水务是城镇化进程中重要的民生工程、先导性基础设施，是极具未来价值的资源性行业。水务企业自2003年实施市场化改革以来，走过了一段极为曲折的道路，2007年之后陷入“推不动”的僵局。十八届三中全会召开之后，全行业处于深化改革的全新历史起点。当此之际，对水务改革的历程进行历史性回顾，反思阻碍改革的根本性难题，为全行业在新的历史时期深化改革、可持续发展提出建设性方案，全面提升改革的理性水平。

 

 

　　水务改革与我国改革开放同步，是国有企业改革的一个缩影，但具有鲜明的行业特性。其中，供水是水行业起步最早、资产规模最大、发育最成熟、居于产业链主链地位的业务，其改革成败是全行业改革成败的重要标志。

 

　　回顾我国水务改革的进程，迄今已经历了两大历史时期，其中每一时期又包括若干阶段。

 

　　一、水务改革的第一历史时期：摸索时期

 

　　1978年12月党的十一届三中全会提出了改革开放的基本国策，1999年9月十五届四中全会提出以产权制度改革为重点继续推进国企改革，其间二十年，水务和其他领域的国有企业经历了相同的改革历程，具体可划分为三个阶段：

 

　　1979年~1984年：企业全面整顿与局部改革试点阶段；

 

　　1985年~1992年：以厂长经理负责制和经营承包责任制为主的全面改革阶段；

 

　　1993年~1999年：贯彻《全民所有制工业企业转换经营机制条例》、依据《公司法》建立现代企业制度阶段。

 

　　这一时期，水务企业与其他国有企业的改革同步，处于原始的摸索时期、“初级阶段”。

 

　　二、水务改革的第二历史时期：激进市场化改革时期

 

　　1999年9月，党的十五届四中全会发布《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，提出以产权制度改革为重点推进改革。之后，2002年12月原建设部发布《关于市政公用行业市场化改革的意见》（建城[2002]272号），这是一份对包括水行业在内的市政公用行业的改革造成重大影响的文件。依据中央和原建设部的文件精神，水务企业以产权制度改革、引进社会资本为主要方式推进改革，改革进入新的历史时期。

 

　　与第一历史时期的改革相比较，第二历史时期的改革突出表现为：政策“明”、热情高、胆子大，采取了西方发达资本主义国家都不敢采取的改革措施。激情大于理性，行动多于思考，大规模运动式改革之后，既收获了改革成果，也遗留了很多失败案例。

 

　　这一时期，资本市场对水行业表现出了特殊的青睐。2003年，外资首先掀起了大规模的全国性并购浪潮；国有资本随后迅速成长，加入到对省会、中心城市供水企业的收购队伍之中；民营资本也始终垂青水务，频繁出手。截止2013年11月十八届三中全会召开的十余年间，水务改革经历了三个主要阶段：

 

　　（一）第一阶段(1997年~2002年)：以核心优良资产实施项目合作，为外商提供固定回报的合作模式阶段

 

　　激进市场化改革的起点，最早可延伸至1997年发生的我国水业改革的标志性事件——这一年，成都市政府和法国威望迪（2003年更名为威立雅）签订成都市自来水公司六厂B厂BOT合作协议。这也是我国基础设施领域的第一个BOT项目。之后，中法水务、柏林水务、泰晤士水务、汇津水务等多家外资以相似的合作模式，在沈阳、郑州、中山、廉江等全国范围内签署了大批BOT、TOT、DBO等供水合作项目。

 

　　这类合作模式的特点是：①外商以直接投资、整体收购或合资经营方式控制供水企业的核心优良资产，即水厂；②外商控制的水厂为国有供水企业定向销售成品水，约定的售水量逐年递增，水价按照投资回报率以倒推法预先设定；③如果国有供水企业发生支付困难，则由地方财政及时予以“差额补足”。

 

　　这种交易结构的设计在法律、财务方面均无懈可击，但在执行中却给国有供水企业和地方财政带来沉重的负担。原因：①逐年递增的售水量往往远远超过当地城市的实际需求，在供水企业无法实现销售的情况下，必须按约定的保底水量支付水费；②设定的投资回报率一般在15%以上，沈阳等地有的高达20%~25%，而供水行业面向用户的销售水价必须依据《价格法》执行政府定价，从而形成“买卖一吨亏一吨”的局面；③合同签署时，地方政府承诺以关停自备水井、财政补贴等方式弥补国有供水企业的上述缺口，但很少予以兑现。如成都项目，给成都市自来水公司每年造成2亿多元的持续亏损，政府承诺的财政补贴难以到位，公司不得不通过拍卖资产支付水费；沈阳项目导致沈阳市自来水总公司的经营陷入困境，后由政府出面，市财政以两倍以上的价格回购。

 

　　政府回购，是这类合作项目的普遍结局。

 

　　（二）第二阶段(2003年~2007年)：溢价出售水务企业国有产权，为外商提供变相固定回报的合作模式阶段

 

　　固定回报合作方式造成的危害引起了国务院的注意，先后于1998年、2001年、2002年三次发文要求清理、整改，地方招商引资中的这类合作有所遏制。

 

