生态文明本身处于建设之中，制度不完善、机制不健全，是“五位一体”的制度空白，生态文明体制改革更多的含义是体制建设。生态文明建设制度体系包括从源头到过程、再到后果等全过程。生态文明体制改革重点是完善干部考核评价机制，当务之急是推行主体功能区制度和生态补偿制度。
对话人 赵建军 中央党校哲学部教授
为什么对话?
十八届三中全会提出，紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，坚决破除各方面体制机制弊端。我们想知道，生态文明体制改革的含义是什么？当前生态文明体制机制建设存在哪些弊端？ 生态文明制度建设最核心的制度是什么？
点击一 焦点关注 如何理解生态文明体制改革
关键思路 更多的含义是体制建设
记者：十八届三中全会明确提出，紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度。生态文明体制改革的含义是什么？
赵建军：党的十八大提出经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总体布局。十八届三中全会以深化改革为核心，进一步提出这5个方面的体制改革。我认为，与其他4个方面体制改革比较起来，生态文明体制改革更多地意味着建设，因为生态文明本身处于建设之中，制度不完善、机制不健全，是“五位一体”的制度空白。
记者：十八届三中全会还提出，坚决破除各方面体制机制弊端。在生态文明建设方面，您认为有哪些弊端？
赵建军：生态文明体制机制还处于建设阶段，因此自身的弊端还没有显露出来。要加快推进生态文明制度建设，会遇到来自传统发展理念、发展方式，尤其是经济快速发展所形成的阻力，表现在经济、政治、文化、社会现有体制机制的许多方面。只有破除了这些领域与生态文明制度建设相矛盾的弊端，生态文明制度才能建设好。比如，传统的政绩考核制度使地方更愿意追求GDP增长，忽视了环境保护。比如，在经济体制方面，资源的稀缺价值没有体现，导致矿产资源、水资源等过度开发。比如，在环境执法上，违法成本低、守法成本高，企业环境治理的积极性、主动性不高，缺乏内在动力，也阻碍了生态文明建设进程。
记者：那么，是否意味着生态文明体制改革要以政治、经济、文化、社会体制改革为基础？与4个方面体制改革相比，生态文明体制改革的重要性何在？
赵建军：改革开放35年来，我们在政治、经济、文化、社会等方面建立与市场经济相适应的体制机制方面推进较快，当然需要改进的地方依然很多，特别是市场的决定性作用没有充分发挥是突出障碍。而作为刚刚起步的生态文明制度建设，主要就是要规避和解决其他四大建设中出现的资源环境问题，离不开其他四大建设体制机制的转变。但是生态文明制度建设是以保护环境、规范资源开发为着眼点，它所划定并坚守的环境红线或多或少与其他四大建设尤其是经济建设存在矛盾。根据“五位一体”总体布局，要把生态文明理念融入到经济、政治、文化、社会建设全过程，其他4个方面体制机制改革应以生态文明建设为基础和前提，为生态文明体制机制建设服务。
点击二 焦点关注 生态文明制度体系构成
关键思路 包括从源头严防到过程严管、再到后果严惩等全过程
记者：生态文明制度体系复杂而庞大。概括来说，您认为分为几个方面？
赵建军：已有的生态文明制度涉及资源、环境等方面，但是零散的、不成体系、不完善的，这就导致地方盲目开发、过度开发，发展不可持续。
十八届三中全会提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。从源头严防到过程严管、再到后果严惩等全过程，阐明了生态文明制度体系的构成及其改革的方向和任务。源头严防包括健全自然资源资产产权、国家自然资源资产管理体制、自然资源监管体制、实施主体功能区制度、建立空间规划体系、健全用途管制、建立国家公园体制7项制度；过程严管包括资源有偿使用制度、生态补偿制度、资源环境承载能力监测预警机制、污染物排放许可证、企事业单位污染物排放总量控制制度 5项制度；后果严惩包括生态环境损害责任终身追究制、实行损害赔偿制度2项后果严惩制度。还有开放环保市场、环境信息公开、区域联动机制等方面的改革要求。
记者：这些制度能否得以衔接？如何衔接？
赵建军：这些制度虽然涉及不同的领域和方面，但其实是相互关联的。源头防护制度体系建立健全起来，在过程实施中就能清晰做到依法监管，只要监管制度落实并严格执法，就会大大减少环境损害事件，责任追究和损害赔偿案件自然下降。比如，十八届三中全会提出，对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核，人们的行为自然就会变开发为保护，这一规定就有利于生态红线制度的落实。
