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太湖流域打造世界级生态湖区的逻辑与路径

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李爱民|工学博士，南京大学环境学院教授、博士生导师，扬子江生态文明创新中心首席科学家，国家杰出青年科学基金获得者，国家重大人才工程特聘教授

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张凌凡|南京大学政府管理学院博士研究生

原文载于《南京师大学报（社会科学版）》2026年 第3期

[摘  要]太湖流域打造世界级生态湖区，本质上是传统工业文明向生态文明的范式转型。将太湖生态治理的价值属性、历史演进逻辑、战略要素重构以及政策工具协同有机串联，系统阐释太湖流域迈向世界级生态湖区的逻辑演进与实践路径。其价值属性是通过价值内部化的制度设计，将生态存量转化为经济流量和社会福祉增量。引入传统到现代的分析视角，太湖治理呈现出从被动应对到主动塑造的转型轨迹。基于SES框架，重构生态环境、科技创新、产业转型、区域协同、制度保障五大核心战略要素，阐述流域治理现代化的核心内容。基于政策工具NATO模型，规制性工具的引领、市场性工具的支撑、技术性工具的赋能与社会性工具的助力，构成了“四轮驱动”的协同治理体系，其有效组合取决于治理阶段的目标适配与多元主体的利益耦合。

[关键词]太湖流域；世界级生态湖区；战略要素；政策工具

太湖流域是中国长三角地区重要的经济腹地和生态屏障，是维系地区生态安全、保障民众饮水卫生与支撑江南板块高质量发展的关键区域。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》指出，“加快经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国”。太湖流域的治理与发展需要对照世界级生态创新湖区要求，将3.6万余平方公里流域打造成以美丽生态为底色的区域协同发展共同体。目前太湖水质全流域达到Ⅲ类，创下三十年来最好水平，从蓝藻时期的生态警钟到世界级生态湖区的建设目标，太湖治理的历程浓缩了中国生态文明建设的艰难探索与辉煌成就。鉴于世界级生态湖区这一目标的复杂性与艰巨性，在“十五五”开局的关键时期，探索从传统治理向世界级生态湖区跨越的演进逻辑与系统转型路径，是贯彻习近平生态文明思想、推动流域高质量发展的重大实践需求。

近年来，流域生态治理和湖泊保护已成为学界研究热点。国内研究主要聚焦于生态修复、空间治理、流域治理体制及生态补偿机制等方面。“绿水青山就是金山银山”理念的深刻确立，为中国式现代化中人与自然和谐共生的生态意涵提供了理论基础。在该理念的引领下，流域空间治理更应立足人水关系，统筹自然和行政边界，协同自然保护和生态发展目标。虽然理念价值发生质的改变，但流域治理体制还存在条块分割、利益分化和信息不对称等问题。流域管理机构职能有限，囿于属地利益，导致跨区域协同动力不足。在污染治理过程中，信息共享机制不健全也加剧了地方政府的策略性行为。同时，传统合作博弈很难解决成本分摊的问题。为摆脱上述困境，多位学者分别从行政与制度层面、法律和司法层面提出了构建多维度协同治理机制。在政府与法律主导之外，市场化机制正成为推动流域协同治理的重要动力。多元主体参与的生态补偿机制及因地制宜的生态产品价值实现的治理路径，既改善了财政绩效，又实现了生态保护和经济发展。国际学界对日本琵琶湖的“综合保全法治化”经验、北美五大湖的跨界协同治理模式和欧盟莱茵河流域以“市场激励+法规约束”相结合的治理体系做了典型梳理，为流域环境治理提供了成熟范式。国际流域呈现多样化治理模式，包括恢复生态系统、山地整治、构建防控技术体系等。从研究理论、研究方法上来看，主流研究比较集中于环境科学领域，致力于通过科技创新解决流域污染防治。相关研究成果为流域生态构建提供了原创性参考。

现有研究主要聚焦环境科学领域的治理技术层面及宏观流域治理层面的探讨，然而流域治理是典型的“自然—社会”复合系统问题。现有研究虽然在制度分析、空间治理、生态补偿等方面取得显著进展，但在治理理念转化、引入多元理论视角、针对深层体制障碍的可操作性解决方案等方面仍有较大拓展空间。本文基于太湖流域的现实情况，阐述太湖流域打造世界级生态湖区的逻辑与路径，进一步验证美丽中国建设理念的时代价值。本文可能的边际贡献在于：一是治理理念的范式转化,将太湖治理置于中国式现代化进程中人与自然关系深刻变革的宏观背景下，揭示其从征服自然到和谐共生的范式转换，丰富生态经济学的理论分析框架;二是治理路径的渐进转型,基于多元理论视角，通过对战略要素与政策工具的分析，揭示生态治理过程中危机倒逼下的认知突破、试点探索中的制度创新以及地方实践的价值转化的内在逻辑，拓展生态治理的研究维度;三是治理价值的普遍意义,为理解中国环境治理从地方实践到国家战略的路径上升提供新的理论支撑，也为全球湖泊治理贡献太湖方案和中国智慧。

