这是2002年上海安亭新镇共同沟建设时的展示模型，蛰伏十余年后，这一行业迎来了爆发式发展。 （东方IC/图）

地下管廊这一“冷门”行业，2015年突然从星星之火变成燎原之势，各地提出重磅规划，住建部部长发布全国总动员，未来三年可能投资千亿，铺设8000公里。破局之后，难点接踵而来：“国际先进标准”未有定论，而高标准带来高成本，钱从何而来？

地下问题被真正摆上台面

忽如一夜春风来，地下综合管廊（以下简称“地下管廊”）这一行业似乎突然迎来了“春天”。

近一个月里，这一专业词汇频频出现在各地及国家领导人的重要新闻上。2015年7月22日，山东省在介绍新一轮的城乡规划时，提出力争到2020年全省地下管廊达到800公里以上；吉林省亦公布了一项千亿计划，2015至2018年该省计划建设1000公里地下管廊，这相当于目前全国在建的总长度。

而在7月28日，国务院常务会议决定，城市建造地下管廊将作为国家重点支持的民生工程。在这场会议上，李克强总理提到：“一场暴雨，就会引发市民们戏称的‘看海’现象，这还是在一些大城市。”

不仅具有城市排水给水功能，地下管廊还将容纳电力、热力、通讯等多类管线，又被称为“共同沟”。更形象的场景是，在不少欧美电影中，地下管廊是越狱、追捕甚至开车逃亡等的必备场地。

地下管廊主要功能并不仅是解决内涝。据南方周末2012年报道，2008年-2010年，全国仅媒体报道的地下管线事故，平均每天就有5.6起。全国每年由于路面开挖造成的直接经济损失约2000亿元。这才是地下管廊建设需要首先集中解决的问题。

然而此前，地下管廊建设并不受地方政府待见，仅有零星城市在尝试。

“综合管廊建设一次性投资大、资金筹措困难、部门协调难度大、运营管理复杂，‘一把手’不抓很难推动，甚至无法实施。”在给南方周末记者的回复中，山东省住建厅概括了这些工作难点。

国内第一条真正意义上的地下管廊于1992年动工，位于上海浦东新区张杨路。此后，杭州、广州、北京等城市相继进行规划建设，但数量和规模相对较小。青岛高新区总规划为64公里的地下管廊正在建设，这将是国内规模最大的地下综合管廊。

“大部分地下综合管廊是1990年代以后才开始建设的，一般建在开发区，大部分由政府直接全额拨款。”一位不愿意透露姓名的业内专家告诉南方周末记者，“开发区的官员们之前觉得管廊建设是个好东西，就大力度地兴建，国家也不明确鼓励。”

这个“小众”行业在近年开始流行起来。苏州、昆山、乌鲁木齐、威海等加入了建设行列，一些省份明确提出建设目标。而在2015年4月，住建部部长陈政高在全国城市地下综合管廊规划建设培训班就发出了全国总动员，要求各地积极筹建地下管廊。据初步估算，全国在未来3年内，将铺设约8000公里地下管廊。这与此前很多城市只有寥寥数公里的铺设量，已是天壤之别。

拉动投资

“国家重视起来，建设就快。”山东省住建厅城建处副处长张金城在南方周末记者采访时说。

“‘面子’是城市的风貌，而‘里子’则是城市的良心。只有筑牢‘里子’，才能撑起‘面子’，这是城市建设的百年大计。”2014年5月，李克强总理在内蒙古考察时表示。

也正是从这一年开始，中央加快出台地下管线建设的相关政策。2014年6月，国务院办公室印发《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》，提出“要把加强城市地下管线建设管理作为履行政府职能的重要内容”，要在全国36个大中城市开展地下综合管廊试点工程。

2015年4月10日，财政部、住房城乡建设部发布公示，包头、沈阳、哈尔滨、苏州等城市进入2015年地下综合管廊试点范围。住建部副部长陆克华在2015年7月31日的国务院政策吹风会上透露，未来3年，试点城市将建设地下管廊389公里，2015年将开工一半，总投资351亿元。

国务院密集发文指导地下管廊投资，不仅为解决民生所需，在国家经济下行压力背景下，城市基础设施建设的投资，更是稳增长、调结构、促发展的强力举措。

“今天来了很多城市的市长，你们应该知道，现在可投资的地方还有多少，已经没有多少空间了。所以要想办法拉动投资，综合管廊建设是其中的一个办法。”据住建部官网，在上述培训班上，陈政高向约三百名地方官喊话。

在陈政高看来，如果每年能建8000公里的管廊，每公里1.2亿元，就是1万亿投资。“这还没包括间接拉动的投资，如果加上拉动的钢材、水泥、机械设备等方面的投资，以及大量的人力投入，拉动经济的作用那就更大了。”