点击三 焦点关注 生态文明体制改革的重点和当务之急
关键思路 重点是完善干部考核评价机制，当务之急是推行主体功能区制度和生态补偿制度
记者：生态文明体制改革的重点是什么？当务之急又是什么？
赵建军：我认为最重要的是改变领导干部考评机制。在当前的政绩考核体系中，经济发展指标所占比重过大，许多地方以GDP为主导的发展观仍然没有从根本上改变，阻碍了生态文明建设。
习近平总书记指出，要改进考核方法手段，既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩，把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容，再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了。要按十八届三中全会要求，把领导干部任期生态环境目标责任制的执行情况纳入考核内容，在领导干部离任时，对自然资源开发、环境状况进行审计，对造成严重后果的领导干部进行责任追究，而且终身追责。只有这样，才能把握生态文明建设的正确方向。
当务之急，是推行主体功能区制度、生态补偿制度等。生态文明建设归根结底是为了群众，而群众最关注的是能否解决严重的雾霾、普遍的水污染等问题。解决好这些问题，就要求尽快实施主体功能区制度，把禁止开发、限制开发的地方赶紧保护起来。而保护的前提就是实施生态补偿制度，让保护者获得应有的回报，运用好政府和市场手段保护好生态环境。
点击四 焦点关注 如何解决“九龙治水”问题
关键思路 做好顶层设计，成立专门机构
记者：生态文明建设工作涉及环保、国土等多个部门，存在职能交叉、职责不清的情况，即所谓的“九龙治水”。您认为这一问题如何解决？
赵建军：这一问题其实在十八届三中全会中可以找到答案。正如前面所说，生态文明制度体系是系统性的，是有序化的，包括源头、过程、后果全过程，每一项制度的范围、职责、功能以及与其他制度之间的关系是明确的。我们现在强调顶层设计，就是要围绕国家战略目标，站在国家治理的角度，实现方向明确、职责分明、分工协作的各部门联动机制。
我还有个想法，就是国家现在提出成立全面深化体制改革领导小组。我认为在生态文明体制改革方面，可以在领导小组下设立一个生态文明体制建设办公室。因为生态文明建设涉及多个部委，必须有一个跨越部委的机构来进行协调。
记者：现在谈及生态文明建设，经常提到“顶层设计”这个词。您能否详细介绍一下，顶层设计的含义是什么？
赵建军：顶层设计是运用系统论的方法，从全局的角度，对某项任务或者某个项目的各方面、各层次、各要素统筹规划，以集中有效资源，高效快捷地实现目标。具有顶层决定性、整体关联性和实际可操作性。做好生态文明制度体系建设的顶层设计，就是要制定一套符合国家未来发展战略和目标的生态文明制度建设规划，也就是说，对我国生态文明建设做整体、长远考虑，对不同地区、不同生态主体（各级决策者、企业、大众、资源开发者等）统筹规划。经过全方位的论证，充分吸纳各方的建议后，形成一个能够为不同主体共同接受和遵守的合理制度。
当然，顶层设计并不是一蹴而就的，是一个需要不断反思、不断认识、不断提高的过程。
记者：顶层设计固然重要，地方落实也很重要。尽管形成了相对完善的生态文明制度体系，但是地方在遇到发展与保护的矛盾时，是否会真正落实这些制度？比如在推进主体功能区制度时，一些地方会不会把禁止开发、限制开发的区域划小？
赵建军：地方发展经济的热情和诉求是可以理解的，但必须转变观念，处理好经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，决不能以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长。在理念尚未转变情况下，必须在生态文明制度设计中，建立严格的责任追究制度和严格的损害赔偿制度。这就在很大程度上对地方官员和企业有警示性的约束，使其不能、不敢越雷池一步。
其实，对于地方官员来说，严格执行主体功能区划制度，保护好生态环境，造福子孙后代是更大的政绩。各级主体功能区划分、审定和监督工作由上一级相关部门负责，跨领域、跨行政区的功能区划由国家相关部门负责，这样更有利于这项制度的落实。