本文通过“价值属性—历史演进—要素重构—工具协同”四阶递进式分析框架，从目标、基础、内容和路径四个层次系统构建了太湖流域打造世界级生态湖区的分析逻辑，以价值属性确立转型的目标方向，以历史演进揭示转型的现实基础，以要素重构明确转型的核心内容，以工具协同提供转型的实操路径。首先，基于生态经济学与治理理论，明确太湖流域打造世界级生态湖区的基本价值、功能价值和目标价值;其次，引入从传统到现代转型的分析视角，梳理太湖流域治理从灰色治理到系统治理的阶段性演进逻辑;再次，基于社会—生态系统（SES）框架，从生态环境、科技创新、产业转型、区域协同和制度保障五个维度，重构支撑世界级生态湖区建设的战略要素;最后，基于政策工具理论，探讨规制性、市场性、技术性与社会性工具的协同治理体系，形成涵盖价值认知、制度演进、要素整合与工具联动的综合分析框架。

自然资本是区域发展的战略性根基，太湖流域打造世界级生态湖区需要确立自然资本与人造资本、人力资本并重的战略性地位，通过量化核算“绿水青山”的生态系统服务价值（GEP），推动生态资源向生态资本的价值跃升。同时，需客观面对市场失灵与政府失灵的双重挑战，将外部环境成本、环境收益纳入市场主体决策范畴，以此构建价值内部化的生态经济学框架。

自然资本包括水体、湿地、森林、草地及生物多样性等多种形态，是自然环境中为人类生存和民生福祉提供持续收益的各类自然资产及其所产生的生态系统服务的总称。自然资本和基础设施、机械设备等人造资本，与知识、技能、健康等人力资本之间构成功能性互补，是承载并约束经济子系统运行、支撑人类生产生存生活的生态基座。太湖流域的自然资本能够提供水体自净、湿地防洪抗旱、森林碳汇与气候调节、生物多样性等所保障的生态系统稳定性、韧性等关键服务，人造资本与人力资本虽可优化自然资本利用效率，但无法替代其生态系统服务。太湖流域以占全国0.4%的国土面积创造了约10%的经济总量，其自然资本与人造资本、人力资本组成嵌套式结构，决定了太湖流域只能通过生态恢复建设、环境污染治理、生态技术研发等活动，对流域范围内的生态资源和生态环境进行持久投入，以提高自然资本的存量与质量。社会主体需明晰太湖流域自然资本的战略性资本属性，加强太湖流域自然环境的治理与保护，为打造世界级生态湖区夯实主体认同基础。

生态系统为人类提供诸如食物与水等供给服务、气候转换与空气净化等调节服务、休闲与审美等文化服务、养分循环与生物栖息地等环境服务，这些服务具有动态传递性、空间关联性和载体依赖性等特征。太湖流域的供给服务体现为优质淡水、水产品及农渔产品等产出，具有显著的经济价值与生活功能，奠定了流域居民生存与产业发展根基;调节服务主要包括洪水调蓄、水体自净、气候调节与碳汇功能等，直接关乎区域生态安全与减灾效益，具有不可替代的生态价值与生态保护功能;文化服务展现为世界级的水乡景观、自然遗产与游憩空间，不仅推动流域旅游业、文创产业的发展，而且是丰富人民生活、创新文化发展、充盈精神境界的重要支撑;支持服务则是基于上述所有服务产生的基础，主要包括流域内湿地与林草系统所维持的生物多样性和生态完整性。管理主体要将流域生态保护从过去的被动治理思维，转变为具有长期高回报的投资项目，完成从资源禀赋到资本增值的实质性跃迁。加快推进流域生态系统服务的价值激活与评估，才能支撑基于自然资本增值的世界级生态湖区建设目标。

太湖流域生态养护与治理是一项长期复杂、系统科学的工程，需要针对性地解决生态治理的失灵困境。太湖流域生态综合整治主要面临市场失灵与政府失灵两大核心挑战。市场失灵，归因于其公共性与外部性的双重特征。一方面，太湖流域生态治理改善的效益无法通过市场交易自动实现，导致社会力量投资激励不足;另一方面，经济主体的排污行为产生负外部性，将环境治理成本转嫁给整个社会，而保护者的正外部性收益未被补偿，诱发资源配置效率偏离帕累托最优而造成全域性失衡。政府失灵体现在协同治理成本成效和政策工具失语等方面。太湖流域跨行政区协同治理成本较高，容易导致“公地悲剧”;政策工具无法精准触及最有效的治理节点，导致政府治理效率低下。基于两种失灵的压力，太湖流域必须将价值内部化确立为核心目标与根本路径，通过制度安排，将生态系统服务所具有的正外部性和负外部性的社会成本或收益，重新纳入行为主体的决策函数之中。

太湖流域治理经历了从危机应对到系统治理的演进历程，以征服自然为取向、以经济增长为中心、以末端治理为特征的治理模式逐步转向以人与自然和谐共生、高质量发展与高水平保护协同、系统治理与源头治理为特征的生态文明范式。从传统到现代的分析视角看，其历史演进可以分为三个时期。

