解读中国式PPP十大痛点：主管机构交叉 权责利界限难分
文 / 管清友（中国PPP百人论坛首席经济学家、民生证券研究院院长）
来源： PPP百人论坛
中国式PPP的十大痛点
文 / 管清友（中国PPP百人论坛首席经济学家、民生证券研究院院长）
PPP的确很火。全国PPP综合信息平台项目库季报第2期数据显示，截至2016年3月末，入库项目多达7，721个，并且总量持续上升，总规模超过8万亿。但这种火似乎是“虚火”。按照实施阶段统计，处于识别、准备、采购、执行、移交阶段的项目数量分别为6024、1051、277、369、0个。财政部将执行阶段项目数与准备、采购、执行等3个阶段项目数总和比较，得到的入库项目落地率为21.7%。更值得忧虑的是，这个数据还是被“美化”的。如果将大部分处于识别阶段的项目纳入计算基数，执行阶段的项目数与入库项目总量相比，实际的签约率仅为4.8%，不足5%，落地难的问题十分突出。
为何在中央地方齐心力推的背景下，社会资本尤其是民营企业迟迟不敢出手？PPP项目的签约情况为何不尽人意？主要是因为PPP模式较为复杂，不是一种单纯的融资模式，而是一种综合的管理模式，涉及设计、建设、融资、运营、维护等多个环节，对政府的监管能力、社会资本的经营和掌控能力提出了极大的挑战。而我国新一轮的PPP尚处于起步阶段，不管是政策体系还是市场体系，都存在着许多亟待完善的地方。我们通过研究和调研，梳理出制约PPP发展的十大难题及建议。
主管机构交叉重叠，权责利界限难分清
中国特色的九龙治水之困在PPP工作中体现的尤为突出：管项目的发改委，管财政的财政部，管城市建设的住建部，管银行的银监会，PPP涉及的部门众多，但谁是PPP的第一主管机构，并没有明确界定。尤其是财政部和发改委之间存在较大的权责重叠，甚至有发改委的官员公开指责财政部建立一套PPP决策审批机制是“严重的资源浪费”。在实际操作中，地方反映一个管项目一个管资金哪个都绕不开，而且双方在推广PPP的思路上还是有明显区别：财政部注重“稳”，发改委注重“推”。
财政部的第一职责是管理国家财政资金，出发点是严控PPP项目的质量，避免地方政府包装假的PPP项目，当成化解地方债务问题的工具。而发改委的第一职责是宏观经济管理，当前形势下的第一要务是“稳增长”。这导致发改委较为关注PPP项目的数量和规模，在基础设施和公用事业(2100.956, 34.58, 1.67%)领域大规模推广运用PPP。
两个部委自然产生了两套法令的问题。发改委和财政部两部门在PPP的立法、指导意见、项目、推介等方面各自为战，甚至能看到两个实权部门一天内在同一领域一齐“飙”文件，极为罕见。比如，2014年12月4日，财政部发布了《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》和《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，公布了财政部第一批30个PPP示范项目，并从项目识别、准备、采购、执行、移交等方面规范了操作流程。就在同一天，发改委颁布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，从项目适用范围、部门联审机制、合作伙伴选择、规范价格管理、开展绩效评价、做好示范推进等方面，对开展PPP提出具体要求。
部委之间职能界限划分不清晰，难免会出现部门设置重复、立法资源浪费甚至冲突的情形，导致地方政府无所适从。
表1 财政部和发改委在PPP推进工作中的一些比较
近来，这一问题似乎迎来了转机，财政部和发改委一改常态，“握手言和”，两个部门首次联合发布《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（简称“32号文”），第二条提到进一步加强协调配合，要求各地要进一步加强部门间的协调配合，形成政策合力，积极推动政府和社会资本合作顺利实施。对于涉及多部门职能的政策，要联合发文；对于仅涉及本部门的政策，出台前要充分征求其他部门意见，确保政令统一、政策协同、组织高效、精准发力。期待各部门能够真正践行通知精神，找准自身的定位，理清各自的职能范围，协调推广PPP。
PPP上位法体系未建立，下位法冲突
在“法律规范+配套政策+操作指引”的框架体系的指引下，PPP相关政策密集出台，政策体系逐步完善，为PPP的操作实施提供了相应的指导。但较为遗憾的是，权威的PPP立法尚未出台，现存的多为部门规章条例，层级较低，法律效力不足，且存在冲突之处。简言之，我国的PPP政策体系的现状为上位法体系未建立、下位法重复冲突。
