精准施策推进“河长制” 浙江为何做得这么好

“河长制”作为综合治水的制度创新和关键之举，其实在浙江已有近十年的试点和探索，从*初的“一河一策”到后来的“一点一策”，为治水工作实施提供了强有力的支撑。如今，“河长制”在全国推行，浙江的成功经验值得各地借鉴。

    浙江以江为名，以水为魂。作为我国经济*为发达的省份之一，其在发展过程中打造出了一个个具有重要推广价值的浙江素材、浙江样板和浙江经验。

    *的“两山论”、“两鸟论”发源于此，综合治水创举“五水共治”更是名扬内外。同时，浙江还是我国*早试点“河长制”的省份之一，从*初的“一河一策”到后来的“一点一策”，各项工作越加扎实，为治水工作实施提供了强有力的支撑，已经成为“五水共治”的一项基本制度。现如今，“河长制”在全国推行，勃勃生机中，空洞和迷茫同现。在此背景下，先行先试、成效显著的浙江经验值得我们进行深入的探究和总结。

    治水起源及“河长制”的提出

    缘起偶然，实属必然

    2013年，浙江多地网民“邀请环保局长下河游泳”的呼声，引起全社会的广泛关注和省委省政府的高度重视。浙江开始将治水作为转型升级的突破口，以治污水当头、同步推进防洪水、排涝水、保供水、抓节水的“五水共治”随后被提出并大力推进。看似偶然的治水缘起，其实也正是浙江转型升级的必然。

    “河长制”作为综合治水的制度创新和关键之举，其实在浙江已有近十年的试点和探索。2013年，伴随浙江掀起的新一轮治水热潮，省委、省政府印发了《关于全面实施“河长制”进一步加强水环境治理工作的意见》(浙委发[2013]36号)，决定在全省范围内全面实施“河长制”，要求到2013年底，省、市、县、镇(乡)四级河道实现“河长制”全覆盖。2015年5月，浙江省委又制定印发了《中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于进一步落实“河长制”完善“清三河”长效机制的若干意见》(浙委办发[2015]36号)，*次要求设立村级河长，实现“河长制”全覆盖，明确各级河长是包干河道的*责任人，牵头制定一河一策治理方案，承担河道日常管理、协调推进河道治理、监督日常清淤保洁等“管、治、保”三位一体职责，浙江“河长制”推行进入新阶段。

    伴随“五水共治”、“河长制”的实施，浙江水环境治理取得了骄人成绩。截至2016年末，浙江全面完成消灭垃圾河6500公里，消灭黑臭河超过5100公里，基本清除了“黑、臭、脏”的感官污染，城乡环境得到了很大的改观。2016年1-11月，全省221个省控断面Ⅲ类水以上占76.9%，劣Ⅴ类水断面占2.7%，水环境质量较2013年显著改善。与此同时，治水倒逼了转型升级，建立了一系列长效机制，赢得百姓点赞。而治水也逐渐深入人心，成为自上而下的全民思想共识和行动自觉。

    从“一河一策”到“一点一策”

    科学精准施策推进“河长治”

    “河长制”*怕的流于形式，其从制定到实施，并发挥功效，各项工作必须落到实处。2014年，浙江提出了“五水共治”的分阶段“三五七”目标。随后，以治污水为切入点，围绕“清三河”等重点工作和目标，出台了《浙江省垃圾河、黑臭河清理验收标准》(浙治水办发〔2014〕5号)等系列文件。同年，省环保厅又组织编制了《全省河长制水环境治理方案编制指南》(浙生态办函〔2014〕27号)(以下简称《编制指南》)，对河长制水环境治理方案编制进行了规范，成为各地科学扎实推进河流(道)水环境治理工作的指导文件。2015年，《关于进一步落实“河长制”完善“清三河”长效机制的若干意见》(浙委办发[2015]36号)明确“河长要牵头制定‘一河一策’治理方案”。各地在小微水体整治中，“一点一策”又被多次提出。2017年，浙江启动剿灭劣Ⅴ类水行动，特聘请33位*技术顾问，针对剩余的33个省、市级劣Ⅴ类水质断面“硬骨头”，开展一对一把脉问诊，指导和督促“一点一策”方案制定和实施。从*初的“一河一策”到剿灭劣Ⅴ类断面、整治小微水体的“一点一策”，浙江治水工作愈加科学和精准，不断推进“河长制”向“河长治”迈进。这其中，科学的流域(河流)治理工作流程和方法清晰可见。

