十五五城市更新总项目投资规模行业研究报告
报告日期：2026年5月
一、报告摘要
2026年5月28日，国务院正式印发《城市更新“十五五”规划》（国发〔2026〕12号），标志着我国城市更新工作进入制度化、体系化推进的新阶段。据多家权威机构测算，“十五五”期间全国城市更新市场总容量预计达15万亿元至20万亿元，年均投资约3万亿至4万亿元。这一超大规模投资将全面激活建筑设计、绿色建材、工程机械、智能化设备、运营管理等上下游产业链，为相关行业带来长期结构性机遇，同时也将成为“十五五”时期扩大内需、促进经济增长的重要引擎。
二、规划背景与核心目标
2.1 时代背景：城镇化进程的重要转折
截至2024年底，我国常住人口城镇化率达到67%，9.4亿人生活在城镇。城市发展正从大规模增量扩张转向存量提质增效为主的内涵式发展阶段，人民群众的需求从“有没有”转向“好不好”。国际经验表明，城镇化率从70%迈向80%是一个漫长而平缓的过程，继续依赖大规模拆旧建新、外延扩张既不现实也不可持续。在此背景下，国务院印发《城市更新“十五五”规划》，全面推进城市更新行动，着力推进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升。
### 2.2 总体目标与指标体系
《规划》提出了分阶段发展目标：到2030年，城市更新行动取得重要进展，城市开发建设方式转型初见成效，安全发展基础更加牢固，服务效能不断提高，人居环境明显改善，新旧动能加快转换，文化遗产有效保护，风貌特色更加彰显，治理水平大幅提高，城市成为人民群众高品质生活的空间；到2035年，城市更新体制机制更加完善，现代化人民城市基本建成。
《规划》以量化指标形式明确了“十五五”时期的硬任务，具体如下：
| 序号 | 指标名称 | 2030年目标（五年累计） | 备注 |
|------|---------|---------------------|------|
| 1 | 城镇危旧房改造数量 | 50万套/间 | 较“十四五”25万套翻倍 |
| 2 | 新开工改造城镇老旧小区数量 | 11.5万个 | |
| 3 | 老旧街区厂区改造提升数量 | 1500个 | |
| 4 | 城中村改造数量 | 4000个 | |
| 5 | 历史建筑修缮数量 | 1.5万处 | |
| 6 | 新建及改扩建体育场地面积 | 12.8万公顷 | |
| 7 | 城市公园绿地改造提升面积 | 2万公顷 | |
| 8 | 城市地下管网改造长度 | 36.5万公里 | 对应约77万公里各类管网 |
| 9 | 存量应急避难场所改造数量 | 5万个 | |
| 10 | 城镇房屋基础信息数字化率 | >95% | |
## 三、投资规模总体研判
### 3.1 总投资规模测算
据多家机构综合测算，“十五五”期间全国城市更新市场总容量预计达15万亿元至20万亿元。国家发展改革委此前发布信息也印证了这一判断：未来五年我国城市更新至少可以完成投资15万亿元，其中仅地下管网更新就可拉动投资约5万亿元。2023年、2024年城市更新投资完成额分别为2.6万亿元和2.9万亿元，“十五五”期间年均投资约为3万亿至4万亿元，总体呈现稳步提升态势。
从各省市项目筹划情况来看，“十五五”期间地方储备的城市更新项目规模十分可观。例如，海南全省谋划城市更新项目761个，总投资5200亿元，预计完成投资3300亿元；北京市2026年锚定城市更新固定资产投资2300亿元，2030年目标为年度投资3000亿元以上；六安市裕安区已谋划储备“十五五”城市更新项目59个，总投资估算约211亿元。
### 3.2 分领域投资结构
据业内权威测算，15万亿至20万亿元的市场容量将主要分布在以下五大领域：