2016年1月，财政部已率先完成《中国政府和社会资本合作法（征求意见稿）》）的意见征集，但正式版本尚未公布。2016年5月，由发改委主导的《中国基础设施和公用事业特许经营立法草案》已经完成，发改委法规司在会同有关部门研究完善立法草案后，争取尽快上报国务院，标志着PPP上位法呼之欲出。但是从已经公布的版本可以看出，这两部法案之间的存在着一个很大的争议：PPP与特许经营有何区别？
财政部主张的是广义PPP，而发改委考虑到特许经营的内涵和外延更容易把握，同时结合中国过去以特许经营概念实施PPP项目的实践以及国际组织的立法惯例，最终采用了特许经营的概念。从而导致PPP与特许经营关系模糊，是争议产生的源泉。鉴于国内的特许经营范围大大扩展，且一直未有清晰的界定，且官方文件亦多将PPP 与特许经营混为一谈，但是从理论上，二者并不尽相同，尚存一定的争议。
“二次招标”问题就是PPP与特许经营界限不明导致的一个典型问题。现有的PPP项目中大多包含建设部分，PPP项目的社会投资方和施工单位的选定程序备受关注，《招标投标法实施条例》第九条第1款第（三）项规定，已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的，可以不进行招标，简称“两标并一标”。但在实践过程中，各地的操作方式暂不相同，有的地方较为谨慎，认为“两标并一标”的适用对象为特许经营项目，因此，必须找到相应的依据，证明中标的PPP项目属于特许经营的范畴，才可“两标并一标”，否则，还需进行二次招标，极大地损害了社会资本的利益。
因此，关于PPP立法问题，一方面，化解争议，统一立法。从法律上明确PPP主管与参与机构，协调完善立法工作，未来统一出台PPP立法。并理顺职能部门分工，形成中央和地方统一和明确的管理权属，有效厘清责任和义务，有利于项目推进和管理，避免争议和冲突的产生。另一方面，填充空白，完善PPP立法。对于法律中关于PPP的盲区，如土地、税收、审计等问题，应及时关注，完善补充，避免争议的产生。
地方政府信用缺位，契约意识淡薄，社会资本顾虑重重
在地方财政压力剧增、融资渠道萎缩的背景下，很多地方政府只是将PPP模式视作一种新的融资工具，大力推广PPP模式的目的在于替代原有的地方融资平台，并试图将债务杠杆强加给社会资本。“收益共享、风险共担”理念并未得到正确的阐释。
一是政策变更风险，一些地方政府在制定新政策时，可能并不考虑社会资本利益，随意制定新政策或变更原政策。如北京“鸟巢”体育馆PPP项目投入运营之后，按照合同契约，投资方可以通过赛后经营方式收取门票收入，但是考虑到“鸟巢”的公益性，使得投资方无法按照协定方式继续经营下去，因此，在正式引入赛后运营的一年后，对“鸟巢”进行了股份制改造，迫使中信联合体放弃了30年的特许经营权，转而获得永久股东身份，导致双方合作破产。
二是政府兑现风险，为促成合作，一些地方政府在前期会对社会资本做出脱离实际的保证或难以兑现的承诺，致使在合作期内兑现缩水或完全不予兑现。如长春市政府授信排水公司与汇津公司投资共建的汇津中国（长春）污水处理有限公司，负责长春市北郊污水处理厂的建设和经营，为期20年，但在后期，排水公司开始拖欠污水处理费，导致在多次交涉无果后，污水处理厂开始停产，并将污水直接排入松花江。
三是政府换届风险，由于PPP项目周期长，项目运营期通常长达20-30年，一些地方政府换届或换领导后，对上一届政府政策不连贯甚至不予承认。“新官不买旧账”，换一套领导班子改一套政策，新旧政府对PPP模式态度不同，监管方式迥异，不履行合作协议约定，这些都使得社会资本方往往无所适从，十分被动。
考虑到地方政府以往存在信用透支问题，“合同是张纸，签完随时改”，导致社会资本参与PPP有“三怕”顾虑（怕陷阱、怕违约、怕反复），所以，后续政府部门参与PPP时必须转变心态，提高契约意识，秉承“收益共享、风险共担”的合作理念，履行合同约定，保障PPP项目的顺利推进。
配套改革和制度建设不到位，社会资本参与运营十分被动
PPP的机制创新体现在“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”，这也是现阶段深化改革的应有之义。作为市场化供给管理方式，PPP模式可突破市场垄断，放开市场准入，让市场主体成为基础设施和公共服务供给的主力，从而提高基础设施和公共服务的质量和效率。因此，PPP绝不只是一种融资机制的新选择，也是一个战略性选择，应把PPP从融资视角提高到管理模式创新，再从管理模式创新提高到全面深化改革的高度。
理想是美好的，但是现实却较为残酷，我国现在正处于深化改革的试水期，配套改革和制度建设尚不到位，使社会资本运营时十分被动，困难重重。
