中国环境治理体系转型与环保产业新机遇
行业研究报告
报告日期：2026年4月
摘要
中国环境治理体系正经历一场深刻而系统的变革。自2017年原环境保护部部长陈吉宁在第十八届中国发展高层论坛上系统阐述环境管理“五化”转型方向以来，中国环境治理制度不断完善，治理能力持续提升，环保产业也在这一进程中迎来了前所未有的发展机遇。本报告旨在系统梳理中国环境治理体系转型的政策脉络，分析环保产业的市场规模、竞争格局与投资趋势，并展望未来的发展方向与机遇。
第一章 中国环境治理体系的转型脉络
1.1 转型的历史背景与战略定位
中国环境治理体系的转型，是在经济社会发展进入新常态、生态文明建设上升为国家战略的背景下展开的。2017年，陈吉宁在第十八届中国发展高层论坛上指出，中国正在加快推进环境管理转型和创新，提升环境治理的现代化水平，为进一步破解发展与保护矛盾、建设生态文明提供政策和管理保障。
在此前，新《环境保护法》于2015年正式实施，标志着中国环境保护进入了法治化、严格化的新阶段。大气、水、土壤污染防治三大行动计划全面实施，环境设施建设快速推进，中国已成为全球污水、垃圾处理能力最大、市场最开放的国家。
1.2 “五化”转型：治理体系现代化的顶层设计
陈吉宁提出的环境管理“五化”转型，构成了中国环境治理体系现代化的核心框架：
一是系统化。按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，进行整体保护、宏观管控、综合治理。具体措施包括试点建立跨区域的大气环境管理机构和全流域的环境监管执法机构，建立完善地区及流域上下游间的生态补偿机制，试点国家公园制度，在重要生态功能区推进山水林田湖的大尺度系统保护和修复。
二是科学化。 绿色创新是最活跃的创新领域，新技术、新材料、新工艺、新产品不断涌现。观测、智能和计算技术的发展，为更深刻地认识环境问题的机理、成因及其对人体健康的影响提供了新手段，为制定更有针对性的解决方案提供了科学支撑。
三是法治化。 以新《环境保护法》实施为标志，中国环境保护的立法和执法取得明显进展。大气、水、土壤、核安全等法律法规已经或正在制修订，环保法制体系不断完善。开展中央环境保护督察，实施工业污染源全面达标排放计划，推动企业信息公开，从严查处各类环境违法行为。
四是精细化。 改变过去粗放式的环境管理方式，将区域、流域或污染类型进一步细分，将各级责任分解落实到控制单元和网格，横向到边、纵向到底。
五是信息化。 实现大数据、云计算等信息技术在环境保护工作中的应用与融合。推进生态环境大数据建设工程，构建覆盖全国的环境监管执法、环境质量和重点企业在线监测、环评审批和管理等管理平台。
1.3 转型的关键制度突破
陈吉宁还提出了一系列具体改革措施：建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可证制度；建立污染防治区域联动机制，实行统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法；对省级党委和政府及其有关部门开展环保督察巡视，推动地方党委政府落实保护生态环境的主体责任；实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，从体制机制上解决地方政府重发展、轻环保等问题。
这些制度设计从源头上重塑了中国环境治理的基本逻辑——从“以GDP为中心”转向“以生态环境质量为核心”，从“末端治理”走向“全过程管控”。
1.4 治理理念的根本转变
在治理理念层面，中国实现了从“矛盾对立”到“协调统一”的根本转变。陈吉宁指出，全社会对发展与保护关系的认识，由过去的“矛盾对立”逐渐走向“协调统一”，有效有序的环境管理正在助推发展方式的变革。他强调，环境保护不是发展的包袱。把环保作为机遇，下决心解决产业、能源、规划、交通等问题，能为好的企业和地区拓展新的发展空间，提升经济质量和城市竞争力。相反，把环保作为包袱延续粗放的发展方式，终将在全球竞争中落后。这一论断深刻揭示了环境保护与经济发展的内在统一性，为环保产业的发展奠定了思想基础。
