“无废城市”建设背景下工业固体废物管理策略
时间：2023-05-12 来源: 中华环境作者：王雪雪 陈瑛
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“无废城市”建设与我国碳达峰碳中和总体战略高度契合，对推动我国实现高质量发展、美丽中国目标具有重要意义。目前，浙江、吉林、山东、河北、江苏、辽宁、海南等11个省启动了省级“无废城市”创建，上海市启动了部分区域试点建设，广东省在粤港澳及珠三角城市开展“无废试验区”建设，“无废城市”理念也逐步得到了各方的认同，开展“无废城市”建设已经成为提高固体废物现代化治理体系和治理能力的重要抓手。
我国工业固体废物产生量巨大，是生活垃圾清运量的数十倍，且工业固体废物违规堆存引发的污染环境风险较高，给生态环境与人体健康带来严重危害，工业固体废物管理逐步成为我国生态环境保护工作的重点关注对象。开展“无废城市”建设，能充分调动社会资源，以城市固体废物源头减量和资源化利用为抓手，将固体废物对环境的影响降至最低，最终形成城市绿色发展方式新政策。随着各地“无废城市”建设进程的推进，为实现工业固体废物的全过程管理，对工业固体废物管理的策略主要如下：
一是强化制度设计引领。制度体系建设是“无废城市”建设推进和取得预期成效的关键保障。我国工业固体废物管理的法律体系建设始于20世纪90年代，但配套法律、法规、标准体系建设相对滞后，尚未完全涵盖工业固体废物产生、收集、贮存、利用和处置等各关键环节。在“无废城市”建设推进过程中，国家层面出台《排污许可证申请与核发技术规范 工业固体废物（试行）》（HJ1200-2021）、《一般工业固体废物贮存和填埋污染控制标准》（GB 18599-2020）和《一般工业固体废物管理台账制定指南（试行）》等，用于规范和指导一般工业固体废物源头排污许可、末端贮存填埋和全过程流向等管理工作。在省级层面，浙江省在修订《浙江省固体废物污染环境防治条例》时，将“无废城市”建设贯穿固定于法律条款中，细化了工业固体废物等管理工作要求，助力推动全域“无废城市”建设；云南省在《云南省固体废物污染环境防治条例》中提出需加强固体废物污染环境的防治，安排相应资金用于“无废城市”建设。在市级层面，鄂尔多斯市为强化域内煤炭开采、电力生产、天然气开采等行业产生的工业固体废物管理，在“无废城市”建设实施方案中提出编制《鄂尔多斯关于推进一般工业固体废物资源综合利用办法》《制定天然气开采废物污染控制技术规范》《煤矸石、粉煤灰用于生态修复、小流域治理环境管理技术规范》等文件，用于推进一般工业固体废物的资源化利用进程，宁波市组织开展工业固体废物精细化管理制度体系建设，嘉兴市开展一般工业固体废物规范化管理评估技术体系建设，以上实践为推动生态环境主管部门、一般工业固体废物产生单位、收运单位和利用处置单位落实各项主体责任，提升规范化管理水平，形成有效监管抓手积累了经验，形成了可复制、可推广模式。
二是协同推进管理工作。“无废城市”建设是立足新发展阶段、贯彻新发展理念，兼顾经济社会发展和固体废物管理的城市发展模式。首先是与城市其他管理相结合，基于污染物与碳排放高度同根同源的特性，“无废城市”建设的推进与深入打好污染防治攻坚战、实现“双碳”目标等任务有机融合，坚持与城市工业固体废物其他规划协同开展，系统谋划“无废城市”建设。如多地“无废城市”建设实施方案与生态环境保护“十四五”规划、固体废物资源综合利用管理办法（规划）等紧密结合，协同推进。其次是区域间的协同，如四川省和重庆市联合印发《关于推进成渝地区双城经济圈“无废城市”共建的指导意见》，提出推动毗邻地区设施共建共享和跨省市协同应急处置固体废物，推动设施共建共享，协同推动成渝地区双城经济圈“无废城市”共建。再次是各部门的协同，工业固体废物全过程管理链条涉及到各个部门，需要构建多部门共同参与、协同推进的工作格局，破除部门之间的协作障碍。多地成立主要领导任组长的领导小组、办公室和工作专班，专门用于各项任务的统筹协调与调度。以嘉兴为例，生态环境局与交通运输局联合印发相关管理文件，推动对一般工业固体废物的产生、运输、贮存、利用、处置实施全过程监管。最后是工业固体废物的协同处理，工业固体废物具有量大面广、种类繁多和性质复杂等特点，开展工业固体废物的协同利用处置对于规模化消纳工业固体废物具有重要现实意义。但是目前对于多种固体废物全产业链协同利用的有效模式较少。在多地的实施方案中，提出利用水泥窑、燃煤锅炉等工业炉窑协同处置工业固体废物。浙江省对《生活垃圾焚烧设施协同处置一般工业固体废物推荐名录（第一批）》公开征求意见，明确进入生活垃圾焚烧设施的工业固体废物种类，为加强对一般工业固体废物污染防治，有效监管一般工业固体废物处置提供有力抓手。