2015年，财政部联合住建部在城市供水、污水处理、垃圾处理、供热、供气、道路桥梁、公共交通基础设施、公共停车场、地下综合管廊等市政公用领域开展PPP项目推介工作，虽有所成效，但依旧困难重重，主要表现为市政公用相关领域价费体系较为模糊，财政补贴机制尚未完善，制约社会资本投资回报的合理测算。考虑到很多项目具有一定的公益性，不能产生稳定的现金流，属于非经营性项目范畴，需要政府根据项目产生的社会效益，给予相应的补贴，即“影子付费”，但是现有的市政公用相关领域价费体系和财政补贴机制尚不健全，还未形成城镇供水、供气行业上下游价格联动机制，导致全面的测算难以推进，无法为社会资本提供合理的投资回报。如城市水务行业属于资本密集型产业，单个项目少则几亿元，多则十几亿元。随着水务市场的开放，许多社会资本参与到水务PPP项目中，解决了政府的资金困境，但是问题由此产生，下游水价改革不到位，仍由政府定价，尚未放开，导致社会资本相对处于弱势，议价空间较小，收益难以保障，而问题的根源就在于改革的系统性不到位。
毋庸置疑，PPP是一项重大改革，将原本由政府独自提供的基础设施和公共服务建设转由政府和社会资本合作，是一个不断创新的过程，包括理论创新、治理创新、制度创新、模式创新等等，所以在PPP项目的推进过程中，应循序渐进地推进改革，深化改革，确保配套改革同步推进，健全财政补贴机制，保障社会资本的合法权益。
PPP项目用地政策尚未明确，项目土地取得困难
项目用地政策尚未明确，PPP项目公司应如何获得项目土地使用权？如何确保获得项目特许经营权的的社会资本能同时通过招拍挂获得项目的土地使用权？这些问题的答案都不得而知。
目前，项目土地的获得渠道有划拨、出让、租赁和作价出资或入股四种模式，根据《中华人民共和国土地管理法》第54条，城市基础设施用地和公益事业用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得。但各地的操作和认识并不统一，如某市同一时期运作的两个PPP项目，一个是自来水供应项目，一个是污水处理项目，均通过公开招标完成，从社会资本性质看，前者为中外合资有限公司，后者是外商独资有限公司。政府与社会资本签署的《特许权协议》约定，“甲方应确保有权土地管理部门在生效日期前与项目公司签订《土地使用权划拨合同》，以确保在整个特许期内，项目公司以划拨方式取得项目场地土地使用权，有权为本项目之目的合法、独占性地使用项目场地，并以获得土地使用权证为证明”。本以为在这层保障下，项目公司可以安心静候土地使用权证，但是结果却差强人意。污水处理项目公司经过10年漫长的等待，终于得到了划拨土地使用权证，但自来水项目公司却未能如愿以偿。对此，该市国土管理部门的答复是：“若确定项目用地主体是国有企业，以非营利方式运营，经批准后，其用地可按划拨方式供地；若确定项目用地主体为外商投资的特许经营单位，应依规办理土地有偿使用手续，可选择土地出让或土地租赁方式办理用地手续”。可是，为何污水处理项目能得到划拨土地使用权证，相关部门却无法给出理由。
另外，土地使用权出让是政府比较乐见的方式，但依然存在一些疑虑。如果协商后确定由政府将土地使用权在一定年限内出让给社会资本，通常有协议出让和招拍挂两种方式，但协议出让有明确的程序性限定，根据《协议出让国有土地使用权规定》第3条：出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定，应采用招标、拍卖或挂牌方式外，方可采取协议方式。协议出让属于控制比较严的出让方式，其有相应的前置条件。而即使满足了协议出让的前置条件，也未必能一对一协议转让，因为同样根据该规定第9条：（即使是协议出让地，如果土地供应计划公布后）在同一地块有两个或两个以上意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，采取招标、拍卖或挂牌方式出让。如果采用招拍挂方式，除了要支付相应的土地出让金，增加社会资本的资金投入外，还有一些顾虑，特许经营权的招标和项目土地使用权的招拍挂是分开的两个流程，并不能保障获得项目特许经营权的社会资本能同时竞得土地使用权，从而增加的项目的不确定性。
另外，PPP项目不同地区和行业的用地政策亦存在差异，北京市、四川省、河南省等地分别发布相关用地政策，指导PPP项目的土地使用，相关部门出台铁路交通、养老服务、文化产业等行业PPP项目的土地供应方式，但整体上还不太系统，较为分散，因此，应尽快弥补国土资源部的缺位，积极发挥作用，制定全面的PPP项目用地政策，明晰PPP项目土地的取得方式。
PPP项目收益偏低，社会资本财务投资的动力不足
PPP项目大多为微利项目，收益率一般为6%-8%，对社会资本而言，相对于前期巨额的资金投入，收益偏低，吸引力不足。