传统时期的治理逻辑是“先污染后治理”。改革开放后，太湖流域乡镇企业“村村点火、户户冒烟”，经济高速增长与环境承载力的矛盾日益尖锐。太湖被视为供水水源、航运通道、工业废水和生活污水的纳污体。这段时间主要是进行工业污染的治理，尚未涉及农业、生活源等领域，以“零点行动”为代表，治理目标是实现达标排放的底线管控。治理思维停留在水利思维层面，聚焦防洪、供水等工程性目标。治理手段以行政命令为主，采取“关停并转”的强硬手段，带有“一刀切”的粗放特点，标准低、执行松，且区域各自为战。

转型时期的治理逻辑是从“管住企业”转向“管好流域”。2007年的蓝藻危机让科学界意识到仅靠围湖种草无法治理太湖，达标排放不等于水质安全，必须先控源截污再生态恢复，这为治理转型打下科学基础。这段时间的治理对象从点源扩展到面源，从单一的工业点源向兼顾生活和农业面源的综合治理转变。治理目标是确保饮用水安全和确保不发生大面积水质黑臭，民生诉求得到关注。2008年《太湖流域水环境综合治理总体方案》获批，建立省部际联席会议制度，江苏也出台相应的实施方案，治理主体从单核到多核，实现央地联动。治理工具以规制性工具为主导，初步搭配技术性工具，如采取关闭化工企业、拆除围网养殖等强制性手段，同时开始布设监测站点。

现代时期的治理逻辑主要是实现认知统一及后续的价值转化。现代时期主要分为两个阶段，第一阶段是从2017年到2021年以目标导向为核心的制度攻坚期，第二阶段是从2022年至今以价值共创为核心的治理深化期。第一阶段主要是生态文明战略的制度落地，将生态治理从应对危机上升为主动的制度攻坚战。治理对象高度聚焦，从关注大类水质指标到重视细分指标。治理目标从保底到提质，以改善水质为核心，从生存需求上升到生态需求。治理手段主要从行政到系统，开展了“263”专项行动，从原来的单一措施转变为系统集成。在这一阶段，“两山”理念深入人心，各治理主体认知基本统一，从问题驱动的被动治理转变为发展驱动的主动治理。第二阶段主要是人与自然和谐共生的中国式现代化的太湖实践，治理逻辑已经从污染控制的物理层面上升到价值创造的哲学层面。治理对象从单纯的环境治理到生态治理,治理目标从实现“两个确保”到高水平实现“两保两提”，治理主体从单一政府向多元网络转变。这一阶段的核心任务是在认知统一的基础上将“绿水青山”的生态价值稳步转化为富民增收、区域提质的“金山银山”收益。太湖治理成效显著，连续两年保持良好湖泊水平。治理工具形成“规制、市场、技术、社会”四类协同应用的系统格局。

世界级生态湖区的基本前提是生态环境良好，根本要求是建立高质量发展模式，最终目标是实现山水城湖相融、人与自然和谐共生，生态基底与高端产业并存，真正实现生态与经济协同发展。太湖流域打造世界级生态湖区需重构区域“自然—经济”两大系统的关系，将生态环境从被动的“治理对象”和“成本中心”转变为主动的“战略投资”与“动能培育”。基于SES框架，一个可持续的“自然—经济”系统必须解决“资源系统”“资源单位”“治理系统”和“使用者”四个核心子系统的协同问题。结合世界级生态湖区的科学内涵及太湖流域的现实，以生态环境为本底，以科技创新为动能，以产业转型为载体，以区域协同为空间策略，以制度保障为治理根基，系统化、深层次地分析世界级生态湖区的要素重构逻辑。

生态环境要素是基础底座，对应“资源系统”,其作为物质本体，提供最基础的供给、调节、支持与文化服务。该要素是建设世界级生态湖区的第一要素。在世界级生态湖区打造过程中，需将太湖流域生态环境视作能持续产生生态系统服务流并与人力资本共同构成财富的基础性资本，从战略高度推进其价值重构，逐步从单一的资源载体转化为生态产品。通过水资源涵养、气候调节、污染净化、生物多样性维持等隐性价值的定量表征，支撑太湖流域GEP核算框架应用，把GEP与GDP共同纳入区域发展评价体系，将生态保护成效列为可衡量、可比较、权重高的实绩考核指标，促使地方政府的发展目标从追求经济增长转向关注生态资本保值增值，夯实高质量发展的自然财富积累。同时推进生态环境末端治理转向系统修复，超越单一的、工程化的污染治理模式，实施“山水林田湖草沙”一体化保护与修复，打通陆域、水域、空域的生态联系，持续扩容生态系统服务流，为整个区域的经济社会发展夯实生态承载底基。