　　此间，发生了两个重要事件：一是2002年底，原建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城 [2002]272号），要求包括城市供水在内的市政公用企业实行市场化改革；二是2003年初，国务院国资委成立。

 

　　在国有资产保值增资和产权转让双重思维的共同作用下，2002年上海发生了国内首例溢价转让国有供水企业产权的案例：法国威望迪水务溢价266%收购浦东自来水公司50%的股权。之后，外商相继在深圳、遵义、昆明、兰州、海口、扬州、天津等地进行了大规模的溢价收购行动，2007年达到了顶点，形成了攻城略地、势不可挡的惊人局面——是年，在“价高者得之”招商机制的引导下，威立雅水务溢价349%收购了兰州供水集团45%的产权。

 

　　这类外资并购项目，由于国务院明令禁止固定回报，从而采取了变相固定回报的合作模式，即：合作协议中不再明示投资回报率，代之以成本动态调整系数结合预期收益为主要内容的财务模型进行价格调整，政府方则予以承诺。因这种方式明显违反《价格法》，政府均以承诺函或秘密协议的方式提供承诺。以兰州项目为例，该项目签约后引发了公众对是否存在政府承诺未来水价调整公式的质疑，兰州市政府则声明这属于“商业机密”，遂成谜团。两年后，远在贵州的一位国资委负责人解开了这个谜团——2009年，为推动当地供水企业改制，该负责人两次率队到兰州市国资委调研“兰州模式”，询问兰州市国资委负责人是否存在这样一个调价公式。第一次询问时对方予以否认，半年后第二次调研时再次询问，对方承认“确实存在”。

 

　　这种合作模式下，外商无论是否控股，均实际控制企业的生产经营，形成政府方“控股不控制”的局面。外资进驻后，为实现预期收益，不得不采取异乎寻常的成本控制方法，对包括安全供水在内的运营费用实施全方位压缩。

 

　　这种模式大部分是在企业产权层面进行，少量仍为项目。以盘锦为例：

 

　　溢价转让企业国有产权、予以外商变相固定回报的合作模式所造成的实际经济损失并不低于固定回报。遵义市2004年溢价24.59%出售了南北郊两座水厂，因无法包销超额水量和高昂水价，三年后不得不以两倍代价进行了回购；宝鸡自来水公司2003年引进外资1.3亿元后，因该项目每年亏损3000万元，2008年底净资产接近于零，2010年市财政予以回购。

 

　（三）第三阶段(2008年至今)：以水务一体化为主导，多元探索、多种方式并存的改革阶段

 

　　外商对我国水务企业的大规模溢价收购行动和固定回报、变相固定回报合作模式造成的经济损失和政治影响，引起了高层的关注。2007年10月，中国城镇供水排水协会向国务院主要领导反映了供水行业市场化改革引起的问题。经批示，原建设部、发改委多次组成调查组进行专项调研，中央对供水行业原有的改革方式转为审慎态度。

 

　　与此同时，水务一体化改革在前期模式中获得了巨大成功。这种始于1997年辽宁桓仁县的改革方式，通过水务资产、业务、人力资源等涉水企业资源的一体化整合，以规模效应谋求经济效益、社会效益和环境效益。由于是在政府控制之下实施的行业重组，重组后继续承担社会责任，各地政府积极效仿并推出创新模式，形成了丰富的理论和实践。目前，以水务一体化整合方式成立的水务集团（供水集团、自来水集团）已超过200家，大多数经营健康，少数已开始省内、全国扩张。

 

　　但是，水务一体化改革方式最初是由水利部门推动和探索成功的，符合水利、水务部门“一龙管水”的主张和利益，而许多地方的城建部门由于害怕失去对城市供水、排水的行业主管地位，并不积极。供水企业虽有做大、做强的愿望，只能观望和等待。

 

　　除上述方式外，各地供水企业因地制宜探索合身、适用的多元化改革途径，如：①引进国资背景大型水务投资公司的合资经营方式；②引进民营资本的合资经营方式；③公司制改建方式；④职工持股方式；⑤国有、民营、职工等资本以不同比例共同持股、共同治理的混合所有制方式；等，形成了百花齐放的改革局面。

 

　　正当供水行业处于曲折的改革进程之际，作为新兴产业的污水处理、污泥处置、水污染环境治理等水务行业的下游行业、子行业，民间资本响应中央号召，自力更生，或积极与国家资本、国有资本共建，抓住我国城镇化加速的历史机遇，成为水务行业中资产规模扩张快、收益率高、上市业绩优良的有生力量。

 

 

　　水务行业历经二十年的改革摸索和十多年的激进式市场化改革，由于各地经济发展水平、企业自身条件、政府对水务的认识及执行力差异等诸多因素，形成了多种形式并存、经验与问题交织的局面，既涌现出了如厦门、深圳、乌鲁木齐、南昌、珠海等地比较成功的案例，也出现了如兰州、宝鸡、渭南、盘锦、天津、成都、合肥（王小郢污水处理厂）等地的“问题改革”、失败案例。