日前，在江苏、安徽、福建、江西、山东、湖北、贵州等七省发改委为民企挑选的项目中，收益率分化较大，盈利能力较强的项目，预期收益率可达8%-9%，稍低一点的项目也大概在4.9%-6.5%左右。而2014年民营企业500强的分析报告显示其净资产收益率平均水平为14.04%，虽然近期在经济下行的压力下，该数据会有所下调，但还是会超过目前大多数PPP项目能带来的回报，导致社会资本尤其是民企对PPP项目的参与积极性不高。
同时，有的基层政府不舍得把“含金量”高、收益率高的“好”项目拿出来做PPP模式，而把一些资金来源少、回报率低的项目上报做PPP；还有相当大一部分对社会资本来说“弃之可惜、食之无味”的“鸡肋”项目在“项目识别”和“项目准备”阶段徘徊，导致项目进度慢、落地率低。
总体来说，资本具有逐利性，会引导资金流向能够盈利的领域，但是现阶段的PPP项目的收益率偏低，自然难以获得社会资本的青睐。
针对这一问题，一方面，社会资本应清晰地认识到PPP项目多为微利项目这一事实，合理预估项目收益；另一方面，政府也应该转变思路，公平对待社会资本，保障项目质量；同时，应视情况通过整体开发等方式提高项目收益。
金融工具和市场不完善，融资渠道不通畅
PPP项目所需的资金量大、周期长，对社会资本的资金筹集能力提出了极大的考验， 融资难依旧是掣肘PPP发展的关键因素。
首先，期限错配问题，由于PPP项目存续期较长，一般为20-30年，即项目方需要得到长期稳定的融资，但是一般的金融机构考虑到其中的不确定性和流动性问题，在参与时会有所迟疑，不太情愿全程参与，希望能够仅参与其中的一部分，这就是项目方和资金方的矛盾之处，“短”配“长”的问题，必须兼顾流动性和收益性。
其次，融资方式较为单一，现存的PPP项目多以债权融资为主，股权融资相对不足。传统的商业贷款是债权融资的主要模式，国际PPP项目常用的项目贷款未能得到充分运用。原因是多方面的：1．中国目前尚未建立项目融资的金融服务体系，难以实现以项目未来收入和资产为质押的银行贷款。虽然银监会发布了《项目融资业务指引》，但实践中，以项目未来收益和资产为担保的项目融资方式并不多见。2．金融机构不愿承担风险，还是习惯于躺着挣利差，创新动力不足，加之股权结构设计、股权退出等难题未解，导致股权融资在融资过程中运用甚少。如此单一的融资方式导致融通的资金量极为有限，相对于PPP项目的巨量投资，可谓是杯水车薪。同时，以商业信贷为主导的间接融资，利率过高、周期较短，难以适应大多数PPP项目收益低、周期长的特点。
最后，抵押増信不足，商业银行因其近年来的银行不良贷款余额飙升、不良贷款率激增，导致其在信贷投放过程中更为谨慎，至今商业银行对PPP项目的放贷流程、评审标准和担保要求与传统放贷无异，较为严格。但是PPP项目却很难满足要求：一是资产的权属不清，一般约定只有经营权，没有所有权；二是项目公司对项目土地只有使用权，需经政府同意，才可对使用权进行抵押；三是PPP项目多为在建项目，存量资产短缺，很难满足商业银行的抵押要求，令原本艰难的融资之路更为曲折。
考虑到上述因素，金融机构在参与PPP项目时顾虑重重，审慎参与PPP项目，致使PPP项目资金缺口巨大，难以落地。
基于此，建议完善PPP的融资市场，积极吸引和整合包括银行、证券、保险、信托、社保基金这些投资的金融资源，构建涵盖股权投资、信贷、担保、保险的多层次的PPP融资市场。
PPP项目监管环节相对滞后，导致隐患突显、问题频发
在新一轮的PPP热潮中，PPP以前所未有的速度迅速增长，但是监管意识较为薄弱，一些现实问题也逐步显现，PPP的发展陷入瓶颈期。
问题主要表现在以下三个方面：一是地方政府的监管意识不足，重融资轻管理，PPP项目确实可通过引入社会资本，缓解地方财政压力，但是提高基础设施和公共服务项目的质量和效率的这一出发点几乎被遗忘，导致一些社会资本方利用监管漏洞，包装存量项目，骗取财政补贴，严重偏离PPP项目初衷。二是PPP项目牵涉市政、交通、财政、发改多个部门，需要社会资本一个个部门去走流程审批，从而出现“重复审批”的问题，导致PPP项目审批决策周期长、时间成本高。且项目批准后，难以根据外部因素变化，及时调整PPP项目的实施方案，进而影响PPP项目的推进，如北京市首个采用国际招标方式BOT模式建设的市政供水设施项目---北京第十水厂，由于项目的审核周期期过长，拖延太久，出现了很多变数，历时16年才建成，非但未能提高效率，反而增加了政府和企业的成本，得不偿失。三是绩效评价体系缺失，PPP项目的标的多为基础设施和公共服务，是为社会公众服务的，因此，在绩效评价中纳入社会公众的意见后才能更全面地反映项目效益，但在实践过程中，社会公众的监督缺失，绩效评价流于形式。