三是强化全过程管理。推进工业固体废物的全过程监管是推动“无废城市”建设的重要手段。工业固体废物的全过程管理主要包括源头减量、收运体系建设、资源化利用水平提升、安全处置及监管体系建设等几个方面，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》提出了从产生到处置的管理制度和要求。为从源头减少工业固体废物产生，工业和信息化部发布《限期淘汰产生严重污染环境的工业固体废物的落后生产工艺设备目录》，针对石化化工、钢铁、有色金属等行业提出限期淘汰的落后生产工艺设备，加快推进生产工艺设备升级改造，从源头减少工业固体废物产生。推行清洁生产是削减工业固体废物产生的重要手段，国家发展改革委、国家能源局印发《关于开展全国煤电机组改造升级的通知》，推动煤电机组开展节煤降耗改造、供热改造和灵活性改造。如呼和浩特市在“无废城市”建设方案中，提出以全市火电行业为重点，推动开展“三改联动”，从源头减少煤炭资源消耗，进而减少粉煤灰、炉渣等煤系固体废物产生。推动循环发展链条，开展主导产业链不断向精深加工方向延伸，如鄂尔多斯市“无废城市”方案中提出推动煤化工行业分级梯级资源化利用，减少工业固体废物产生。重庆市推进循环经济试点示范，创建国家循环化改造经济示范试点园区，提升清洁生产水平。据不完全统计，通过实施清洁化诊断服务，重庆市每年减少标煤5.5万吨，碳减排15.5万吨。为推动工业固体废物资源化利用产业发展，各个城市“无废城市”方案从财税、技术、标准、规划和市场等方面出台有利于综合利用的产业政策，如重庆市将脱硫石膏、磷石膏、赤泥、工业污泥等一般工业固体废物纳入环境保护税目税额表，激励一般工业固体废物综合利用；广东省提出以粉煤灰、炉渣、冶炼废渣、尾矿等工业固体废物为重点，打造工业固体废物综合利用示范项目和基地；河北省鼓励企业、社会团体及有关单位以尾矿、煤矸石、粉煤灰、冶炼渣、工业副产石膏等大宗固体废物为重点，制定高于国家和行业的内控标准；山东省提出开展一般工业固体废物资源综合利用评价，促进一般工业固体废物实现资源化利用和产业化发展；鄂尔多斯市制订《鄂尔多斯大宗固废综合利用总体规划》，统筹设计综合利用方案与布局综合利用企业。为推动工业固体废物的安全处置，浙江省提出全面推进绿色矿山建设，推动大宗工业固体废物开展井下充填回填，同时布局一般工业固体废物集中处置设施，减少其所带来的环境风险；内蒙古自治区为解决区域内产生量巨大的一般工业固体废物出路问题，发布《一般工业固体废物用于矿山采坑回填和生态恢复技术规范》（DB15/T 2763-2022），包头市制定专门规定，明确了相关活动的部门职责分工、相关方主任等事项，为协同解决大宗工业固体废物规模化利用和矿山生态恢复开创了新路径。
四是创新市场体制机制。工业固体废物的源头减量、资源化利用和安全处置具有较大的经济增长潜能，目前相关政策倾斜是引导工业固体废物相关产业的主要驱动力，包括资源化综合利用税收优惠政策和环境保护税征收政策等，但相关工程项目建设的需求与地方资金短缺仍是“无废城市”建设过程中面临的主要问题，积极探索投融资试点是解决这一问题的主要思路。EOD模式是一种以生态保护和环境治理为基础，采取产业链延伸、组合开发等方式，可将生态环境治理带来的经济价值进行内部循环。生态环境部《生态环保金融支持项目储备入库指南（试行）》对项目入库范围进行了详细的说明。EOD项目落地的方式主要有PPP、ABO和“流域治理+片区开发”等。多地在“无废城市”建设实施方案中提出政府和社会资本合作的PPP模式，以推动工业固体废物利用和处置项目落地实施。在“11+5”“无废城市”试点建设期间，徐州市提出统筹建设项目、统筹还款来源和统筹增信方式的融资模式，依托国家开发银行总行授信贷款45.5亿，成为国开行系统内首例资源循环利用产业园项目。