科技创新要素是核心驱动力，对应“资源单位”的深度利用方式。技术决定了从资源系统中提取资源单位的效率。从传统时期的工程需求到如今的智慧管理，科技创新能够高效助力生态系统维护、污染治理以及环境预警等，将生态优势转化为科创优势。科技与社会经济、生态治理的联结共同服务于“区域生态阈值内实现福利最大化”的核心目标。太湖流域迈向世界级生态湖区，需构建以生态经济为驱动的创新体系。首先，坚持科技创新的绿色导向。科技创新不仅仅是提高生产效率、降低成本的工具，更是破解生态约束、驱动绿色发展的重量级引擎。应持续优化科技政策，创新激励机制，引导高校和科研院所的研发力量向绿色化、生态化方向聚焦，服务于世界级生态湖区构建的全流程。其次，突破绿色技术瓶颈。瞄准太湖流域治理的技术短板，发挥各类科技平台创新优势，集中力量攻克深度污水资源化、农业面源污染的精准监测、新污染物的探测滤除等关键技术，推动数字技术与生态治理系统耦合，驱动流域环境管理的智慧化转型。最后，构建循环经济技术体系。借鉴日本循环型社会建设经验，发展工业固废、农林废弃物、生活垃圾的资源化处理等技术，推动太湖流域物质循环和能量梯级利用，促使区域建成物质闭环流动系统，减少资源消耗，增进民生福祉。

产业转型要素是关键载体，对应“使用者”的行为聚合。产业结构决定了生态价值能否通过市场转化为经济效益。此要素旨在构建与生态湖区环境承载力相适应的绿色经济体系，通过对流域内传统重工业的转型与迁移、绿色经济的支持与塑造等，优化流域产业结构。太湖流域治理需要转变传统高消耗、高排放的“资源—产品—污染”的产业模式，避免环境承载力承受极限负担。在产业转型中，必须摒弃对自然资本密集型路径的依赖，基于循环共生理念构建生态资本增值型产业体系，推动价值理念与生产方式的根本转型。在宏观层面，坚持从源头减轻资源环境的压力，有序淘汰高耗能、高碳排的落后产能，引导经济结构向知识技术富集的绿色科技、软件信息、数字文旅等生态服务产业转型，实现经济增长与资源消耗的脱钩发展，优化太湖“绿水青山”所蕴含生态价值的市场化兑现路径，实现产业生态化。在中观层面，以构建产业生态链和循环型园区为主要导向，系统设计企业、园区的物质代谢闭环，推动形成资源共享、产业协同的工业共生网络，从而将传统工业园区从污染集中排放的空间载体转型为物质高效循环与生态整合的示范区域。在微观层面，鼓励企业运用绿色设计与绿色供应链管理，通过源头端生态设计和生产过程的清洁化，驱动产业链条向绿色业态迁移，推进覆盖产品全生命周期的综合管理，建立基于生产者责任延伸制度的产品回收再利用体系，创设闭环再生的循环产业模式。

区域协同要素是空间秩序，对应“治理系统”的空间维度。流域的生态完整性与行政区划的行政边界性之间的矛盾是治理困境的根源。条块分割、分利共生的问题本质上是缺乏跨界的空间整合机制。区域协同可以实现生态共治、资源共享和责任共担，在空间上重新耦合治理规则和生态规律。世界级生态湖区建设需克服行政边界碎片化的治理困境，加强行政区划、上游下游、干流支流、湖泊潭荡之间的系统治理。太湖流域行政边界的刚性分割在历史上形成了明显的“行政区经济”藩篱和碎片化的治理模式，致使其难以有效适配生态湖区多主体协同治理与可持续绿色发展的内在诉求。因此，亟须实现从“行政区经济”到“流域共同体”的治理嬗变。首先，重塑并强化太湖流域管理局职能。太湖局是打造世界级生态湖区的核心管理主体，应充分赋予其在跨省水污染纠纷处置、区域规划审批、生态补偿标准制定等方面更高层级的协调权、监督权，提高其技术服务机构在流域生态系统维护中的影响力和环境项目评审中的话语权。其次，以市场化机制化解地区间的利益冲突。通过跨行政区生态补偿机制，激励流域各区域各司其职、各尽其责，激发其在生态治理上主动作为的积极性。构建横向财政转移支付、绿色发展共同基金等多类别补偿体系，实现“保护者受益、受益者补偿”的公平正义，从根本上化解利益冲突。最后，推动环境标准、监管执法与数据信息的统一。坚持太湖流域综合整治的协调一致性，制定覆盖全流域的负面清单与环境准入门槛，建立跨地区联合环境执法队伍与信息共享平台，打造责任共担、利益共享、发展共赢的太湖流域世界级生态湖区共同体。