针对上述PPP监管中的三个问题，建议首先明确PPP项目的主管部门，正确全面认识PPP，强化监管意识，理顺项目的操作流程；其次，建立PPP项目的审批机制，在前期手续办理上实行联审联批，提高审查效率，简化操作程序；
最后，在绩效评价环节中加入社会公众的评价指标，督促社会资本提高服务的质量和效率。
缺乏专业人才和中介服务机构，PPP方案设计水平不高
虽然，PPP在我国已有20多年的历程，然而前期的运作一直较为随意，缺乏系统的操作指引，在十八届三中全会之后，国家的支持力度明显增强，政策法规陆续出台，操作流程也日趋规范。但是考虑到PPP项目涵盖的领域广，项目实施较为复杂，在PPP的全生命周期中所需的核心文本众多，包括实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、资格审查文件、采购文件、响应文件、评审文件、谈判文件、项目合同等，要求从业人员具备经济、财会、金融、工程等方面的专业知识积累。
现阶段的PPP迅速发展，PPP项目大量启动，PPP咨询服务也随着快速爆发。但是依旧存在下面两个问题：一是对PPP咨询服务的认识不足、重视不够，没有聘请专业第三方咨询机构的意识，幸好，2016年4月，财政部发布紧急通知，要求相关部门对全国PPP综合信息平台项目库已进入准备、采购、执行等阶段的1000多个项目补充第三方中介机构信息，希望借此强化PPP咨询机构的功能。二是咨询服务机构专业能力参差不齐。因为业务爆发，很多之前没有从事过PPP咨询、或者没有PPP运作经验的机构也开始介入这个市场，未能为项目提供专业性指导，导致PPP中介服务市场鱼龙混杂、乱象丛生。
因此，应加大PPP专业人才的培育力度，保障PPP专业人才和知识储备，强化PPP咨询机构的功能，真正为PPP项目提供物有所值的服务。同时，在PPP项目的实施过程中，相关人员也应发挥“干中学”精神，直面产生的问题，积极探寻解决方案。
金融体系配套不完善，退出机制不畅
完善的退出机制是社会资本参加PPP项目“盛宴”不可或缺的重要保障，但是目前地方政府在PPP的推广进程中，重准入保障，轻退出安排。
2014年12月，发改委颁布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，在加强政府和社会资本合作项目的规范管理部分，将退出机制作为重要的一环予以规范，并提出政府要“依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。”但是并未明确规定具体的操作流程。
在实际操作中，由于股权变更限制较多，加上PPP合同体系之间的传导性和交叉性，尤其是融资合同的股权变更限制等内容，使得社会资本很难以正常方式退出，常伴随着其他违约或风险负担方式，需要通过政府回购、项目搁置方式解决或以仲裁、诉讼等高成本、非正常方式退出。
所以，现有政策对社会资本退出机制的安排，偏重于非正常情形下的临时接管等，对正常情形下社会资本方的退出方面，规范和细化较少新意，亟待补充完善。
因此，在退出机制尚未健全的背景下，社会资本担心前期投入难以回收，在参与PPP项目时，有所顾虑，很难毫无保留地参与。
对此，建议将“退出机制”作为重要的一环予以规范，政府应借鉴国外PPP交易所，依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。
丁伯康总裁评第三批PPP示范项目：第三批示范项目与纳入发改委项目库的关系没有涉及
“丁伯康：第三批示范项目与纳入发改委项目库的关系没有涉及
第三批示范项目有三大亮点一点不足。一是此次试点项目申报在具体申报的条件和程序上，比前两批申报的要求，方式而言，更加的明确和规范、透明；二是在项目审报范围，类型及覆盖面方面，较前二次项目的申报，明显广泛和全面了，几乎涵盖了所有特许经营和政府采购的领域；三是对以往在申报过程中出现的性质问题和实际操作问题，包括所产生的一些模糊认识，也都做出了清楚的界定和表述。
这是一个非常有份量又具有很强指导性的文件。而对于地方如何处理好申报第三批示范项目与申请纳入发改委项目库的关系方面，没有涉及，就这点有所不足。（丁伯康，江苏现代资产投资管理顾问有限公司董事长）
“纪鑫华：财政部第三批ppp示范项目申报筛选的三大亮点