【王雪雪、陈瑛，生态环境部固体废物与化学品管理技术中心】
我国工业固体废物产生量巨大，是生活垃圾清运量的数十倍，且工业固体废物违规堆存引发的污染环境风险较高，给生态环境与人体健康带来严重危害，工业固体废物管理逐步成为我国生态环境保护工作的重点关注对象。开展“无废城市”建设，能充分调动社会资源，以城市固体废物源头减量和资源化利用为抓手，将固体废物对环境的影响降至最低，最终形成城市绿色发展方式新政策。随着各地“无废城市”建设进程的推进，为实现工业固体废物的全过程管理，对工业固体废物管理的策略主要如下：
一是强化制度设计引领。制度体系建设是“无废城市”建设推进和取得预期成效的关键保障。我国工业固体废物管理的法律体系建设始于20世纪90年代，但配套法律、法规、标准体系建设相对滞后，尚未完全涵盖工业固体废物产生、收集、贮存、利用和处置等各关键环节。在“无废城市”建设推进过程中，国家层面出台《排污许可证申请与核发技术规范 工业固体废物（试行）》（HJ1200-2021）、《一般工业固体废物贮存和填埋污染控制标准》（GB 18599-2020）和《一般工业固体废物管理台账制定指南（试行）》等，用于规范和指导一般工业固体废物源头排污许可、末端贮存填埋和全过程流向等管理工作。在省级层面，浙江省在修订《浙江省固体废物污染环境防治条例》时，将“无废城市”建设贯穿固定于法律条款中，细化了工业固体废物等管理工作要求，助力推动全域“无废城市”建设；云南省在《云南省固体废物污染环境防治条例》中提出需加强固体废物污染环境的防治，安排相应资金用于“无废城市”建设。在市级层面，鄂尔多斯市为强化域内煤炭开采、电力生产、天然气开采等行业产生的工业固体废物管理，在“无废城市”建设实施方案中提出编制《鄂尔多斯关于推进一般工业固体废物资源综合利用办法》《制定天然气开采废物污染控制技术规范》《煤矸石、粉煤灰用于生态修复、小流域治理环境管理技术规范》等文件，用于推进一般工业固体废物的资源化利用进程，宁波市组织开展工业固体废物精细化管理制度体系建设，嘉兴市开展一般工业固体废物规范化管理评估技术体系建设，以上实践为推动生态环境主管部门、一般工业固体废物产生单位、收运单位和利用处置单位落实各项主体责任，提升规范化管理水平，形成有效监管抓手积累了经验，形成了可复制、可推广模式。
二是协同推进管理工作。“无废城市”建设是立足新发展阶段、贯彻新发展理念，兼顾经济社会发展和固体废物管理的城市发展模式。首先是与城市其他管理相结合，基于污染物与碳排放高度同根同源的特性，“无废城市”建设的推进与深入打好污染防治攻坚战、实现“双碳”目标等任务有机融合，坚持与城市工业固体废物其他规划协同开展，系统谋划“无废城市”建设。如多地“无废城市”建设实施方案与生态环境保护“十四五”规划、固体废物资源综合利用管理办法（规划）等紧密结合，协同推进。其次是区域间的协同，如四川省和重庆市联合印发《关于推进成渝地区双城经济圈“无废城市”共建的指导意见》，提出推动毗邻地区设施共建共享和跨省市协同应急处置固体废物，推动设施共建共享，协同推动成渝地区双城经济圈“无废城市”共建。再次是各部门的协同，工业固体废物全过程管理链条涉及到各个部门，需要构建多部门共同参与、协同推进的工作格局，破除部门之间的协作障碍。多地成立主要领导任组长的领导小组、办公室和工作专班，专门用于各项任务的统筹协调与调度。以嘉兴为例，生态环境局与交通运输局联合印发相关管理文件，推动对一般工业固体废物的产生、运输、贮存、利用、处置实施全过程监管。最后是工业固体废物的协同处理，工业固体废物具有量大面广、种类繁多和性质复杂等特点，开展工业固体废物的协同利用处置对于规模化消纳工业固体废物具有重要现实意义。但是目前对于多种固体废物全产业链协同利用的有效模式较少。在多地的实施方案中，提出利用水泥窑、燃煤锅炉等工业炉窑协同处置工业固体废物。浙江省对《生活垃圾焚烧设施协同处置一般工业固体废物推荐名录（第一批）》公开征求意见，明确进入生活垃圾焚烧设施的工业固体废物种类，为加强对一般工业固体废物污染防治，有效监管一般工业固体废物处置提供有力抓手。
