厨余垃圾”可用于制有机肥还田，其中的可燃废物用于焚烧发电，垃圾填埋气可回收进行热利用。规范招投标机制，推动再生资源综合利用和废弃物资源化产业的快速健康发展。

大力研发先进可靠、经济的源头处理技术和分类处置技术，提高就地消纳城市生活垃圾能力；实施技术准入目录管理，加强行业指导。建立完善的监测、统计和评价体系，开展垃圾处理处置的第三方评价，规范环境卫生市场，促进环境卫生产业的持续快速健康发展。

加快人才队伍建设，不断提升从垃圾产生到处置的全过程工艺技术研发及管理水平。建立专家咨询机制，建立生活垃圾宣传、业务管理和办公自动化平台，逐步实现信息采集标准化、作业流程可控化、环境监测可视化。加强对境外先进技术的消化吸收，形成环卫设备先进制造业快速发展的新格局，实现天蓝地绿水清的全面小康社会目标。

增强全民环境意识、自律意识、监督意识。结合社区建设开展居民的节能、环保、生态文明等宣传活动，组织、指导社区广泛开展建设卫生城市、生态城市活动，使城乡居民的每个人生活环境更加美好，使地球家园持续支撑经济社会可持续发展。

公众不仅要积极参与“无废城市”建设，而且要落实在每一天的日常生活中。将节约资源、保护环境、绿色生产生活方式等内容纳入教育培训体系，以贴近生活、贴近群众的语言，开展宣传教育，凝聚民心、汇集民智。政府率先垂范，推动公共机构使用节能、节水型办公用品，推进无纸化办公，创建节约型机关。充分发挥社会组织和公众的监督作用，变垃圾处理“邻避”为“邻利”。发布绿色生活方式指南，引导居民在衣食住行游等方面简约适度，从自己做起，从小事做起，推广可循环利用的物品，杜绝浪费，摒弃过度消费和用后即扔的不良习惯，让勤俭节约、绿色低碳、文明健康的生活方式成为居民的优先选择和自觉行动。

解决城市垃圾问题，尤其是垃圾减量化，需要全体民众改变观念和消费习惯，如到饭店吃饭尽可能不要剩下，剩下的饭菜打包带走；少使用一次性产品，从源头减少垃圾的产生。尽可能对垃圾进行分类，如废纸、废塑料等可以利用的废物，尽可能放到那些标有可回收字样的废物箱里，不能让自己的宠物垃圾留在公园里或道路上；不要随意扔垃圾，以保护公共卫生，从而为人们喝上干净的水、呼吸到新鲜空气、吃到放心食品、生活在健康的环境中贡献一份力量，献上一份爱心，使大家都能生活在美好的宜居环境里。