    摸清家底，建立一河一档。水环境现状及污染成因是科学制定“一河一策”的基础，也是确保治理效果彻底性并使其得到长效保持的关键。浙江要求在编制“一河一策”治理方案时，需对河流(道)概况、流域范围内各类污染源、两岸排污口、河道水质、各类环保基础设施等进行全面细致排查，整理形成完整的台账资料，建立一河一档。同时，流域地理、水文和水环境基本信息也要作为“河长制”图册的重要内容列入河长制水环境治理实施方案。

    因地制宜，制定一河一策。“一河一策”是系统、精准施策的基础和依据。《编制指南》指出，各地需在全面调查分析的基础上，充分考虑当地水文特点、水质现状、水环境功能区达标要求，科学合理确定河流(道)水环境治理阶段性目标，水质目标细化到每个指标和浓度。同时，为确保目标的可达性，要求任务和项目安排要与目标相匹配。然后依据分类指导原则，因地制宜选择经济合理的实用技术和方法，有针对性的拟定水环境综合治理措施。措施要求完整、全面，污水处理要同步考虑污泥的处置，垃圾处理要同步配套渗滤液处置设施。既要治污，又要控源截污。

    任务项目化、项目具体化，推进有效施策。按照治理任务项目化、项目具体化的要求，分门别类细化量化项目，以项目推动治理。紧密围绕任务确定项目，并要求逐个明确项目类别、项目内容、完成时限、进度安排、投资来源、责任单位等，确保落到实处。2015年，浙江省政府发布《浙江省劣Ⅴ类水质断面削减计划(2015-2017年)》(浙政办函〔2015〕26号)，对省控25个劣五类断面的项目进行分类，共有6大类，371个项目，包括清三河、城镇污水处理设施建设、工业企业整治、农业面源治理、农村生活污水治理和河道综合整治与修复六大类项目。通过月度通报，及时跟踪项目完成情况，推动治水工作。

    动态评估考核，推进长效管理。河流(道)乃至流域治理是一项复杂的系统性工程，当前该领域PPP模式盛行，按效付费一定程度上保证了施治效果的实现和保持，但这其中必须有科学的评估、验收、考核方法和标准作依据。浙江在这方面开展了不少探索，如2014年出台的《浙江省垃圾河、黑臭河清理验收标准》。据浙江环科院原总工程师、现浙江环科环境咨询有限公司总经理韦彦斐介绍，目前浙江正在编制《剿灭劣Ⅴ类水验收标准与验收工作管理规程》，虽然在验收指标方面还略显宽松，主要包含一些感官性指标和个别水质指标，但在验收时限上将会有一定的突破。如对劣Ⅴ类水质断面要求连续3个月水质均达Ⅴ类(含)以上，而且后续要保持不反弹(从销号之月至年底，各月均值达到Ⅴ类(含)以上)等。而在《编制指南》中，浙江也提出了河长制水环境治理方案需同步配套工作推进机制和考核评价方法。建立动态评估机制，定期对整治成效进行评价，根据结果及时调整对策措施。整治完成后，建立一套长效管理办法，巩固、提高整治效果。
 

 浙江为什么做的好？

    再好的方案，*终能否顺利的实施和落地，关键还要看执行力和配套条件。“河长制”助力下的治水工作之所以在浙江大获成效，至高的执行力和相对完善的配套体系*功不可没。

    高规格组织协调机构有效解决“九龙治水”困局。成立各级“五水共治”工作领导小组及“河长制”办公室，县级以上(含)河长都专门确定有一个联系部门。各级党政一把手及要职官员亲抓治水工作，各级各相关部门分工协作保障治水工作顺利推进。据了解，全省各级组织部门共抽调1925名干部到各级治水机构集中办公。治水工作既有了主心骨，又有了自上而下以及部门之间协调配合，有效避免了“九龙治水”的局面。高规格、大规模治水行动，使得治水大计深入人心，自上而下拧成一股绳，是浙江治水的亮点之一。