 

　　这里，重点分析水务行业在第二历史时期的改革存在的重大问题和主要教训。

 

　　一、不重视理论研究，对改革的认识论水平徘徊在较低层次，行业为此付出巨大代价

 

　　与西方学界同时关注理论与实践不同，我国在学术传统上一直存在重实践、轻理论的现象，在改革问题上，则表现为“摸着石头过河”。改革初期，在教条主义大行其道的特殊时代背景下，提倡“先干起来再说”是改革家为冲破思想桎梏而行的权宜之计；当改革进入深水区和专业领域，如果还不重视理论研究，认识肤浅必然导致行动盲目，从而产生严重的改革遗留问题，改变乃至违背了改革的初衷。迄今，仍有大量认识问题困扰着水务行业，如：

 

　　①水务是公益性事业、水务企业是公益性资产吗？

 

　　②自然垄断行业可以通过改革“打破垄断”吗？

 

　　③水务改革“为什么”，“为了谁”？

 

　　④城市供水行业的特殊性导致的水务企业改革的特殊性；

 

　　⑤水务改革是该市场化还是引进市场机制？

 

　　⑥政府与水务企业之间的关系，特别是政府的权力和责任是什么？

 

　　⑦水务企业产权转让给民间资本后，政府就“卸包袱”了吗？

 

　　⑧水务企业国有产权溢价转让，是政府赚了吗？

 

　　⑨政府与外资合资经营时坚持控股，为何发生“控股不控制”的现象？

 

　　⑩水务的产业链、价值链及其盈利模式的特殊性；

 

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　　产生上述认识问题的主要原因，是我们一向自豪于埋头干“实务”，对理论研究的重要性认识不足、投入不够。

 

　　第二历史时期的水务改革，既有很多成果，也存在大量失败案例，后者无不给地方政府的公信力带来巨大损害，给地方财政造成沉重负担，居民、供水企业及职工谈“改”色变，本能加以拒绝。第二历史时期的后期（2008年至今），除贵阳、洛阳等极少数城市外，大多数地方的政府和企业徘徊在“改”与“不改”之间，举棋不定，改革处于推不动的局面。

 

　　二、行业治理的法治化水平偏低

 

　　从二十世纪八十年代起，国家立法机关、国务院和计划（发展改革）、水利、城建等部门陆续制订了一系列关于水的法律、行政法规、部门规章和技术规范等，形成了水行业发展的基本制度框架。但是，水的立法工作仍突出存在两大不足，影响了全行业的持续改革和健康发展：

 

　　一是存在重大立法缺失。已有《水法》的内容实为“水利法”，城镇供水、排水并未纳入规范对象。而供水行业的第一大法——《饮用水安全法》，世界各大国均立有此法，我国却长期缺失，甚至目前还没有纳入立法规划。

 

　　水是“第一食品”，而全国饮用水正遭受空前严重的污染且势头不可遏制，水目前是我国唯一遭到大肆浪费的宝贵资源，水价超低、水价定价机制僵化造成供水企业大面积亏损——种种怪象，均与这项关键的法律制度缺失有关。

 

　　二是特许经营制度的法律地位偏低。水务等市政公用行业市场化改革之后，政府监管是头等大事。2004年5月1日，《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号）正式施行，为城市政府依法监管水务提供了政策依据。新疆、山西等多地立法机关还相应制订了特许经营管理条例等地方性法规。但是，对于原建设部制订的部门规章，有的地方采取实用主义的态度，有利则用、不利则弃；有的城市政府在招商时甚至采纳由投资方提供的特许经营文本，监管虚置现象严重。随着水务、公交等行业行政主管部门的调整，这一现象更加突出。

 

　　由于特许经营制度的监管效力遭到怀疑，许多地方在引进战略投资者时坚持政府控股。这样做虽然可以理解，但不利于投资人合并报表、体现并购业绩，在外商投资者面前又常常陷入“控股不控制”的困境。

 

　　在各界呼吁下，2014年4月22日国家发改委启动基础设施和公用事业特许经营立法，向提升特许经营法律层次的方向挪动了一步。特许经营制度一旦上升为法律或国务院行政法规，政府在水务改革中的“控股权之争”将会大为减少。

 

　　三、水价改革滞后，拖累了改革的总体步伐

 

　　产品价格决定企业价值——这是资本市场观察水务的基本出发点。而水价过低、水价调整机制落后，已成为制约行业正常发展的老大难问题，不改革难以为继，改革则难度很大。

 

　　实践中，水价调整机制存在两个问题。一是忽视市场机制在水价形成中的核心作用，代之以“讲政治”，水价与成本之间脱离联系。历经三十多年改革开放，水务企业的经营成本已全部实现了市场化，当前持续走高，而终端价格依据《价格法》实行政府定价，调整的频率、时效远远落后于实际的经济生活，导致水的成本与价格之间的“倒挂”现象日益扩大。二是水价的行政调整存在动议难、听证难、批准难的问题，地方政府的自由裁量权过大，运用时的随意性、主观性很大。如海南琼中县自来水公司，历经多年努力于2010年通过了水价调整听证会和省物价部门的批准，但县政府历经三年不予批准执行；这种现象在各地很普遍。