三是强化全过程管理。推进工业固体废物的全过程监管是推动“无废城市”建设的重要手段。工业固体废物的全过程管理主要包括源头减量、收运体系建设、资源化利用水平提升、安全处置及监管体系建设等几个方面，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》提出了从产生到处置的管理制度和要求。为从源头减少工业固体废物产生，工业和信息化部发布《限期淘汰产生严重污染环境的工业固体废物的落后生产工艺设备目录》，针对石化化工、钢铁、有色金属等行业提出限期淘汰的落后生产工艺设备，加快推进生产工艺设备升级改造，从源头减少工业固体废物产生。推行清洁生产是削减工业固体废物产生的重要手段，国家发展改革委、国家能源局印发《关于开展全国煤电机组改造升级的通知》，推动煤电机组开展节煤降耗改造、供热改造和灵活性改造。如呼和浩特市在“无废城市”建设方案中，提出以全市火电行业为重点，推动开展“三改联动”，从源头减少煤炭资源消耗，进而减少粉煤灰、炉渣等煤系固体废物产生。推动循环发展链条，开展主导产业链不断向精深加工方向延伸，如鄂尔多斯市“无废城市”方案中提出推动煤化工行业分级梯级资源化利用，减少工业固体废物产生。重庆市推进循环经济试点示范，创建国家循环化改造经济示范试点园区，提升清洁生产水平。据不完全统计，通过实施清洁化诊断服务，重庆市每年减少标煤5.5万吨，碳减排15.5万吨。为推动工业固体废物资源化利用产业发展，各个城市“无废城市”方案从财税、技术、标准、规划和市场等方面出台有利于综合利用的产业政策，如重庆市将脱硫石膏、磷石膏、赤泥、工业污泥等一般工业固体废物纳入环境保护税目税额表，激励一般工业固体废物综合利用；广东省提出以粉煤灰、炉渣、冶炼废渣、尾矿等工业固体废物为重点，打造工业固体废物综合利用示范项目和基地；河北省鼓励企业、社会团体及有关单位以尾矿、煤矸石、粉煤灰、冶炼渣、工业副产石膏等大宗固体废物为重点，制定高于国家和行业的内控标准；山东省提出开展一般工业固体废物资源综合利用评价，促进一般工业固体废物实现资源化利用和产业化发展；鄂尔多斯市制订《鄂尔多斯大宗固废综合利用总体规划》，统筹设计综合利用方案与布局综合利用企业。为推动工业固体废物的安全处置，浙江省提出全面推进绿色矿山建设，推动大宗工业固体废物开展井下充填回填，同时布局一般工业固体废物集中处置设施，减少其所带来的环境风险；内蒙古自治区为解决区域内产生量巨大的一般工业固体废物出路问题，发布《一般工业固体废物用于矿山采坑回填和生态恢复技术规范》（DB15/T 2763-2022），包头市制定专门规定，明确了相关活动的部门职责分工、相关方主任等事项，为协同解决大宗工业固体废物规模化利用和矿山生态恢复开创了新路径。
四是创新市场体制机制。工业固体废物的源头减量、资源化利用和安全处置具有较大的经济增长潜能，目前相关政策倾斜是引导工业固体废物相关产业的主要驱动力，包括资源化综合利用税收优惠政策和环境保护税征收政策等，但相关工程项目建设的需求与地方资金短缺仍是“无废城市”建设过程中面临的主要问题，积极探索投融资试点是解决这一问题的主要思路。EOD模式是一种以生态保护和环境治理为基础，采取产业链延伸、组合开发等方式，可将生态环境治理带来的经济价值进行内部循环。生态环境部《生态环保金融支持项目储备入库指南（试行）》对项目入库范围进行了详细的说明。EOD项目落地的方式主要有PPP、ABO和“流域治理+片区开发”等。多地在“无废城市”建设实施方案中提出政府和社会资本合作的PPP模式，以推动工业固体废物利用和处置项目落地实施。在“11+5”“无废城市”试点建设期间，徐州市提出统筹建设项目、统筹还款来源和统筹增信方式的融资模式，依托国家开发银行总行授信贷款45.5亿，成为国开行系统内首例资源循环利用产业园项目。
【王雪雪、陈瑛，生态环境部固体废物与化学品管理技术中心】