一是示范项目将更突出创新和示范性。在前两批示范项目打造样板、积累经验的基础上，此次示范项目除明确基本条件（如项目领域、前期程序、合作年限、限制变相融资等）外，进一步强调示范项目应注重与我国“十三五”期间重大问题、重点项目有机衔接，鼓励行业破冰、区域集群和模式创新，推动实现行业引领、区域带动和创新示范效应，实现从财政部示范到全国示范的升级，可以预期财政部第三批示范项目的重心将会向项目的创新和示范倾斜。这一点也可以从项目评审的定量标准中看出，对于项目的探索创新价值和推广示范意义，给出了25%的权重，等于财政部门最看重的物有所值评价和财政承受能力两项之和，充分说明财政部此次对于第三批示范项目的创新性和示范性的重视。 二是注重加强财政牵头与各行业主管部门的协同配合。此次第三批PPP示范项目申报的亮点之一在于财政部与行业部委的协同配合。首先，在地方项目申报程序上，由各级地方财政部门会同本级行业部门联合组织初选，严格把好项目初选关；其次，评审专家也由各部门推荐与PPP专家库随机抽取，所有项目将按行业领域分为5组，每个专家组由7名专家组成，其中包括行业部委商财政部相关支出司局推荐的3名行业专家；再次，最终确定的示范项目名单，将由财政部联合相关行业部委统一发布；最后，文件也明确，财政部将会同相关行业部委，对示范项目提供必要的业务指导和技术支持，以推动示范项目顺利实施。 三是此次示范项目申报筛选将更为透明。作为财政部推进PPP模式规范发展的一贯要求，公开透明的要求也反映在该文件中。随文下发的《PPP示范项目评审标准》附件，将具体的评审办法和标准公布于众，示范项目评审将包括定性和定量两方面，尤其是定量评审标准中具体的材料规范性、实施方案质量、物有所值评价、财政承受能力论证、项目进度和示范推广价值等方面，还公布了具体的量化指标；通知中尤其明确提出，对入选的示范项目，将适时对外公布申报材料，这样既能激励各级政府严格落实财政部推进PPP模式实施的各项要求，也能通过该批项目形成更好的引领和示范作用，进而带动全国规范PPP项目的进一步开展。（纪鑫华，上海市财政局）
“周兰萍：第三批项目成熟度要求更高项目落地预期更乐观
2016年6月12日，财政部、住房城乡建设部、国土资源部等20部委联合发布《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》（财金函[2016]47号），拉开第三批PPP示范项目申报筛选工作的序幕、推进PPP项目规范化进程，体现本次申报筛选工作的“高标准、严要求、广深度”的亮点，具体体现为： 一、“高标准” 1、从部委示范升级到全国示范。相较第二批备选示范项目是财政部门规范推广PPP模式的重要抓手，第三批通过项目申报筛选的全面性、科学性和实效性的升级，实现从财政部示范到全国示范的升级、突出推广示范价值意义。 2、评审规格高。第三批示范项目将由财政部横向联合住建、国土、教育等相关行业部委，联合开展申报筛选工作，突出部门间的协调配合，形成联动合力。 3、评审标准透明、可预期。第三批示范项目申报筛选通知中，直接附上《评审标准》可谓是十足亮点，满足相关者对标申报、公开透明的评审期望，形成合理预期、体现程序公正。 二、“严要求” 该通知建立了PPP示范项目申报筛选的负面清单制度，分别从主体合规、客体合规、程序合规的“定性评价”及提交材料完整性方面建立了否决评审标准。 三、“广深度” 1、评审专家范围广。除传统的通过PPP专家库随机抽选外，还采取各部门推荐方式选定7名示范项目评审专家，更加注重评审项目的行业属性。 2、项目实施进度深。该通知提出至少应完成项目立项批复及可行性研究报告文件的前期工作，可见，第三批项目的成熟度要求更高，项目落地的预期也会更乐观。 3、申报项目数量限定。相较于第二批，本次各省市申报项目数量原则上不得超过50个，减量不降质，更好地发挥示范项目在各省市的示范作用，也更为高效地发挥示范项目财政奖补政策的引导作用。（周兰萍，财政部PPP中心专家、中伦律师事务所合伙人）
“谭志国：20部委联合组织第三批示范项目评审，PPP迎跨越式发展机遇
1、PPP在全国已呈星火燎原之势
还记得2014年10月，财政部第一批PPP示范项目开始申报的时候，社会关注度并不高，开句玩笑，当时甚至有些地方连PPP、P2P、PPT还没有分清楚，现在听起来有些夸张，不过当时确实很多人不知道“PPP”、不了解“PPP”。然后到2015年6月，财政部发布第二批示范项目申报通知，经过半年多的培训、实践，虽然实践中仍然有各种问题，但是各地财政部门对PPP基本有了全面的认识，各地政府对PPP也非常重视，关注度大大提高，项目也能规范有效的运作。再到昨天，财政部发布第三批示范项目申报通知，通知发布10分钟后，从人民网、新华网等大媒体，到各类PPP公众号，均对本通知进行了报道、甚至点评，政府部门、投资人、咨询机构、研究机构、金融机构等都在转发，几乎满屏尽是“PPP”。借用PPP中心一位领导昨天微信上的一句话，“第三批示范项目的申报评审将掀起PPP革命新高潮”。回想两年前，说恍如隔世，一点都不夸张。 