第二章 治理体系的持续深化：从“十四五”到“十五五”
2.1 “十四五”时期：从污染防治到美丽中国建设
“十四五”时期，是中国生态文明建设和生态环境保护工作具有里程碑意义的五年。党的二十大报告明确提出，到2035年，美丽中国目标基本实现。2023年7月，党中央召开全国生态环境保护大会，习近平总书记亲自出席并发表重要讲话。会后，党中央、国务院印发了《关于全面推进美丽中国建设的意见》，美丽中国建设顶层设计不断完善。
生态环境部部长黄润秋在2025年国新办发布会上用“五个新”概括了“十四五”成就：污染防治攻坚战取得新成效、绿色低碳发展迈出新步伐、生态保护修复监管实现新进展、生态环境治理效能得到新提升、全球环境治理彰显新担当。
在蓝天保卫战方面，“十四五”期间累计完成散煤治理4100万户，淘汰高排放车辆近2000万辆。2024年京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原PM2.5浓度分别比2020年下降了18%、10%和20%。在碧水保卫战方面，七大流域和重点海湾整治完成率分别达到90%和93.3%，全国3000多条地级及以上城市黑臭水体基本消除。在净土保卫战方面，累计完成10万余个行政村的环境综合整治，农村生活污水治理率达到45%以上。
在制度创新方面，中国建成了全球规模最大的碳排放权交易市场并稳定运行，覆盖了全国60%以上的碳排放量；基本建立了全域覆盖的生态环境分区管控体系，将386万余个固定污染源纳入排污许可“一证式”管理；建成了全球规模最大、要素最齐全的国家生态环境质量监测网。
2.2 制度体系的“四梁八柱”
生态环境部部长黄润秋进一步指出，未来生态文明体制改革重点要从健全美丽中国建设责任体系、完善生态文明基础体制、健全生态环境治理体系、健全绿色低碳发展机制四个方面入手，推进改革任务落地见效。这标志着中国环境治理体系已从“单点突破”进入“系统集成”的新阶段。
2.3 “十五五”开局：新的战略节点
2026年是“十五五”开局之年，也是环保行业进入存量阶段的转折之年。在“十五五”规划及双碳目标深化推进的宏观背景下，环保行业正迎来政策驱动与内生增长的双重机遇。随着碳市场首次扩围至钢铁、水泥等高耗能行业，碳排放双控制度全面实施，环保政策体系不断深化，推动行业从单一末端治理向系统性、全过程服务转变。
同时，化债政策的加速落地预计将持续优化企业现金流结构。地方政府隐性债务化解与清欠工作深入推进，环保企业的应收账款回收预期逐步转好，为行业健康发展注入新动力。在此环境下，环保产业不仅受益于制度红利的持续释放，更在技术升级与市场化改革中夯实发展基础，预计2026年行业业绩将呈现加速回升态势。
第三章 环保产业的市场规模与发展态势
3.1 市场规模持续扩张
在环境治理体系转型的推动下，中国环保产业保持了快速增长的态势。2024年环保产业营收已突破2.5万亿元，预计2025年将达到3.1万亿元，年均复合增长率保持在8.5%以上。根据《“十四五”工业绿色发展规划》，到2025年我国绿色环保产业产值达到11万亿元。
中共中央、国务院《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》明确提出，到2030年节能环保产业规模突破15万亿元。要实现这一目标，意味着未来六年节能环保产业年均复合增长率将在7.0%至8.0%之间。
3.2 行业阶段的深刻转型
过去十年，中国环保行业经历了以“政策驱动+工程扩张”为核心的黄金发展期，但自“十四五”以来，行业逐步进入存量竞争阶段。截至2025年，环保产业规模已突破3万亿元，但增速从年均20%以上降至不足10%。市场驱动逻辑发生了根本性转变：增量市场萎缩，传统市政环保工程覆盖率已超过80%，新建项目需求锐减；运营需求崛起，存量设施的智慧化改造、效率提升成为新增长点，运营收入占比从2019年的30%提升至2025年的50%以上。