 

　　由于水务的产品与服务价格过低，致使水务资产的当期市场价值遭到严重低估；其僵化的价格调整机制，则妨碍了资本市场对水务资产的成长预期。

 

　　国际上，英国水价基本上一年一调，法国、荷兰、德国等主要发达国家的水价原则上两年一调。我国各地情况差异较大，能够实现“小步快跑”、两三年一调的只有唐山等极少数城市，多数地方五年左右一调，十年一调的也不少见。作者在海南省调研时发现，陵水县的水价自1999年以来从未调整，居民自来水水费仅为0.95元/ m3；国内水价处于1元之内的城镇也不罕见。

 

　　目前，发展改革部门将水价改革的关注点集中于阶梯水价——阶梯水价对供水企业经营而言确有意义，但更重要的是将市场机制作为水价形成的核心要素。水价改革长期滞后，国有供水、排水企业早已深受其害；民间资本在国务院三令五申鼓励投资的情况下，因水价问题裹足不前，对投资水务既心向往之又心怀畏惧；外资则以政府承诺水价调整公式的方式规避现有价格形成机制，但“后任不理前任事”，后届政府往往不予执行，它们也是水价调整机制落后的受损者。

 

　　2010年春，一家历史悠久的中央企业委托国融大通财务顾问公司编制投资水务的商业规划，拟斥资300亿元投资全国水务。在论证阶段，该央企在全面看好水务投资价值的情况下，因水价形成机制落后而对这一投资战略一票否决。历史如果能够假设，今天我国水务市场的格局可能是另一番景象。

 

　　四、政企不分，严重困扰了全行业的健康发展

 

　　国有企业在成立时，政府是原始股东、天使投资人；在经营时，政府是公共管理人、市场监管者。当老板身份与公共管理人身份合一时，地方政府及其主管部门对企业既扮演支持者的角色，也往往扮演损害者的角色。人们形象地将这种关系描述为“离不开，靠不住”。

 

　　这种现象匪夷所思，但置之于中国国情之下观察便显而易见——国家管理的法治化水平偏低，政企不分；水务企业作为体制的一部分，处于体制的底端，体制的干预、上级领导的“安排”令企业应接不暇。简要列举如下：

 

　　①指令企业接收各类人员就业。有的属政治任务，有的则属个人关系。海南某市一家300人的供水企业，每年大量接受各类人员就业，2011年一次接收40人。河南某市一家日供水量5万吨的企业，人员多达660多人，被迫由市委常委会决定禁止各部门向自来水公司安排就业人员。在国企大多完成改制、水务企业成为地方政府仅存国企的情况下，这类安排往往到了不顾企业死活的地步。

 

　　②违反法律关于股东所有权不得侵犯企业法人财产权的规定，以“反正都是政府的”为名，无偿占用乃至剥夺企业的土地、建筑物、车辆等资产。川东北某市，住建局看中了供水企业在市中心的黄金地块，直接划走建设机关办公楼，企业被局限在狭小的空间里继续办公。

 

　　③指令企业以利益输送的方式为其他企业提供上市业绩和业绩维护。新疆某市，为推动一家国有控股公司A股上市并维持其业绩，要求自来水公司无偿割让优质水厂资产，并按照上市公司的盈利要求反推交易水费，持续以超出终端水价很高的价格进行交易，导致企业大量失血。

 

　　④责令企业配合政府建设新区，过度超前建设供水设施。湘西某市建设城市新区，政府要求供水企业同步铺设输水管网，但资金自筹。企业为完成这一任务背上了高利贷，但无法在短期内形成收入，迅速陷入亏损境地。

 

　　⑤要求企业配合政府招商的需要，与社会资本过度超前建设的供水设施建立结算关系，形成政府签约、水司买单的局面。内蒙古北部某市建设新区，政府招商引资以BT方式建设远超用水实际的供水设施，因财政无力履约，拟转为BOT方式由供水企业按照保底水量结合上市公司盈利要求进行结算。

 

　　上述严重损害国有供水企业正当权益的行为，都是在政企不分的情形下，政府以出资人兼公共管理人的双重身份所为，而企业无力抗拒，很难改变。

 

　　五、采取“翻牌式”改制，以“伪变”应对改革

 

　　由于水务改革在理论上存在较多盲点，实践中发生大量失败案例，加上政府和企业的特殊考虑，许多地方采取将供水企业改造为国有独资公司的方式实施改制。这种方式又称“公司制改建”、“公司化改造”，即：将自来水公司从《全民所有制工业企业法》规范下的国有企业改制为《公司法》规范下的国有独资的有限责任公司。

 

　　从法律形式上讲，这一方式确实实行了改制；但就实际效果而言，由于企业在国有独资状态下无法建立真正意义上的现代企业法人治理结构，业界俗称之为“翻牌”。这种“伪变”式改革之下的水务企业，资产、业务、人员等所有企业资源和运营机制未发生任何优化，反而增加了行政成本、降低了运营效率，最大的损失是错失改革良机。