2、部际协同联动的力度远超预期 昨天刚看到这个通知时，被“二十个部委联合发布”惊到了，我还很认真的数了一下，还真是，13部、1委、6局，涵盖了所有15个相关行业（能源、交通运输、市政公用、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、体育）的17个主管部/委/局（交通部、铁路局、民航局都属于交通类），在加上牵头的财政部、和涉及项目用地的国土部以及涉及外商投资的商务部，共计20个。财政部与行业部委之间的协同联动的力度之大，远超以往，绝对空前。虽然之前也听财政部PPP中心领导提到，第三批示范项目将邀请行业部委一同参加评审，但是这个二十部委的联合发文确实使人震撼，也令人振奋。这真正是从“财政部PPP示范项目”发展到了“国家PPP示范项目”。我们有理由相信，有了部委之间的密切合作、协同联动，有了相关行业主管部委的参与、把关，可以共同将PPP再推向一个新高度。 3、更加强调规范、公开、透明 第三批示范项目申报通知和之前两次相比，最明显一个区别是将评审标准事先公布，包括定性评审的详细标准，定量评审的各指标内容和评分权重，评审专家的数量、来源、选择方式、评审流程等等，都进行了公开。根据之前参加第一批和第二批PPP示范项目评审的体会，我特意把这次评审规则和标准和过去两次对比了一下，确实本次在前两次的经验基础上更加规范、清晰，特别是第二批示范项目评审遇到主要问题都在这次评审标准中明确了。这一次的公开可以说是向社会公众掀开了PPP示范项目评审的“神秘面纱”。这种规范、公开、透明的方式正是PPP改革所推崇的核心精神，在PPP示范项目的评审上要规范、公开、透明，在PPP项目的实施全过程也要规范、公开、透明。所以这次强调规范、公开、透明是一种改革的态度，是一种方向的指引，更是一种坚定和自信。 4、全国PPP综合信息平台潜力无限 最后，在我看到各地项目本次将经全国PPP综合信息平台线上填报，专家将通过全国PPP综合信息平台在线评审时，我更加坚定的认为全国PPP综合信息平台将成为新时期的“明星”。随着PPP项目数量的增多、PPP项目数据的积累，PPP综合信息平台除了扮演信息汇总、公开透明、及时同步的载体之外，未来在政府基础设施与公用事业、公共服务等领域的投资、建设、运营中还将发挥愈来愈重要的作用。让我们拭目以待吧！来源：选自PPP头条
最严PPP申报令出台 总规模超9万亿的池子如何规范运作
对于第三批示范项目的筛选，财政部给出了明确的评审标准，如本地融资平台需剥离政府性债务，并不再承担融资平台职能才能作为社会资本方参与，项目期限不得低于10年，明文禁止BT、承诺固定回报、明股实债等变相融资。
来源：21世纪经济报道
记者：周潇枭
6月12日，财政部、教育部、科技部、民政部等共计20个部委联合发布通知，组织开展第三批PPP示范项目申报工作。据21媒体记者了解，第三批示范项目数量将控制在500个以内。
参照前两批示范，项目若成功落地，可获得财政奖补；进入示范项目库，相关部门会对项目进行技术指导，展开后续督查，这被不少社会资本视为一个保障手段，银行机构也以此作为融资增信的条件。
截至4月底，据财政部全国PPP综合信息平台项目库统计，全国PPP项目数量已经达到8042个，投资总金额为9.3万亿元。
但据21媒体记者了解，地方政府出于稳增长的目的，此前的PPP项目多集中在基建领域，不乏包装成PPP的BT项目，或明股实债等类PPP项目。
对于第三批示范项目的筛选，财政部给出了明确的评审标准，如本地融资平台需剥离政府性债务，并不再承担融资平台职能才能作为社会资本方参与，项目期限不得低于10年，明文禁止BT、承诺固定回报、明股实债等变相融资。
财政部表示，通过项目筛选，鼓励行业破冰、区域集群和模式创新，推动实现行业引领、区域带动和创新示范效应。
本地投融资平台限制性参与
据悉，此次各省上报PPP项目，经评审后，第三批PPP示范项目将于8月上旬，按照评分由高到低的顺序，综合行业、类型、地区分布形成示范项目名单，由财政部联合相关行业部委统一发布。
在此之前，财政部牵头组织过两批示范项目的筛选。2014年12月份公布首批示范项目30个，总投资额为1800亿元。2015年9月份发布第二批示范项目206个，总投资6589亿元。
第三批示范项目，由财政部联合包括环保部、住建部、交通部、水利部、农业部、商务部、文化部、能源局等19个部委横向联合开展，入选项目数量将进一步增加，可能逼近500个。
某环保类上市公司融资部门相关负责人对21媒体记者表示，纳入财政部PPP示范项目库，是国家认可的真正的PPP项目，会纳入政府采购范畴，未来年度财政支付、拨款等会更有保障，这能保障社会资本方的利益。另外，金融机构也多参考财政部PPP项目库，优质的项目也更容易获得融资支持。