3.3 竞争格局的深度分化
环保行业正经历一场深刻的分化，主要体现在以下几个方面：
国企主导重资产整合。 国企凭借资金、资源与政策优势，加速行业集中化。典型案例包括2024年瀚蓝环境以百亿并购粤丰环保，形成固废处理全产业链闭环。国企融资成本优势明显，融资利率普遍低于民企2至3个百分点，且绿色债券发行占比超过60%。地方政府倾向于将PPP项目优先授予国企，2023年国企以19%的企业数量占据了45%的中标金额。
民企走技术突围之路。 民企在重资产领域难以与国企正面抗衡，但通过技术创新和专业化服务实现差异化竞争。在智能算法优化污水处理能耗、工业废水零排放等技术领域，以及膜技术、碳捕集（CCUS）等细分赛道，头部民企市占率已超过50%。同时，“环保管家”等商业模式创新，通过绑定工业客户提供全生命周期服务，毛利率提升至40%以上。
行业进入存量博弈与淘汰阶段。 行业发展的主驱动力正发生转移，从“靠政策吃饭”转向“靠能力生存”，从普遍性的时代红利转向企业各自的独特性优势。2026年开启，环保行业正站在一个极其关键却可能被低估的节点上，接下来几年，很多企业的最终命运很可能就在这一阶段定型。
第四章 环保产业的投资趋势与主要赛道
4.1 固废+水务：业绩稳健的价值重估主线
固废、水务板块因其民生、刚需、稳定特性，正成为稳健投资者的重点配置方向。2025年前三季度，垃圾焚烧板块实现扣非归母净利润87亿元（同比增长10.1%），水务板块实现73亿元（同比增长1.6%）。分红比例持续提升，2019年至2024年，28家典型固废水务高分红样本股平均分红比率由32.6%提升至42.2%，股息率由2.84%提升至4.00%。
同时，算电一体化、固废供热、公用事业价格顺价等新业务模式正在打开行业盈利和估值的天花板。军信股份、伟明环保等企业已公告IDC项目合作协议及布局规划，固废企业供热量快速增长，深圳、广州、中山、东莞等地水价调整方案陆续落地。
4.2 循环再生：碳关税驱动的新增长极
2026年欧盟碳关税将正式开征，当前涉及水泥、铁钢、铝、化肥、电力和氢气等行业。欧盟碳价已达到中国的13倍左右，碳税将显著增加我国向欧盟出口产品的成本，从而倒逼循环再生产业链加速发展。
重点关注以下细分赛道：生物柴油领域，UCO价格依靠长期供需差以及HVO等长期应用需求，关注拥有废弃油脂原料的餐厨处理企业；再生塑料领域，欧美对使用比例提出明确目标，推动需求和价格上涨；回收体系领域，AI赋能下万亿市场加速铺开；绿色甲醇领域，IMO净零框架下不合规船舶将面临额外“碳税”费用，绿醇基础设施预计率先放量。
4.3 环保基础设施投资持续加码
在“两重”建设方面，国家发改委2026年提前批“两重”建设项目清单和中央预算内投资计划共计约2950亿元。其中“两重”建设安排约2200亿元，中央预算内投资安排超过750亿元，支持城市更新、水利、生态保护修复、污染治理、节能降碳等方面的673个项目。
在长江大保护领域，国家发展改革委统筹安排超长期特别国债、中央预算内投资等资金超1000亿元，支持重点河湖水生态修复、城市黑臭水体治理、重点行业和重点领域节能降碳等项目建设。2025年安排超长期特别国债资金244亿元，支持长江干流和主要支流沿线城市约1.2万公里污水管网建设项目。
4.4 环保企业“出海”：海外市场的新机遇
在全球化浪潮下，海外市场为企业带来了前所未有的增长空间。近两年，中国环境企业积极布局海外市场：北控水务中标塞尔维亚污水处理EPC项目，清新环境与东方电气共同签署越南那阳二期电厂脱硫岛设备采购合同，瀚蓝环境收购泰国垃圾焚烧项目，中兰环保成立海外事业部积极布局海外市场。
北控水务集团副总裁冒建华指出，针对海外市场普遍存在的标准差异和客户选择习惯等挑战，应抓住“产品出海”和“标准出海”两大核心，一方面推动技术转移、开发本地化产品，另一方面联合开展环保人才培训，真正实现“让本地人做本地事”。