**（一）老旧小区改造：投资规模约8万亿元以上。** 覆盖全国25万个小区、4800万户居民，是投资规模最大的更新领域。改造内容包括建筑节能改造、屋面外墙维修、管线改造、加装电梯、停车扩容、养老托幼设施补短等，已从单一的建筑修缮升级为完整社区建设。
**（二）地下管网升级：投资规模约4万亿至5万亿元。** 国家发展改革委政策研究室副主任李超在发布会上表示，仅地下管网方面，预计“十五五”期间将投资约5万亿元，建设改造燃气、供排水、供热等管网约77万公里。其中智慧管网改造占比将提升至30%，涵盖了管网数字化监控、智能巡检、远程调控等智慧化升级内容。
**（三）城中村及危旧房改造：总投资约2.5万亿元。** 包含城中村改造约4000个、城镇危旧房改造50万套，其中危旧房约2000亿元、城中村约1.1万亿元的直接投资，若计入约2倍的产业链带动系数，可拉动总投资约2.6万亿元。
**（四）老旧街区厂区改造提升：投资规模近6万亿元。** 为五大领域中规模最大的板块，包括老旧街区厂区约1500个的改造提升，以及低效产业园区、低效楼宇的转型升级。
**（五）历史文脉保护：投资约2万亿元。** 涵盖历史建筑修缮1.5万处、城市公园绿地改造提升2万公顷等，以及历史文化街区的保护与活化利用。
### 3.3 产业链带动效应分析
15万亿至20万亿元的城市更新投资将产生显著的产业乘数效应。从产业链角度看：
- **上游：** 城乡规划咨询、勘察设计、检验检测等行业率先受益，规划方案编制、城市体检评估等工作量大幅增加，直接带动专业服务需求。
- **中游：** 建筑建材、工程机械、装修装饰、电梯等行业将迎来长期订单。仅地下管网一项，将拉动管材、阀门、泵机、施工设备等相关产品需求达万亿级规模。
- **下游：** 城市运营管理、物业服务、社区商业、智能化改造运维等领域将形成持续的服务需求。
上海易居房地产研究院副院长严跃进指出，城市更新直接带动建筑、建材、工程机械、规划设计等上下游产业链发展，老旧小区、城中村、危旧房的改造，也将持续拉动装修装饰、家居建材、电梯等行业增长。在银河证券看来，城市发展转向存量提质增效阶段，与城市更新、老旧小区改造等相关的建筑施工、规划咨询、检验检测、装修装饰等板块将受益。
中信建投证券研报表示，高质量开展城市更新对打造高品质的住宅、宜居的城市空间、便利的周边配套提出更高的要求，产品力强、布局核心城市的房企有望深度参与到高质量城市更新工作中。
## 四、资金保障与投融资体系
### 4.1 多元化资金来源框架
《规划》明确构建可持续的城市建设运营投融资体系。严跃进表示，《规划》明确了三大资金来源：财政、金融和社会资本，体系较为完善。此外还有更灵活的资产证券化产品及公司债券等工具。
**（一）中央财政资金：** 发挥“种子资金”的引导作用。2025年度中央财政支持实施城市更新工作的范围为大城市及以上城市，共评选不超过20个城市，直辖市每个城市补助总额不超过12亿元。与此同时，国家发展改革委在6月底前下达2025年城市更新专项中央预算内投资计划。
**（二）地方政府专项债券：** 作为核心保障资金。《规划》明确允许通过地方政府专项债券支持符合条件的城市更新项目建设，并支持用作项目资本金。2026年专项债规模预计超3.8万亿元，城市更新是重点支持领域，地下管网改造补贴比例高达70%，老旧小区改造最高可补总投资30%。以江苏省为例，2025年、2026年共安排用于城市更新领域项目建设的专项债券超过200亿元，且江苏省是首批专项债券项目“自审自发”试点省份。
**（三）政策性金融工具：** 2026年8000亿元新型政策性金融工具，城市更新是重点支持领域之一。安徽省已发布《关于利用国家开发银行政策性资金支持推进城市更新行动的通知》，推动开行贷款与超长期特别国债、中央预算内投资、中央补助资金、财政贴息政策等形成合力，协同助力解决资金平衡难题。
**（四）社会资本参与：** 《规划》提出，推动符合条件的城市更新项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品等，支持符合条件的城市更新企业发行公司债券、中期票据等。按照“谁受益、谁出资”原则，构建政府、市场、居民资金合理共担机制，规范实施政府和社会资本合作新机制，鼓励民营企业积极参与城市基础设施建设运营。
**（五）税费减免政策：** 地方政府推进相关资金整合和统筹使用，在债务风险可控前提下落实城市更新相关税费减免政策。
### 4.2 投融资模式创新
南京石榴新村自主更新建立了多元化融资机制，包括抗疫特别国债、市区两级财政补贴、银行融资、居民出资等多元渠道，避免过度依赖单一来源。广州设立2000亿元城市更新母基金，采用“政府劣后+社会资本优先”结构，吸引大量社会资本入场。“XOD+PPP”模式也成为重要路径，通过生态修复、交通建设带动土地增值，反哺项目投资。