 

　　此外，目前我国大部分污水处理单位和部分供水单位仍为事业单位性质，由于最近十年事业单位与企业之间在社会地位、福利待遇、工作环境、退休金等方面的优越地位越来越明显，事业单位职工坚决抵制改制。在政府的强力推动下，有的只好实施“事转企”，将事业单位改为国有独资的有限责任公司，但运营机制也未发生实质变化。

 

　　以上列举的问题是十年来制约水务改革和发展的重大事项，并非全部。这些问题有的显性存在，有的处于隐形，但都深刻左右着企业的命运，对行业发展产生了深远的影响。

 

 

　　2013年11月党的十八届三中全会发出全面深化改革的总动员，为全国各行业抓住机遇、开启改革新时代发出了“最高指令”。水业同仁们正以空前热情思考下一步的改革之路，期待通过改革进入全新的发展时期。

 

　　水务行业改革的新时代，应当具备自信、稳健而富有创造的特征。此际，作者结合十多年从事水务改革的心得，为水行业深化改革提示相关的重大课题、关键问题，提出理性、建设性的解决方案，以期成为行业集体思考的一部分。

 

　　一、指导思想方面：树立正确的改革指导思想，以“全胜改革观”引领水务改革新时代

 

　　改革的成败关系国运兴衰、民生治乱，在任何时代都是重大课题。水务行业历经三十年改革，特别是最近十年，既尝到了改革成功的甜头，也品尝了“问题改革”带来的痛楚。必先树立正确的改革指导思想，而后有改革之成功。在此，本文谨为水行业提出“全胜改革观”。

 

　　“全胜改革观”建立在全胜论思想基础上。全胜论思想是《孙子兵法》的精髓，是“兵圣”孙武提出的战争的最高境界和最高指导原则。在对国家前途、民族命运的影响方面，改革和战争具有同等的重大性、审慎性，因此，以全胜论为思想基础的“全胜改革观”应成为改革工作追求的最高境界和指导原则。

 

　　水务行业的“全胜改革观”，就是以正确的改革目标、价值追求为基础，树立系统论、整体论的改革思想，以十年改革的经验教训为基础努力追求改革的最高境界。具体包含两层含义：

 

　　一是解决好“改革为了谁”的问题，在改革的目标上兼顾各利益攸关方的利益，追求以保障涉水服务安全为前提的共赢式改革，坚决反对“一人利而天下病”的一家独赢式改革。作为准公共产品，水务改革的利益攸关方较多，包括用户和政府、水务企业及其职工、战略投资人等。其中，满足水务企业的顾客——用户——以保障用水安全为中心的诉求，应当作为水务行业改革的首要的、终极的目标。相应地，政府、水务企业及其职工、投资者等，坚持共建、共享、共赢，保障水务企业和行业以可持续发展为基础为用户提供优质的供水产品与服务，使用户成为改革的最大受益者，其他利益攸关方各得其所。有此思想的统摄，则能有效克服给予外商固定回报或变相固定回报、地方政府溢价转让水务国有资产、利用改制甩包袱等思想和行为。

 

　　二是解决好“改革的方式”问题，追求内外兼修式改革，以“中国式思维”走水务改革的“中国道路”。不再采取过去以融资、公司制改建等为单一目标的“头痛医头、脚痛医脚”的点式改革，转变为：①外部性方面，谋求水行业的一体化整体发展，通过产权多元化实现股权多元化、法人治理的优化、资本融资等；②内部性方面，追求管理优化、运行机制优化等，建立对外具有吸引力、对内具有激励性的由市场机制发挥作用的薪酬与绩效考评制度等，发掘企业改革的内部动力。

 

　　“全胜改革观”是系统论的改革思想，是中国式的改革思维。由于考虑到了水务行业改革与城市发展相一致的协调关系，追求企业改革和企业发展相结合的协调关系，有利于形成消费者和政府、企业、资本、劳动、消费者之间互为支持的协调关系，所以能够调动各方积极性，极大地减少改革的阻力，扩大改革的福祉，实现全面而深刻的行业变革。

 

　　二、关于水的集体意识和水业的社会地位方面：重视从哲学意义上研究水，重建亲水、敬水、“以水为德”的哲学思想，提高水行业在当代人心目中的地位

 

　　我国古代传统文化极为重视水，从万物生成的哲学、人格道德的养成、国家治理的智慧等多层次研究水、称颂水、敬畏水，重视程度超过当代西方，形成了独特的中华文明之美。但是，由于道统中断，当代人在意识形态、人格养成方面背弃了水的智慧与美德，经济发展模式建立在大规模水污染、水资源浪费的基础上，生存环境、人民健康蒙受举世震惊的损失和威胁，其危害正处于爆发的前夜。

 

　　水行业是距离中国哲学最近的一个行业，有条件近水楼台研究水哲学、“水之道”。“道”是事物的真相，是事物存在的本质属性、变化的根本规律，是统摄顶层设计的核心理念与基本原则。“水之道”就是关于水的发生、变化（改革和发展）、价值（经济、社会、环境）等的总和，是关于水的意识形态。