制度保障要素是运行规则，对应“治理系统”的规则维度。通过建立稳定的规则体系，形成约束与激励并重的制度机制，促使生态环境、科技创新、产业转型、区域协同等要素构筑稳健有效的要素网络。制度保障要素构成太湖流域世界级生态湖区建设的根本支撑与基础性保障，在该要素的重构与创新中，必须实现从单一、刚性的“行政命令”式管控，转向综合、柔性的“多元激励”体系。这一重构的要旨是把太湖流域的自然资源视作共有的战略性资本，将生态治理的内生动力有效传导至区域内的微观主体，形成基于“政府—市场—社会”三角互动逻辑的协同参与型长效治理制度。首先，探索政策工具矩阵的多向度拓展。形成以“疏”为主、以“堵”为辅的政策，从关停限产等“堵”的手段转向综合运用环境税、资源价格改革、绿色金融等“疏”的激励机制，让高耗能、高排污行为承担与其环境损害相符的经济成本，同时让绿色投资与技术创新获得实在的市场溢价，引导资本、技术等生产要素自发流向可持续发展领域。其次，彰显治理主体的驱动价值和主导效能。通过建立健全企业环境信息披露与信用评价制度，将环境绩效与市场声誉、融资信用直接挂钩，倒逼其自我约束;通过保障公众的环境知情权、参与权、监督权，创新生态积分、绿色消费奖励等微观激励，将生态文明的宏大叙事转化为亿万个体的自觉行动选择。最后，力促价值核算与绩效评估体系的根本转向。以GEP核算制度落地，引导各级政府从被动完成减排指标转向主动促进区域生态资本的保值增值。

太湖流域打造世界级生态湖区的构想与践行，本质是实现传统工业文明向生态文明的根本性转型，其战略要素重构需政策工具作为支撑。根据政府工具理论（NATO模型）及治理资源依赖理论，国家和政府有效履行职责建立在政策工具的基础之上，而政策工具则基于信息节点（Nodality）、政府权威（Authority）、公共财富（Treasure）以及政府组织（Organization）这四类基本资源。因此，基于NATO分析框架，打造世界级生态湖区，需科学发挥规制性工具、市场性工具、技术性工具和社会性工具的治理效能。

规制性工具基于权威，通过命令、禁止、许可等方式强制或约束社会行为，如立法、环境规制等，是治理的底线，确保流域安全不崩溃。传统时期排污收费标准低、执行松，转型时期关停并转，现代时期形成最严格制度、负面清单管理、涉磷企业规范化整治的严密体系。规制性工具呈现出从“软”到“硬”的演变规律。

市场性工具基于财富，运用财政资金进行补贴、收费、生态补偿，或创设产权进行交易，形成激励或约束，如水权交易、生态补偿基金、绿色创新激励等，是治理的动力。传统时期基本没有市场性工具，转型时期开始逐步探索生态补偿，现代时期通过央地财政纵向引导、金融机构横向赋能等多元投融资机制，有效撬动了社会资本，为太湖治理从政府单一投入转向社会多元共担提供了可持续的资金保障。市场性工具呈现出从“无”到“有”再到“活”的演变规律。

技术性工具基于信息，通过监测、预警、信息披露、知识传播等方式影响行为，如数据监测、数据治理平台等，是治理的精度。传统时期主要是人工巡查、凭经验判断，转型时期开始布设水质自动站，现代时期以数字孪生太湖、“四预”系统、无人机库、卫星遥感、智能清淤船等构成智慧治理体系。技术性工具呈现出从“人防”到“技防”的演变规律。

社会性工具基于组织，运用组织力量动员社会参与，或通过支持社会组织、培育社会资本来达到治理目标，如公众参与河长制等，是治理的黏合剂。传统时期公众仅作为污染者，转型时期渔民上岸成为治理对象，现代时期联合河湖长、志愿者等多元力量，形成全民共治格局，降低长期监督成本。社会性工具呈现出从“旁观”到“参与”的演变规律。

政策工具需结合治理阶段的目标、核心矛盾的属性和多元主体的成熟度进行有效组合。太湖治理过程中政策工具组合呈现出阶段适配、问题导向及协同增效的规律，形成主次分明、功能互补的“组合拳”。从历史演变来看，政策工具组合经历了从规制主导型到规制和技术双轮驱动，再到规制和市场双轮驱动，最终走向多元协同的四轮驱动的动态演进过程，这是从传统管控走向现代治理的具体体现。应以打造世界级生态湖区为目标，让治理真正进入以制度定规则、以市场激活力、以技术提效率、以社会促共识的价值共创阶段。

1. 规制性工具优化设计的引领

一是确立自然资本的核算与问责架构，实现生态价值的内化与刚性约束。传统国民经济核算体系如GDP等无法反映自然资本耗减与环境质量下降，容易导致短期政绩考核下的“公地悲剧”。将环境外部性内部化于太湖流域治理，打造世界级生态湖区的决策体系，将自然资本界定为支撑经济社会可持续发展的核心生产要素与战略性资本，展示太湖流域GEP核算体系的引领价值，量化生态系统调节服务、供给服务与文化服务的货币价值，为流域生态提供可度量的政绩考核标尺。系统开展自然资产存量核算、流量监测与价值变动评估，形成自然资源资产负债表,将其应用于流域全周期管理,作为管理者强制性政绩考核与终身追责的依据，促使决策者将自然资本消耗纳入核算体系,还原发展真实成本，警惕不计生态代价的粗放发展模式。坚决剔除“重经济增量、轻环境质量”的浅显逻辑，深度化解发展目标的视界冲突。