得益于中央推动，之前地下管线各自为政的局面得以破解。地下管廊运营牵涉到自来水管、污水管、电力管线、煤气管、通讯电缆等管线权属单位的利益。上海张杨路地下管廊就曾遭遇被闲置的尴尬，原因是有权属单位故意避开张杨路，宁愿选择在周边道路开挖铺设管线也不愿意入廊。

由于强制入廊，这些单位不得不妥协。“各管线单位的施工单位，只能变安装单位了。”青岛高新规划局原副局长陈庆节介绍，意思是原本各自直埋的管线，现在都需要入廊。

高标准带来高成本

在成为试点城市之前，技术标准问题和融资是苏州在建设中遇到的两大难点。

“什么管线可以入廊，入廊的标准是什么，都不确定。”苏州地下管线管理所所长王香治告诉南方周末记者。

2015年5月、6月，住建部相继发布《城市综合管廊工程技术规范GB50838-2015》和《城市综合管廊工程投资估算指标（试行）》。

也是在上述培训班上，陈政高反复强调要统一一个思想：“一定要一步达到国际先进标准。我们决不干后悔的工程，我们决不干让后人骂的工程，也不干现在干以后扒的工程，更不能建那些半截子、不达标的工程。我再强调一遍，没有钱我们宁可不建，也不能建成一批服务功能落后、容量不足的劣等过时工程。”

“国际先进标准”意味着高质量，也意味着高成本，地下管廊每公里1.2亿元的成本是高速公路的两倍多。

苏州已建成的月亮湾综合管廊每公里造价约4000万元，断面尺寸约10平方米，而在建和规划2015-2017年的综合管廊每公里造价匡算为1.2亿元，以城北路项目为例，断面尺寸约50平方米。

也有住建系统的地方官员认为，国家建设标准太高了。“一搞就搞高大上的，其实满足需求就够了。”在他看来，当地5000万元一公里造价的地下管廊除了不能通车，其他各项配套已经足够。

“月亮湾的管廊只是服务于综合体，而不是一个片区，主要用于水、电等能源输送。新的项目会满足更多管线种类和数量需求，建设需要有前瞻性。”王香治解释。

管廊建设所带来的经济效益、社会效益和环境效益，更多体现在后二者。经济效益并非没有，在发达省份，管廊建设节约的城市用地带来的间接收益还是可观。珠海市横琴新区是全国地下综合管廊建设的范本，33.4公里的管廊建设，节省土地面积几十公顷，由于毗邻澳门，几十公顷卖地的价格，远远超过建廊投入的19.8亿元。

来自惠州市住建局的官员感慨：“太考虑经济效益是推不下去的。”

要满足这种前瞻性需求，亟需解决的是资金问题，这一直是制约地下综合管廊建设的最主要因素。

“政府拿钱是必须的，方式可以讨论，但必须出钱是不用讨论的。”陈政高明确表态。

对10个试点，中央财政给予专项资金补助，但补助资金远远不够。

政府和社会资本合作（PPP）模式成了融资的首选。发改委也发布了《城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》，鼓励各类企业发行债券，募集资金。

市场发达，融资环境好的城市，PPP社会融资相对可行，而对欠发达的省份推行社会融资，在盈利模式不明朗，相关配套设施不完善的情况下，民营资本几乎望而却步。

在广州市政集团总工程师安关峰看来，目前地下管廊的融资仍以央企投资为主。“横琴由中冶投资，郑州也是央企投资。民企资金有限，盈利也有限。”他告诉南方周末记者。

对苏州来说，技术标准问题解决了，融资问题却还在。“目前最大的工作难点是争取合适的融资利率和一定的贷款年限，以控制项目融资成本和保证运行的需要。”苏州地下管线管理所回复南方周末记者采访表示。
 

每公里1.2亿元：如何融资？
地下管廊：迟到的盛宴

 

 中国的城市道路何时可以告别开膛破肚的时代？上海世博园区共同沟的遭遇显示，不是技术问题，也不是钱的问题，而是一个利益问题，体制问题，还有眼光问题。

上海极有可能全面铺开一场清理城市地下“血管”的革命。令人生厌的“马路拉链战”——开膛破肚、占道堵路的管线工程，已不再有机会出现在刚刚建成的世博园区，未来这一趋势或将加速在其他城区推广。

4月20日，上海世博会试运行首日，20万名游客会不太习惯地发现，中国城市中常见的架空电线杆、通讯线杆，遍寻不着。因为在世博园区的地下，类似《越狱》男主角迈克借以逃生的庞大地下管沟系统已经建成。一条宽、高均近两米的所谓“共同管沟”，正静静安伏在游客的脚下。