 

　　作为当代社会背弃“水之德”而遭受损害最严重的领域，水务人有权利、有责任警示世人、引导公众，并结合水危机的现实提出可行的解决方案，逐步扭转水资源浪费、水环境恶化、水的产品与服务价格超低的现实困境，通过十年左右的不懈努力，使水行业的生存发展状况焕然一新。

 

　　从思想上重视水、发自内心热爱水，是改变现状的开始，也是最终实现改变的根本，但需要我们初心始终的努力。作者自2007年开始研究这一课题，对中国古代哲学的“水之道”接着讲，形成了“中华水哲学”的初步研究成果，希望对水务人有所启发。

 

　　三、行业发展定位方面：确立水的国家战略资源地位，彻底解决水务行业改革和发展的方向性问题，水行业取得应有的地位

 

　　“水，未来的石油”——这是国际资本对全球水业务未来价值的理解。在我国，特别是西北、华北地区，水的极端稀缺性、约束性已众所瞩目。新加坡、沙特等国已将水确定为国家战略资源。

 

　　目前，中国是全世界人均拥有淡水资源最少的国家之一和大国中唯一缺水的国家。随着全球气候变化和我国经济的持续快速发展，水危机必然愈加严重。按照体制的逻辑，只有将水确立为国家战略资源，才能使涉水法律制度与水的稀缺性、价值性相对称，相应出台符合中国国情的、具有战略意义的水务改革和发展方略，前瞻性解决水危机，彰显水务企业在我国经济和社会生活中的重要地位——更重要的，是水确已具备无可辩驳的国家战略资源特征。

 

　　作者于2008年正式提出“我国应尽快确立水的国家战略资源地位”的观点。如果得以实现，水的立法与政策地位、管理体制、价格形成机制、外资去留等长期困扰行业的疑难问题将会迎刃而解。水的国家战略地位一定会确立，目前我们应做的是促使这一天的早日到来。

 

　　四、政府与企业的关系方面：政企分开，建立政府与企业之间的法治关系

 

　　政府与企业之间的关系，是一切社会制度关于上层建筑与经济基础之间关系的争论的核心。水务等多数公用企业，既不是公共管理机构，也不是完全竞争性、高度市场化的一般企业，而是承担“准公共服务职能”的市场主体，因此，按照国有企业改制的传统思维来指导水务改革，很容易走入误区。

 

　　水务企业对政府及其主管部门、国资机构存在很强的依赖关系，这决定于双方地位的本质；但同时又须防范遭受其不正当干预。因此，改革必须运用“两个法律”来确立政府对企业的法治关系：一是依据《公司法》，在投资主体多元化的情况下建立法人治理结构，使政府方遵守《公司法》规定的共同治理的民事法律关系；二是依据市政公用行业特许经营法律，建立政府对企业依法监管的行政法律关系。经验是：由具备一定条件的社会资本参与企业改制并控股经营，国有资本退至参股地位；规模较小的企业可采取职工控股、国有资本象征性持股乃至完全退出；也可多方共同持股，持股比例可以协商，但国有资本均不应控股。政府可运用两种法治手段保持对改制企业的控制力：一是国有资本不主导经营，但在企业经营行为涉及公共利益的重大决策方面拥有否决权，二是以政府特许经营、成本监审、作业市场监管等办法，监督和引导企业的经营行为。实践证明，这样的机制设计可以实现“政府（对企业）只能做好事，不能做坏事”的改革效果。

 

　　“自生自作，自为自化。故有为，有不为；有为必为，无为必不为。公地是守，私域莫入”，这应是法治条件下政府与企业之间关系的最佳状态。

 

　　五、改革方式方面：继续完善、升级水务一体化的改革方式，打造区域性大型水务集团，为我国水务管理体制的大变革未雨绸缪

 

　　我国667座设市城市中严重缺水的城市已达110座以上，缺水问题已成为制约经济社会发展的瓶颈。而许多地方存在一座城市多家供水企业，水务产业链被人为分割的现象。水务企业之间在水资源和管理、技术、人员等企业资源之间存在很大的互补性，但由于资产管理关系和行政隶属关系不同，水务类国有资产分散经营，现有体制下企业之间的资源难以形成互补关系，反而存在抢夺建设资金，抢夺水资源和消费市场的情况。

 

　　水务一体化包括区域供水一体化、供水排水一体化、城乡供水一体化和跨区域水务资本一体化四种方式，具有明显的环境、经济双重效益。一是促进区域水资源的统一规划和优化配置，强化水资源的节约保护，保障城乡防洪安全、供水安全、水生态与水环境安全。二是有利于推动供排水行业的标准化管理，发挥供水企业作为城市水业唯一收费渠道的独特作用。三是全面重组和整合区域水务类国有资产、业务、人员等行业资源，谋求行业的内生效益，打造超级水务品牌。

 