二是构建基于生态承载力的空间管控与标准约束，坚守生态系统荷载边界。区域社会经济等子系统必须在生态系统的承载边界内运行，将抽象的生态承载力转化为具体可执行的空间红线与技术标准，实施“总量—空间—标准”的协同管控。基于太湖流域生态敏感度和环境容量评估，强化“三线一单”的法定地位，精准划定并严守“三线”管控阈值，将生态功能重要区、脆弱区标识为禁止或限制开发的核心单元，运用环境准入清单对辖区产业项目实施差异化、精细化管理。实施以环境容量为基准的总量控制制度，科学核定太湖流域的水环境纳污能力、大气环境容量等，据此设定并分解区域污染物允许排放总量。推动标准引领的产业技术升级，制定更严格的工业废水排放标准、农业面源污染控制技术规范及行业清洁生产准入标准，科学界定太湖流域生态系统的荷载限度。

三是强化跨地域协同治理与司法保障机制，克服执行层面的集体行动困境。太湖流域的跨行政区特征使其治理面临典型的“集体行动困境”，而单一行政主体的理性决策往往导致流域整体的非理性结果。需建立跨地域协同治理和司法保障机制,提升流域管理机构的协调权威及法治化水平，实质性强化太湖局在跨省界水污染纠纷处置、统一规划审批、联合监测执法等方面的协调权、监督权。一方面，建立跨区域、多部门的联合执法与信息互认平台，组建由流域机构牵头的常态化联合执法队伍，推行交叉检查、异地执法，实现环境监测数据、执法信息的全域实时共享与互认，杜绝因标准不一、信息壁垒导致的污染转移和象征性监管;另一方面，依托环境司法的救济与震慑功能，优化环境公益诉讼及生态损害赔偿的制度供给。

2. 市场性工具优化设计的支撑

一是探索环境权益的产权界定，健全环境权益交易市场。优化市场性工具的首要任务是对关键自然资本的使用权进行排他性界定，建立健全水权、排污权与碳汇权交易体系，其实质是将生态系统的调节服务功能转化为可计价、可交易的金融资产。推进水权交易市场建设，建立定额管控的初始水权分配体系，允许通过节水技术改造而结余出水权的用户出售水权获利。深化排污权交易市场改革，基于太湖流域环境容量，设定总磷、总氮等污染物排放总量上限，以排污许可证形式初始分配至各排放单位。健全区域性排污权交易体系，为纳入管控的企业提供市场化履约工具。探索生态系统碳汇交易机制，推进太湖流域湿地、森林、湖泊、岸线等生态系统的固碳能力测评，将其作为碳汇项目列入长三角区域或全国碳市场。

二是深化资源环境价格形成机制改革，凸显自然资本的真实稀缺性。环境恶化的根源在于资源环境要素的价格未能反映其耗竭成本与外部损害成本，导致自然资本的价格扭曲。太湖流域建设世界级生态湖区的关键阻碍，在于如何将自然资本从被无偿耗用的公共物品转化为具有明确价格信号和市场价值的战略性资产。在建设世界级生态湖区过程中，需重视流域自然资本损失评估，建立健全“三权”（水权、排污权、碳汇权）交易体系，推行全成本定价与差别化价格机制。设置并全面实施覆盖水资源费、污水处理费、环境损害成本的阶梯式水价，对超出基本需求的高消耗用水实行累进式高价。基于产业能耗的现状，对高耗能产业执行惩罚性电价，并将由此产生的额外收入用于支持流域内节能技术改造与生态补偿基金。完善环境税费体系，依据各种污染物环境损害当量科学分设税率，探索将征税环节从末端排放向前端延伸，对潜在污染投入品实施前置性税收管束。

三是创新发展绿色金融与生态补偿市场，引导资本要素向自然资本增值领域定向配置。建立引导金融资本有效流向自然资本保值增值领域的绿色金融市场体系。首先，探索成立太湖绿色发展基金，发挥公共财政资金的杠杆作用，通过设计风险共担、收益共享的结构化融资工具，撬动大规模社会资本参与流域重大生态修复、循环经济、清洁能源等具有环境正外部性的项目。其次，推动绿色金融产品创新，提高融资门槛，调节可得性，引导资金从高碳强污领域流向低碳环保领域，优化社会资本的环境配置效率。探索发行绿色债券，为流域内大型生态修复、循环基础设施等长周期项目提供稳定的中长期融资。最后，在高环境风险行业推行强制环境责任保险，利用风险定价与保费差异化调节机制，为企业加强环境风险管理提供内生动力。完善市场化、法治化横向生态补偿机制，并通过协商谈判、设立流域共建基金、对口产业协作等市场化方式，实现生态价值的等价补偿。