4.5 智慧环保与技术创新
当前，数字化、智能化与绿色化技术的深度融合，正推动环保市场从“传统治理”向“智慧赋能”跨越。智慧环保市场规模已快速扩张至1800亿元，数字化平台整合多维环境数据，为污染溯源、风险预警提供精准支撑。
在监测领域，环境监测技术全面向自动化、智能化升级，全球规模最大、要素最齐全的国家生态环境质量监测网已建成运行。在治理技术领域，减污降碳协同技术成为研发重点，95%以上煤电机组实现超低排放，钢铁行业通过全流程改造实现污染物与碳排放双降。
第五章 环保产业的机遇与挑战
5.1 主要机遇
政策红利持续释放。 从“五化”转型到美丽中国建设，从碳达峰碳中和目标到欧盟碳关税实施，制度红利将持续为环保产业提供发展动力。“十五五”期间，国家将进一步加大环保基础设施建设投入，为行业创造广阔市场空间。
绿色金融体系不断完善。 以生态环境为导向的EOD模式创新成效显著，100多个项目获得金融机构2164亿元授信，764亿元贷款落地，有效破解了环保项目资金周转慢、回报周期长的痛点。
技术创新驱动产业升级。 智慧环保、AI赋能、减污降碳协同等新技术新模式的涌现，正推动环保产业从“工程驱动”向“技术驱动”转型。2026年，环保行业细分板块呈现显著分化，固废治理与环保设备引领增长，水务板块在价改与分红提升驱动下显现价值重估潜力。
海外市场空间广阔。 中国在环保技术和工程应用方面已积累丰富经验，具备强大的国际竞争力。从资本出海到技术出海、产品出海，中国企业“走出去”的路径不断丰富。
5.2 主要挑战
存量市场饱和，增量空间收窄。 传统市政环保工程覆盖率已超80%，行业增速明显放缓，市场竞争日趋激烈。
融资结构失衡。 民企融资难问题突出，72%的项目数量仅获得30%的资金份额，且应收账款周期长达180天以上。
技术门槛不断提高。 随着排放标准趋严，传统低效技术面临淘汰压力，企业需持续加大研发投入。
行业分化加剧。 2023年环保上市公司数据显示，37%的企业营收利润双降，仅25%实现双增，行业马太效应显著。
第六章 未来展望与建议
6.1 行业展望
展望未来，中国环保产业正处于从“规模扩张”向“高质量发展”转型的关键期。预计行业将从以下几个方面实现突破：
一是治理深度持续拓展，从大气、水、土壤的传统领域向新污染物治理、生物多样性保护、碳捕集利用等新兴领域延伸。二是技术含量不断提升，数字化、智能化与绿色化深度融合，智慧环保、AI赋能将成为行业新增长点。三是商业模式持续创新，从传统的工程建设和设备销售向“环保管家”、全生命周期服务、循环经济等新模式转型。四是国际化步伐加快，在“双碳”目标全球共识下，中国企业有望在全球环保市场中占据更重要的位置。
6.2 发展建议
对企业而言，应紧跟政策导向，深耕细分领域，加大技术研发投入，积极探索“环保+”跨界融合新模式。在存量竞争时代，运营能力、技术壁垒和客户粘性将成为核心竞争力。与此同时，积极布局海外市场，推动技术和标准“出海”，在全球化浪潮中实现价值跃升。
对政策制定者而言，应持续完善绿色金融体系，畅通民企融资渠道，加快排放标准与国际接轨，为环保产业营造更加公平、透明、可预期的市场环境。
对投资者而言，应重点关注固废水务、循环再生、绿色燃料、智慧环保等核心赛道，把握政策红利与内生增长共振带来的结构性机遇，同时警惕行业分化加剧和应收账款风险。
结语
从陈吉宁2017年提出环境管理“五化”转型，到2025年“十四五”圆满收官、美丽中国建设迈出重大步伐，再到2026年“十五五”开局之年站在新的历史节点上，中国环境治理体系经历了从理念到制度、从顶层设计到落地实施的系统性变革。这一转型不仅显著改善了生态环境质量，更为环保产业创造了历史性的发展机遇。站在2026年“十五五”开局的节点上，环保产业正经历从“增量扩张”到“存量博弈”的深刻转型。唯有把握政策方向、坚持技术创新、优化商业模式的企业，才能在变局中开新局，在绿色转型的浪潮中行稳致远。