    纵深到底的河长“体系”实现治河全覆盖。建立了省、市、县、乡、村五级联动的“河长制”体系，并在此基础上继续向下延伸到沟、渠、塘等小微水体，设立河道巡查员、网格员(村社网格长)，开展网格化管理。同时，《中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于进一步落实“河长制”完善“清三河”长效机制的若干意见》要求对于治理任务较重的河道要设置“河道警长”。另外，有地方探索设立了“企业河长”、“民间河长”，吸纳了广大社会公众参与到治水行动中。

    恰当处理跨区域跨流域问题，保障系统治河。水环境综合治理与经济转型升级紧密相连、互为表里，治水必须水岸同治、上下游共治。为此，浙江在实践中探索建立了跨地市交界区域水环境治理联席制度，并且摸索实施跨县市治水补偿机制。2014年11月份，浙江省“五水共治”领导小组办公室出台了《关于加强跨行政区域联合治水的指导意见》(浙治水办发〔2014〕24号)，有效保障了系统治水的推进和实施。

    高层次专家团队提供科技支撑，确保科学治河。2014年，浙江省成立“五水共治”专家技术服务团，236名技术专家受聘为团员，61家支撑单位提供了269项治水适用技术。建立专家“派工单”制度和“点对点”服务制度，组织治水专家到基层挂职服务。治水办开通“五水共治”技术服务平台，为全省基层单位与技术支撑单位搭建沟通桥梁。今年3月，又为“剿灭劣V类水行动”特配备33位专家组成的*技术顾问团队，为治水提供把脉、参谋、指导方案编制及实施等服务，在为治水工作提供科技支撑的同时，对各地治水也形成了一定的督促作用。

    创新多元化投资体系，确保资金投入。为充分保障治水投入，各地积极探索建立政府、市场、公众多元化投资体系。浙江省财政明确，从2014年起，计划7年内投入资金600亿元用于治水；各地“三公”经费削减30%以上且全部用于治水；另外，“企业河长”的设立，一定程度上还带动了企业的治河投入。2014年，桐庐首创“五水共治”生态公益金，按照“社会参与、自愿认筹、留本返还、收益捐赠”的思路，多渠道筹措生态公益金，收益全部用于“五水共治”项目建设。一年间，桐庐全县共有300多家企业、近13000人参与“五水共治”生态公益金认筹，总认筹额达1.2亿元，这其中还有许多主动来报名的村民。建德市在全省率先开展五水共治定向融资，募集4亿元社会资金参与五水共治，形成了财政拨款、向上争取、定向融资、业主投入、社会捐助的多元化筹资模式。

    长效工作机制充分保障治河长效。为推进和保障治河长效管理，浙江省先后出台了河长制长效机制、基层河长巡河、河长公示牌规范设置、入河排污口标识等一系列长效管理机制，创新了河长公示、河长巡河、举报投诉受理、重点项目协调推进、例会报告、信息化管理等日常工作制度。2014年，浙江省政府制定出台《浙江省综合治水工作规定》，为进一步从法律层面加大对河长履职的要求，今年3月28日，浙江人大常委会听取了《浙江省实施“河长制”若干规定(草案)》说明，该草案作为全国*规范“河长制”内容的地方性法规，对浙江省五级河长的职责、义务、奖惩等均作了细致规定。

    *严“督察+执法+考核”，强化治水约束力。省委抽调各部门人员，成立了30个督查组(厅级领导带队)，每季度赴各地开展明查暗访，及时反馈各地治水问题，形成督查报告，省治水办根据督查反馈情况开展专项督查。2016年，省治水办出台《浙江省“五水共治”工作约谈办法(试行)》，对“五水共治”工作中未履行职责或履行职责不到位的市、县(市、区)政府主要领导及其有关部门负责人，由省治水办约见，进行询问谈话、指出相关问题、提出整改要求并督促整改到位。所有市、县实现环保公安联络室或警务室全覆盖，并配置省、市、县、乡四级“河道警长”，通过“督察+执法”，利用新环保法赋予的手段，以*严执法力度督促推进治水工作，环境执法力度保持全国*。同时，建立“五水共治”和“河长制”考核制度，将各地河长制落实情况纳入“五水共治”工作考核的重要内容，河长的考核结果作为领导干部综合考核评价的重要依据。对垃圾河、黑臭河、劣V类水质断面严重反弹或造成严重水生态环境损害的，严格按照《浙江省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则(试行)》规定追究责任。此外，浙江省特别设立治水“大禹鼎”，各地还推出了*美*差河道评选、红黄绿三色预警管理、保证金制度、排名考核等探索，辅以河长制信息平台、各类APP与微信公众号等信息化手段的应用，有效强化了自上而下的治水约束力。