3. 技术性工具优化设计的赋能

一是建设智慧生态监测平台，实现自然资本动态核算。智慧生态监测平台的本质是构建流域生态系统的数字孪生，解决自然资本长期以来因“度量难”而导致的“定价难”“治理难”等问题。太湖流域传统环境监测模式无法支撑对生态系统服务流连续、精准地核算。因此，需优化智慧生态监测平台，利用高光谱遥感卫星、无人机载传感器、水下剖面监测系统、声学多普勒流速剖面仪等前沿监测技术与工具，依托岸基分布式物联网传感网络，获取污染扩散与环境响应的高分辨率时空数据，追踪污染源排放通量及受体环境的实时变化。在系统数据和动态监测基础上，实现对水源涵养、水质净化、碳汇功能等关键自然资本服务流的物质量、价值量的实时核算，为建立流域自然资本资产负债表、推行基于精准数据的生态补偿与损害索赔提供依据。

二是依靠关键技术创新与应用，推动自然资本价值增值与转化。通过加大环保科技投入，建立完善的技术创新体系，支持建设太湖流域重点实验室、技术研发中心和创新示范基地，形成多层次科研协同创新机制。鼓励政产学研携手共建，聚焦流域生态修复、水污染控制、水环境监测等关键技术领域，推动环境DNA测序技术、生态服务预测模型等科研成果转化与示范应用。加快人工智能等数字技术集群式融入太湖流域综合整治，以数字创新深度赋能生态治理现代化。

三是推进监测标准统一与数据共享，奠定自然资本市场化运营的制度基础。一方面，探索全覆盖、全链条的生态监测标准体系，明确规定各类自然资本要素的监测指标、技术方法、仪器精度、质量控制与数据格式，确保流域跨行政区、跨部门、跨时期数据的可比性、一致性与权威性;另一方面，务实推进流域生态大数据共享平台建设，建立共享数据标准与共享机制，坚持分类分级、授权使用原则，以权责清单固化各行动主体的数据确权和应用边界。推动太湖流域自然资本从静态的、公共性的资源，转变为可分割、可交易、可融资的活跃资产。

4. 社会性工具优化设计的助力

一是完善企业环境信息披露机制，铺设市场驱动型生态治理基石。企业是社会经济系统的重要主体，完善的企业环境信息披露机制能有效解决生态信息不对称问题，为自然资本的价值实现提供市场化基础。对此，需建立分级分类的强制性信息披露机制，依据流域内企业的产业特征、生态影响规模和区位敏感性，制定参数各异的信息披露标准与频次要求，披露内容重点包括水资源消耗强度、污染物排放总量、生态修复投入等关键指标。同时需引入第三方独立核证与审计制度，通过具备资质的专业机构对企业披露数据进行验证，确保信息真实且可溯源，以此有效引导企业从被动合规转向主动配合，将生态保护内化为核心竞争力。此外，建立健全环境绩效与金融市场联动机制，将企业环境信息披露质量纳入信用评级体系，与绿色信贷额度、债券发行资质、保险费率等金融要素直接挂钩，使生态表现转化为切实的融资成本优势。

二是引导公众有序参与环境监督，培育生态治理社会资本网络。公众参与程度直接决定生态治理的广度与深度。公众参与监督，有利于降低生态治理交易成本、培育生态伦理观念、激活自然资本内生价值。需建立多制程的环境信息获取与反馈系统，除传统听证会、公示制度外，开发集成化的数字参与平台，提供实时水质数据、污染源分布、治理项目进展等信息的便捷查询服务，形成穿透式社会监督网络。创新社会主体参与环保决策的制度设计，在流域重大规划、项目环评等决策环节引入人民陪审团、共识会议等协商民主机制，确保多元主体的利益主张与价值理性，实现饱和式权衡并实质性吸纳。此外，构建环境公益诉讼支持体系，通过降低诉讼门槛、提供专业证据支持、设立诉讼基金等方式，保障社会组织与公民行使监督权利。

三是促进生产生活生态融合，创新和谐共生发展范式。借鉴纽约、旧金山、东京三大世界级湾区发展经验，通过空间规划、产业转型与社区建设等手段，实现经济社会发展与自然资本增值的有机统一。在吸收国际经验的基础上，结合太湖实际，强化实施生态引领型国土空间规划，依据生态系统服务评估结论，落实流域空间区划类型化管控，创设开发与保护动态平衡机制，实现人文空间与生态布局的统摄适配。在城乡社区规划中优先保障蓝绿空间，打造亲水廊道、生态公园等生态公共空间，使居民在日常生活中直观感受自然资本的价值。融合发展还需聚力推进生态产业化与产业生态化的双向转型，一方面，大力发展生态农业、生态旅游、水权交易等新兴业态，将生态优势内生化，通过市场机制获取持续性绿色溢价;另一方面，通过生态化技术改造传统制造业，构筑物质循环利用的工业共生体系。倡导环境友好型生活方式，通过碳普惠、绿色积分等创新制度，将居民的节水、节能、绿色出行等环保行为转化为可量化的激励奖酬。