这条全长6.6公里、总投资约17亿元的管沟已经铺设到位。顾名思义，共同沟的名字意味着，但凡公共设施管线，包括电力、电信、有线电视、给排水、交通信号等管线尽被囊括其中。

这可能是前所未有的上海世博会，留给中国城市建设的又一个细枝末节却意义重大的启示。

管线错综，利益复杂

管理混乱、利益格局复杂的地下管线，一度曾是中国城市的噩梦。

在中国的城市，民众早习惯了隔三差五道路被挖开的日子：今天是下水管维修，明天是通讯光缆铺设；晴天尘土飞扬，雨天遍地泥浆……

世博园区内有关共同管沟管理的改革，根本上扭转了这一状况。早在2007年就批转生效的规范性文件——《中国2010年上海世博会园区管线综合管沟管理办法》，现在仍是国内唯一的关于共同管沟问题的政府规范。

所谓共同管沟，是指在地下挖掘隧道，将原本均为单独埋设的水、电、气等各类市政管线集中放置在一条地下隧道里，隧道同时留出供检修人员行走的通道，在必要的位置上，“共同管沟”设有通往地面的出入口。管线入共同管沟后，每根管线都会注明所属单位，万一哪根管线出了故障，只要打开接点处的井盖，便能立即查找到所属管线的所在位置，直接施工。“它统一规划、统一设计、统一建设和管理，避免了由于埋设或维修而导致道路多次开挖的麻烦。”管理办法建议稿起草委托人之一、上海中茂律师所主任盛雷鸣说。

作为专业人士，他被要求在诸多场合，推广这一规范和经验，以便为更多后来者效仿。

上述评价并不过分。地下空间利用的主管单位，上海市民防办一官员坦言，传统的管线建设和管理，是由各管线建设主体各自独立负责，由于政出多门，地下空间的管理一直是顽疾，“不涉及利益，没有人管，一涉及到利益，相关部门又都要负责起来。”“市领导曾提出让民防办牵头管理，但法律没有授权，落实起来就很困难。只能拿综合协调做文章。我们牵头，但不替代人家，协调到最后往往不了了之。”

在上海，不少地下管线涉及的企业，还为央企直属，有时只有惊动市领导出面才能最终拍板。

建设共同管沟从技术上讲并无难度，但在中国，推进的的步履却一直艰难。

和盘根错节的地下管线一样，管线背后的利益格局颇为复杂。一直以来的惯例是，自来水管、污水管、电力管线、煤气管、通讯电缆等管线铺设各自为政。

多头管理、利益平衡的结果是，城市的道路不断出现拉链现象，挖了埋，埋了再挖。“平时各个部门就各自养着系统内的施工队，一个项目下来，动辄上百万，利益十分可观。”

上海最早的共同沟，成型于2001年的张杨路地段，但后来记者发现，运行多年后，部分空间竟被闲置，张杨路不允许开挖一度成了业内规定，但仍有单位故意避开张杨路，宁愿选择在周边道路开挖敷设管线。

负责该处共同沟管理的浦东环保局排水管理署一官员曾无奈地表示：“管线单位有他们的运作方式，建马路时排管已经排好了，排管所产生的效益是很惊人的，比如用户要申请用电，从变电站出来到用户，占用管道，用户得付这一笔钱，这笔钱是很大的，如果进共同沟，这笔钱就损失掉了。”

中国的城市，地下管线错综，利益格局复杂，整合并非易事。 （向春/图）

博弈与妥协

世博园区的顺利推进，在部分官员看来，仍属个案，“如果不因为这是市领导直接拍板的项目，又涉及世博大事，改革恐怕很难进行。”

但即便如此，艰难的博弈亦难幸免。由于几乎没有先例可循，建设共同管沟谁来出资、管理费用谁来支付，一度成为几方反复拉锯的焦点。

盛雷鸣承认，在管理规范的建议稿中，曾有“管理费用由管线单位按照入沟管线分摊。具体分摊标准由使用单位和管线单位协商确定”的条文，但很快被删除。

上海市信息管线公司参与调研的林泳亦承认，投资以及后续管理费用标准的出台过程，经过了“反复讨论，反复博弈”。

“如果作为市政建设、公共设施，要政府来承担没问题。但是，管线涉及单位全部都是企业。原来是自己埋、自己挖路、自己施工。现在如果无偿，当然会乐意。你要向他收钱，就麻烦了。”参与调研的人士回忆，共同管沟的业主方上海土控公司提出，由于共同管沟的建设费已由土控公司垫付，入沟费最多只能补贴一小部分，但遭到涉及各方的反对。