　　水务一体化以往的整合范围限于中心城市及其周边，目前正呈现扩大趋势。如2003年前后银川市自来水总公司整合周边市县供水企业，通过管理、技术及少量资本输出，帮助后者摆脱了长期亏损的局面。2005年以来，深圳市水务集团整合全市供水及特区污水处理业务，并在全国7省跨区域运作19个项目，供水能力达799万吨/日，污水处理能力达272万吨/日。2012年，海南省有关部门委托国融大通财务顾问公司编制《海南省城镇供水排水一体化发展战略》，筹划全省水务整合事宜，这是内地第一个在全省范围探索水务一体化发展道路的省份。作者预测：随着水危机的日益迫近，国家极有可能采取变革水务管理体制的方式予以应对。作为地方，应积极探索本地范围的水务一体化发展道路，以迎接未来的体制变局。

 

　　六、水务产业链延伸方面：控制污水、污泥、中水市场，提升处理技术和处理率，发挥环境效应和经济效益，实现盈利模式转型

 

　　水务行业发展的未来，视野不能局限于供水，而资产规模相对较小、技术水平较高、盈利能力较强的污水处理、污泥处置业务，以及有效解决水资源匮乏问题的中水回用业务，也应及时予以重视。否则，当上述市场被民间资本基本瓜分完毕，而处于水务产业链主链地位、从事传统供水业务的自来水公司只能继续遭受重资产、低收入盈利模式的煎熬。

 

　　污水处理、污泥处置、中水回用，不仅是水务产业链上的下游业务，也是中央鼓励发展的战略性新兴产业，是世界范围内最具发展潜力的环境业务。国务院办公厅转发《“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》规定：到2015年，污水处理率地级市要达到85%，县级市和县城达70%，建制镇达30%；污泥处理率直辖市、省会城市和计划单列市要达到80%，其他设市城市70%，县城及重点镇30%；中水利用率达到15%以上。目前距这一目标尚有差距。供水企业应以强烈的机遇意识，利用自身在水务产业链中的优势地位，利用水务一体化的改革机会，在发展战略上积极实施“向下一体化”，及时控制上述环境业务并获取相应的收益。

 

　　七、改革时的招商机制设计方面：设计出使利益攸关方实现共建、共赢、共享发展成果的招商机制

 

　　水务改革中，采取招商引资、引进战略投资者的方式推进改革，对水务企业发展具有战略意义。但同时，这也是各种改革方式中风险最高、难度最大、正反两面影响最深远的方式。而决定招商成败的关键，是招商的机制设计。

 

　　论机制设计是指在自由选择、自愿交换、信息不完全及决策分散化的条件下设计一套机制（规则或制度）来达到既定目标的理论，是博弈论和社会选择理论的综合。回顾水务行业十年来激进市场化的改革历程，没有比溢价转让水务资产更能对消费者、水务企业及职工、后届政府造成严重危害的机制设计。该机制是在不了解水务等公用企业的盈利模式的情况下，以国有资产保值增资为指导思想，借助于产权转让手段而形成。不论是外商最初于2002年溢价266%收购浦东自来水公司50%国有产权，还是2007年溢价349%收购兰州供水集团45%国有产权的登峰造极之作，没有一家不给当地市民、政府或企业带来非议和压力。这种招商机制设计的获益主体是：本届政府，外商的本届管理层，以及从溢价中获得分成的机制设计者（咨询公司）。受害的主体是：消费者，后届政府及其财政，水务企业及职工，以及外商的整体声誉。

 

　　如：2004年合肥市政府转让王小郢污水处理厂的23年的经营权（TOT），招商咨询机构设计了以产权溢价为主要评分项的竞标方案，最终标底价2.68亿元的污水厂资产溢价79.1%转让给柏林水务，合肥市财政当年获得国有资产变现收入4.8亿元，咨询机构也获得了溢价分成（约定分配溢价部分的5%，即1060万元，实有折扣）。但4年后的2008年，污水处理厂的职工集体上访，打出了“政府贵卖国资贱卖职工”旗帜，给时任政府造成了不良的政治影响。

 

　　又如：2007年兰州市政府聘请的咨询公司设计了溢价转让兰州供水集团部分国有产权的招商机制，威立雅高溢价收购、控制经营之后，被迫采取了严厉的成本控制措施。7年后，2014年4月兰州发生供水安全事故，威立雅的质量管理体系、安全控制能力遭到公众的质疑和行业的怀疑，市民对其发动集团诉讼，兰州市委主要领导提出了股权回购的要求。该外商遭受了自1853年成立以来最严重的信任危机。

 

　　机制设计秉承“太上问道，其次问法，其下问仁”的逻辑链，即：在何种招商思想（“道”）的指导下，设计相应的招商机制（“法”）；何种招商机制，则造成相应的招商后果、利益分配关系（“仁”）。由于招商机制设计对改革成败具有特别重大的意义，作者所在的国融大通财务顾问公司自2007年开始研究这一课题。2008年为张家界自来水公司担任改制招商顾问时，在市政府主要领导提出“不溢价改制有何意义”的疑问的情况下，以理论研究成果和实证案例说服领导转变思想，放弃了高溢价的招商要求；2010年为贵阳市供水总公司担任招商顾问时，在市政府坚持溢价的情况下，设计了“锁定溢价（10%）”的招商方案；2011年为洛阳市水务集团担任顾问时，设计了产权转让不溢价的方案。而对投资者的选择，代之以综合评分法，将关注点引导到投资人的资本实力、企业文化、员工安置补充方案等方面来，收到了良好的后效应。