建设世界级生态湖区是太湖流域实现绿色高质量发展的必然选择。太湖流域从生态危机走向世界级生态湖区建设的治理历程，是治理理念深刻变革、战略要素系统重构、政策工具迭代演进的转型过程。太湖生态治理是美丽中国建设的先行实践，它验证了人与自然和谐共生的可行性，验证了“绿水青山就是金山银山”的转化路径，也验证了系统治理的有效性与科学性。

建设世界级生态湖区的战略要素演化呈现了清晰的转型轨迹，本质是从工业文明逻辑向生态文明逻辑的深刻转变。唯有将生态本底保护作为流域管理的硬约束，方能确保生态系统功能的稳定性；唯有以科技创新驱动产业从规模扩张走向绿色升级，方能破解发展与保护的二元对立；唯有构建跨行政区的“共保联治”体系与多元激励的制度保障，方能破解治理碎片化困境。这一系列转型勾勒出太湖迈向世界级生态湖区的清晰路径，更揭示了流域治理从传统范式向现代范式跃迁的内在规律。

政策工具的演进遵循阶段适配、问题导向、协同增效三大定律，从单一工程工具发展为规制、市场、技术、社会四类协同的系统格局。借助这一系统性的治理范式，有效实现刚性约束与柔性激励的浑然交融、技术创新与社会参与的相互促进，从根本上推动太湖流域的治理模式实现从单点末端治理向区域系统治理、从外部行政约束向内生发展驱动的深刻转变，为内陆湖泊流域打造世界级生态湖区提供太湖方案和中国智慧。

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太湖流域打造世界级生态湖区的逻辑与路径

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李爱民,张凌凡.太湖流域打造世界级生态湖区的逻辑与路径[J].南京师大学报(社会科学版),2026(03):125-136.
LI Aimin,ZHANG Lingfan.The Logic and Pathways for Building a World-Class Ecological Lake Region in the Taihu Lake Basin[J].Journal of Nanjing Normal University (Social Science Edition),2026(03):125-136.

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《南京师大学报（社会科学版）》[ISSN:1001-4608/CN:32-1030/C]年: 2026期:03栏目:管理学研究页码:125-136出版日期:2026-05-25

 

Title:	The Logic and Pathways for Building a World-Class Ecological Lake Region in the Taihu Lake Basin
作者:	李爱民, 张凌凡
Author(s):	LI Aimin, ZHANG Lingfan
关键词:	太湖流域; 世界级生态湖区; 战略要素; 政策工具
Keywords:	Taihu Lake Basin; world-class ecological lake region; strategic factors; policy instruments
摘要:	太湖流域打造世界级生态湖区,本质上是传统工业文明向生态文明的范式转型。将太湖生态治理的价值属性、历史演进逻辑、战略要素重构以及政策工具协同有机串联,系统阐释太湖流域迈向世界级生态湖区的逻辑演进与实践路径。其价值属性是通过价值内部化的制度设计,将生态存量转化为经济流量和社会福祉增量。引入传统到现代的分析视角,太湖治理呈现出从被动应对到主动塑造的转型轨迹。基于SES框架,重构生态环境、科技创新、产业转型、区域协同、制度保障五大核心战略要素,阐述流域治理现代化的核心内容。基于政策工具NATO模型,规制性工具的引领、市场性工具的支撑、技术性工具的赋能与社会性工具的助力,构成了“四轮驱动”的协同治理体系,其有效组合取决于治理阶段的目标适配与多元主体的利益耦合。
Abstract:	Building a world-class ecological lake region in the Taihu Lake Basin is, in essence, a paradigm shift from traditional industrial civilization to ecological civilization. By systematically integrating the value attributes of ecological governance, the logic of historical evolution, the restructuring of strategic factors, and the coordination of policy instruments, this paper elucidates the logical progression and practical pathways through which the Taihu Lake Basin can advance toward a world-class ecological lake region. Its core value lies in transforming ecological stock into economic flows and increments in social well-being through institutional arrangements for value internalization. From the perspective of the transition from traditional to modern governance, the governance of Taihu Lake demonstrates a trajectory from passive response to proactive shaping. Drawing on the Social-Ecological System(SES)framework, the paper reconstructs five strategic factors—ecological environment, technological innovation, industrial transformation, regional coordination, and institutional support—and identifies them as the central components of modernized basin governance. Based on the NATO model of policy instruments, a “four-wheel-drive” collaborative governance system is formed through the guidance of regulatory instruments, the support of market-based instruments, the empowerment of technological instruments, and the facilitation of social instruments. The effectiveness of this integrated approach depends on the alignment between governance objectives at different stages and the coupling of interests among multiple stakeholders.
参考文献 /References:
备注/Memo:	李爱民,工学博士,南京大学环境学院教授、博士生导师,扬子江生态文明创新中心首席科学家,国家杰出青年科学基金获得者,国家重大人才工程特聘教授(南京210023); 张凌凡,通信作者,南京大学政府管理学院博士研究生(南京210023)。本文系江苏省太湖治理重点项目“复合污染型支浜水质改善技术集成研究与综合示范”(JSZC-G2015302)的阶段性成果。