“才调研就这么争论了，中间还有中央直属单位，以后的管理费用还怎么协商?”最终，还是市里领导拍了板，管理费用由管线单位按照入沟管线分摊。

分摊费用的计算标准也成了争论焦点。参与调研的中茂所邹红黎律师举例说，“从占有面积算，自来水管最大，但它效益最差，而通信的电信管道占用面积相对较小，但效益很高，这也不公平。”

最终的妥协是采用了按直埋成本来计算的办法，而工程的最终巨额差价，则由政府支付。

或许是在争吵中想到了今后实际管理时的困难问题，一参与者回忆说，在调研中，浦东新区环保局建议，从执行的力度考虑，建议由市一级管理，市与区在具体管理上进行分工。

该建议最终被采纳，上海市政局被确定作为园区共同管沟的主管单位。

推广需要立法

除了避免以各色名义反复开挖道路，共同管沟的优点还有很多。由中茂律师事务所向同济大学、上海市政工程设计院多名专家咨询后出具的《共同管沟终期报告》，至少列举了五点好处：确保道路交通功能的充分发挥、综合利用地下空间、确保生命线的稳定安全、保护城市环境、增强城市的防灾抗灾能力。

“它还可以降低路面的维护保养费用、增强路面的耐久性、确保道路交通功能的充分发挥。”盛雷鸣说，由于综合管沟内设有巡视、检修空间，维护管理人员可定期进入综合管沟进行巡视、检查、维修管理，因而可以确保各种生命线设施的稳定安全

随着电线电话线、杆的地下化，不仅可以消除步行者的许多障碍而且还可以美化城市环境。即使受到强烈的台风、地震等灾害，也可避免过去由于电线杆折断、倾倒、电线折断而造成的二次灾害。在发生火灾时，由于不存在架空电线，还有利于灭火的快速进行，将灾害控制在最小范围内。

上海曾是中国共同管沟的最早建设地之一。1993年，就启动建设了我国第一条现代共同管沟——浦东新区张杨路共同管沟；此后松江新城、安亭新镇亦有效仿。

跟进者如广州、昆明、杭州、合肥、宁波等地也在不同程度上修建了共同管沟。昆明新城修建的是目前全国最长的共同管沟，两条管沟加起来达到38公里。

上海正希望借世博的契机，重新拾回在城市地下管线革命中的领头地位，上海市建设与交通委员会已经在酝酿调研，在全市推广共同管沟的可能性。

今年上海“两会”期间，上海市人大代表余亮还曾提交书面意见，建议加快启动推广城市“共同管沟”建设。而推广工作的首要条件，必须先立法。

“在国外，有关法律会强制管线进入共同沟。对所需支付的费用也有法律参照，但目前我国没有相关的立法。”浦东环保局一负责共同沟管理的官员直陈，公用管线市场化后，电力、煤气、自来水等相关企业都会考虑成本问题，既然掘路成本很低，自然会不选择进入共同沟了，免得支付进入共同沟的费用。

钱真是个问题？

昂贵的造价是共同管沟推广道路上的另一重障碍。

曾经规划3公里长的上海松江新城共同沟，在只掘进到300余米处被迫夭折，事后建设单位直言，“前期成本太高了”。据悉，投资竟已达近1500万元。

盛雷鸣律师提供的调研报告也显示，此前由上海市房屋土地资源管理局全额投资的5.8公里安亭综合管沟，实际投资超过了每公里3000万元人民币，而每年后续的管理和维护费用，至少在100万元人民币。而即便依照现有的最高标准，建筑面积约为85万平方米的安亭新镇，最高市政配套费总计也不过近1.5亿元人民币。

这场昂贵的地下管线革命，即使是世界上共同管沟推广最好的日本，亦颇为斟酌。日本自1963年颁布了《共同管沟实施法》，解决了共同管沟建设中的资金分摊与回收、建设技术等关键问题，但搞了20年，全国共同管沟总长也才约一百多公里。

钱的的确确是个麻烦事，参与世博共同沟调研的律师邹红黎的感觉就是“一涉及到钱，就要反复协商”。

“世博的经验有特殊的原因，未必能在全市顺利推广。”多位受访者表示，世博园区建设有强大的国家背景，加之市领导亲自批示关注，政府部门才一路开绿灯，而更重要的是“世博那么大的项目，钱根本不会是问题”。

中国工程院院士钱七虎表示，虽然共同管沟建设的一次性投资要比传统的直埋式管线铺设方法高出很多，但综合社会成本却十分合算。如果现在不建设综合管沟，随时间的推移，由管线重复建设和反复开挖造成的资源浪费将是惊人的。

他举例说，全国每年仅因施工引发的管线事故所造成的直接经济损失达50亿元，间接经济损失达400亿元。

一条挑战体制的地下管道

来源：南方周末  作者：南方周末记者 吕明合

 最后更新：2010-04-22