北京大学光华管理学院相关研究指出，当前城市更新资金支持方向主要是中央财政定额补助撬动政策性资金投入。各省市正积极争取超长期特别国债、中央预算内投资支持，用好新型政策性金融工具，发挥REITs、PPP新机制等渠道作用，激发城市更新改造投资活力。
## 五、实施挑战与应对策略
### 5.1 当前面临的主要挑战
尽管投资规模巨大、市场前景广阔，城市更新在实施过程中仍面临三大关键挑战：
**（一）盈利模式不清晰，资金平衡难度较大。** 目前城市更新项目大致分为三类：综合整治类（如老旧小区改造、管网更新）通常缺乏直接市场回报，更多依赖财政投入和政策性资金；功能转换类（如旧厂房改文创园）受招商运营影响较大；拆建新建类项目受地产市场影响，土地增值空间有限。当前地产销售仍未修复、土地出让收入大幅下降背景下，地方政府原本依赖土地增值来反哺更新的模式难以为继。
**（二）资金更多是撬动作用，需要更多市场化资金参与。** 中央财政补助更多是撬动作用，难以覆盖主体支出，需进一步拓宽多方资金共担机制，建立可持续投融资模式。
**（三）项目实施协调难度大。** 城市更新涉及房屋产权、居民安置、历史保护、土地性质等多重复杂因素，项目统筹协调、居民意愿征询、审批流程等环节周期较长。
### 5.2 应对策略与政策保障
针对上述挑战，《规划》及配套政策提出多项应对举措：
**一是加强顶层设计与体检先行。** 建立城市体检与更新一体化推进机制，完善城市体检与更新一体化推进机制，推进建立城市更新规划实施体系。
**二是创新投融资机制。** 探索金融支持城镇老旧住房自主更新、原拆原建的有效举措，积极吸引社会资本参与，支持符合条件的城市更新企业发行公司债券等。
**三是建立多元化资金共担机制。** 拓宽多方资金共担机制，优化城市更新项目后续招商运营模式，持续发挥扩内需效能。
**四是严格控制新增地方隐性债务。** 各地区应严格落实招投标程序，依法依规开展投融资工作，确保资金使用合规，严禁以任何形式新增地方政府隐性债务。
## 六、发展趋势与展望
### 6.1 城市更新驱动的转型方向
一是**从“碎片式”向“系统型”转变**，强调体检先行、规划引领、片区统筹。在广东，未来五年将启动300个城市更新重点片区改造，武汉以182个片区为载体启动了整体更新。
二是**从“重建设”向“重运营”转变**，强调项目运营前置、全生命周期资金平衡，不能简单地“来多少钱做多少事”。
三是**从“政府为主”向“多元协同”转变**，强调政府、市场、居民三方合力推进。
四是**从“物理空间改造”向“空间+产业+消费”复合驱动转型**，推动消费基础设施改造升级，发展首发经济、银发经济、冰雪经济、低空经济、赛事经济、体验经济等。
### 6.2 受惠行业研判
1. **建筑施工与工程机械行业：** 15万亿至20万亿元的市场容量将带来持续的订单需求，具备城市更新综合能力的建筑企业将显著受益。
2. **规划设计咨询行业：** 城乡规划将率先受益，城市体检、更新方案编制等工作量激增。
3. **绿色建材与智能建造行业：** 规划要求推广装配式装修和适老化改造，发展智能建造产业集群，建设建筑产业互联网平台，推动建筑机器人、BIM等技术应用。
4. **电梯与智能仪表行业：** 老旧小区加装电梯和智能化改造需求巨大，四川德阳某电梯制造企业订单已排到年底，正计划启动新一轮产能提升。
5. **装饰装修与家居建材行业：** 约8万亿元的老旧小区改造投资将拉动装修装饰、家居建材、电梯等行业持续增长。
6. **城市运营与物业管理行业：** 更新后的设施需要持续维护运营，将催生长周期的城市服务需求。
7. **检验检测与信息化服务行业：** 城镇房屋基础信息数字化率需达到95%以上，房屋全生命周期安全管理制度的建立将带来持续的检测监测需求。
## 七、结语
《城市更新“十五五”规划》的出台，标志着我国城市发展模式从“增量扩张”向“存量提质”的深刻转型正式进入全面实施阶段。15万亿至20万亿元的市场容量，不仅为建筑、建材、工程机械、规划设计等相关行业带来巨大市场空间，更成为“十五五”时期稳增长、扩内需、惠民生的重要政策抓手。
随着中央财政资金、地方专项债、政策性金融工具、社会资本等多元资金的协同发力，以及REITs、资产证券化等创新融资工具的应用，城市更新项目的资金保障能力将持续增强。同时，随着城市体检与更新一体化机制的完善、法律法规标准体系的健全，城市更新将从试点探索走向常态化的制度运行，推动我国城市实现从“有没有”到“好不好”的历史性跨越。