    大力度宣传，强化公众参与和监督。浙江充分利用浙江卫视设立的专注治水和拆违内容的监督类节目“今日聚焦”以及浙江日报开辟的“治水拆违大查访”专栏，对治水中的问题进行曝光，动员社会广泛参与和监督。2015年下半年，浙江日报又推出“聚焦河长制”系列报道，省治水办与媒体记者一起赴各地进行现场检查，采用现场问卷，随机电话抽查等形式询问河长，有效推动了河长制工作。其力度之大，在全国也是极其少见的。

    一以贯之，一贯到底，直面治水“硬骨头”

    骄人成绩之后，治水迎来“硬骨头”

    从“绿色浙江”到“生态浙江”，再到“两美浙江”，浙江一直坚定不移地推进绿色发展。从2004年开始的三轮“811”环境保护整治行动为”五水共治“打下良好基础，构筑良好的生态环保大平台，“三拆一改”、“五水共治、“两路两侧”、“四边三化”等一系列举措，治水工作取得阶段成绩。新阶段，治水迎来“硬骨头”。据五水共治技术服务团副团长、剿灭劣Ⅴ类水*技术顾问、浙江环科环境咨询公司总经理韦彦斐介绍，目前浙江治水工作主要存在以下问题：历史欠账较多，如管网不到位或老旧损坏，部分河道陈泥多年未清理等；工业企业治理待进一步完善，偷排、漏排仍存在；城乡建设清污分流不够彻底；污染源复杂，工业和农业、点源和面源交叉，局部地区面源污染严重；治理目标较高，而条件支撑有待进一步加强，如制度、管理体系建设以及财政支持等。

    全面攻破治水难题，需从“系统治河、科学治河、管理治河、全面治河”四个方面深化“河长制”。

    针对目前存在的问题，浙江大学罗安程教授从技术的角度提出了自己的建议。他指出，一定要重视前期调查的作用，特别是上升到流域治理层面，必须要做全面、专业、深度的调查，从而为制策、施策、管控和维护提供科学支撑。但由于其中要涉及各种基础参数的调查、采集，各类分析模型如SWAT的应用，做起来较为复杂，周期也比较长，目前普遍重视度不够，做得也往往比较粗糙。在实施环节，要建立一系列机制或改革招投标方式，做好技术把关、施治主体选择和实施效果管控。

    然而全面攻破治水难题，仅仅靠技术是*不够的。对此，韦彦斐总提出，未来浙江还需从系统治河、科学治河、管理治河、全面治河四个方面继续深化“河长制”，助力“五水共治”。其中，系统治河，就是要推进上下游同治，行业共治，从顶层设计上构建相应机制、补偿政策等进行统筹协调；科学治河是指要充分重视和发挥科技对治河的指导和支撑作用，要开展专业全面的污染源调查和成因分析，要针对问题请专业机构提供科学的解决方案，像目前很多河道治理主要还是从景观的角度去考虑，施策很不到位；同时要从法律、政策、标准、考核等方面建立一整套机制和体系，推进各种信息化管理手段的建设和应用，强化管理治河；*后要推进全面治河，即动员公众共享共参，提高环境素质，改善群众生活卫生习惯，形成全社会参与的治水氛围。

    一以贯之，一贯到底，深化推进“河长制”

    “十三五”时期，浙江省委向全省人民郑重承诺：决不把违章建筑、决不把污泥浊水、决不把脏乱差环境带入全面小康。今年年初，夏宝龙书记在中国水利报发表《全面深化河长制把“五水共治”进行到底》一文，指出“河长制”在推进“五水共治”中发挥了重要作用，必须一以贯之抓下去，一贯到底抓到位，再一次显现了政府治水的决心和信念。建设更美浙江，绝不是一句空话，也望各地且看、且思、且行。