 

　　八、改革后的机制建设方面：承认市场机制是企业发展的根本动力，充分发挥市场机制在水务发展中的重要作用

 

　　通过深化改革，形成由市场主导——而不是行政主导——的运营机制，包括运营主体的企业化、运营管理的市场化、水价形成的市场机制，保障水务企业、行业的健康可持续发展。

 

　　（一）水务运营主体全部实现企业化。即：除部分原水业务，城市供水、污水处理、中水回用、污泥处置等全部涉水业务实行企业化运营

 

　　我国水务行业存在以下比较普遍的“非企业化”现象，尚未受到必要的重视。在第三历史时期的改革中，应予重视和革新：

 

　　一是我国城镇供水资产在五、六十年代集中设立时期大部分是以自来水水厂（工厂制）的组织形式存在，这一形式延续至七、八十年代，陆续转制为企业法人。当前，随着乡镇水厂的集中设立，这一历史现象重演。非企业法人的供水资产不具备市场主体地位，没有企业经营自主权，不能独立承担法律责任，极易受到行政干预，不利于持续经营和发展壮大，应当适时转制为企业法人。

 

　　二是历经十年改革，部分地方的城市供水资产仍以事业单位的组织形式存在。省会城市如西藏拉萨，地级市如山东东营，县级市如河南偃师等，以及为数不少的县属供水单位。供水业务的本质特征是自负盈亏、自我发展、可持续经营，而不是依赖财政生存的非盈利性质的事业单位，长期不改变不利于企业发展和职工成长。建议根据国务院关于经营性事业单位改革的政策尽快实现“事转企”。

 

　　三是国有资本投资建立的污水处理厂绝大多数以事业单位的组织形式设立和经营，也应尽快转制为企业。理由同上。

 

　　（二）水务企业内部运营管理实现市场化。即：继劳动关系、基本建设、固定资产采购等实现市场化之后，在人力资源管理领域实行市场化，建立有行业特色的薪酬与绩效考评体系，体现水务企业人力资源的真实价值

 

　　在这一领域实行市场化，不仅是提高水务等公用企业管理水平的有效措施，也是解决公用产品成本构成中最富争议的部分——工资成本——透明度问题的有效办法。当前，竞争性行业中的优势企业普遍将建立合身、适用的薪酬与绩效考评体系作为保持企业核心竞争力的重要手段，在专业咨询机构的帮助下形成了具有行业特征和企业特色的完整制度。水务虽是自然垄断行业，也应学习。普遍建立专业化、行业特征明显的绩效考评制度，有利于水行业全面提升从业人员的管理水平、技术水平和运营效率；通过完善薪酬体系，能够促进企业成本的透明公开和对人力资源的有效激励。

 

　　（三）形成由市场主导的水价形成机制，即水的价格形成与成本之间的联动机制

 

　　水价改革的成败，直接关系水务行业的战略利益、核心利益；水价改革成功，是扭转行业性亏损的关键因素之一。以成本监审为基础，建立水价与成本之间的法治化、动态化的联动调整机制，是水价改革的关键内容。

 

　　为实现以上改革目标，应重点抓好三项工作：一是以各地水协为主体，加快建立水务企业的经营公报制度和水价定期审核制度，不论是否调价，都要定期向社会公布经营管理目标完成情况（建议一季一报）；在严格《城市供水定价成本监审办法》的基础上，定期向社会公布成本构成情况（一年一审）。二是实行资源水价、水利工程水价和城市供水终端水价的联动调整机制，当国家或省调整资源水价、开征或调整水利工程水价时，供水终端价格同步同幅联动调整，不再举行听证会。三是当供水成本变化达到10％时，地方政府应在规定的时间内启动调价程序并相应调整水价，确有困难的，以财政补贴的办法弥补成本上涨形成的价格倒挂（亏损）。

 

　　历经多年呼吁，成都市率先走出了第一步。2013年11月，成都市发改委发布《关于建立并实施中心城区城市供水价格联动调整机制的通知》（成发改价格[2013]1071号），第一个建立了资源水价、水利工程水价与城市供水终端价格的上下游联动调整机制。这是成都水司的一小步，却是水务行业的一大步。

 

　　水务企业改制、招商之后，只有通过深化改革、引入市场机制，形成以市场为主导的内部运营和水价形成机制，水务企业才算是实现了真正意义上的“内外兼修”的改革。

 

　　在十八届三中全会全面深化改革精神的指引下，我们期待：在总结三十年特别是近十年改革的历史经验和深刻教训的基础上，水务行业既要摆脱激进式市场化的改革思想，又要克服畏惧心理，自信、稳健、坚决而富有创造性，努力开创水务改革的新时代！