示范项目的申报需具备四个基本条件。一是项目属于能源、交通运输、市政公用、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、体育等适宜采用PPP模式的公共服务领域。二是纳入城市总体规划和各类专项规划，新建项目应已按规定程序做好立项、可行性论证等项目前期工作。三是合作期限原则上不低于10年。四是对采用建设-移交（BT）方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，将不予受理。
财政部还首次公布了评审标准，包括定性和定量指标，通过定性评审的项目方可进入定量评审。
定性指标中明确指出，国有企业或融资平台公司作为政府方签署PPP项目合同的，未按国办发〔2015〕42号文要求剥离政府性债务，并承诺不再承担融资平台职能的本地融资平台公司作为社会资本方的，将不再列入备选项目。
当前PPP项目，各地牵头不一，具体实践中，各地遵循的标准也有差别。济邦咨询公司副总经理李竞一对21媒体记者表示，财政部规定本地投融资平台、国企，即跟地方政府有从属关系的，是不能作为社会资本方参与PPP项目。但发改委牵头的特许经营模式，并没有限制地方投融资平台、国企等参与。
此次财政部文件发出后，仍有地方政府人士对21媒体记者表示，财政部联合19个部委发文，规模浩大，但PPP领域的部门间职责仍需进一步厘清。
在重申不得采用明股实贷、BT、固定回报等变相融资的同时，财政部也明确要求，PPP示范项目需通过物有所值评价或财政承受能力论证。
金融机构开始对PPP感兴趣
PPP模式的宣传推广已经有两年多时间，政府、社会资本、金融机构对此的了解也在不断加深。
根据财政部数据，截至今年4月30日，财政部PPP中心汇总的PPP项目数量已经达到8042个，投资总金额为9.3万亿元。
数量上来看，基建项目占据绝对大头。数量最多的为市政工程，项目数量为2800个，占比为34.8%；交通运输项目数量957个，占比11.9%；此外，数量居前列的还有片区开发、旅游、生态建设、保障房等。
上述环保类上市公司相关负责人表示，经过这两年时间，各方都逐渐了解PPP是怎么回事。“之前很多项目卡在融资这儿，金融机构不知道怎么介入，资金的期限和成本回报可能难以匹配。现在融资这块落地项目增多，银行、保险等金融机构资金充裕，又缺乏好的投资项目，都对PPP充满兴趣，不过期限和回报匹配方面还需要慢慢谈。”他说。
给予社会资本固定回报也不符合PPP初衷，但PPP在具体的实践中，仍存在不少问题。
某东部省份PPP中心相关负责人表示，中央政府禁止融资平台举债后，地方稳增长缺乏融资手段，使得当前的PPP实践中，出现不少变相融资的问题。这导致市县政府推出的PPP项目以基建类居多，这类项目原来主要通过BT模式，三五年就能建好，现在不少包装成PPP模式，拉长了期限。
“这种项目地方虽然上报，但经专家评审后，也难以获得省里的奖励资金。”上述人士说。
至于明股实债、固定回报等，由于不符合政府、社会资本风险共担机制，给予社会资本以固定回报，风险基本由政府兜底，也不符合推广PPP的初衷。
上述环保类上市公司相关负责人对21媒体记者表示，政府或社会资本资本金若存在缺口，金融机构可通过股权方式介入，但金融机构资金期限有限，可能三五年就要退出，这种资本虽以股份形式介入，实际上是债权，拿的是固定回报。
某信托机构业务经理对21媒体记者表示，他们资金周期一般三年到五年，一个PPP项目基本要在10年以上，期限就比较难匹配。另外，很多地方政府给予资金回报年利息大致在6.5%-7.5%之间，这个回报对信托机构来说并不高。
6月7日，财政部副部长刘昆在国新办介绍民间投资专项督查情况时曾表示，PPP当前仍存在三方面问题，一是PPP项目储备比较丰富，但是落实困难，这是一个普遍性问题，因为PPP对参与各方包括政府都提出了比较高的要求，这和管理水平有一定的关系。二是企业家反映，各地优质PPP项目基本上被国企垄断，民企要投入的PPP项目难度比较大，特别是取得好项目比较困难。三是有个别地方反映政府部门信用度比较差，有一些项目担心进去之后地方政府又改变了有关条件。
有社会资本方对21媒体记者表示，当前推广PPP，地方政府理念转换仍需时间。如成立的项目公司，社会资本虽控股，但一些地方政府仍较强势，掌握决策权；或者PPP合同已签，临时又更改回报率等。(21.世.纪.经.济.报.道 周.潇.枭 )
第三批PPP示范项目定调全国示范，地方抢报“高富帅”
第一财经宏观 陈益刊 2016-06-13
第三批PPP(政府和社会资本合作)示范项目申报已经启动。引人注目的是，这次评选不再是财政部一家，而是财政部联合19个部委一起组织评选，而且评审条件更为细致，并首次对外公布。
对此，亚洲开发银行高级项目官员肖光睿评论其为“出乎意料”——横向20个部委协同组织的广度，纵向对申报评审要求的深度，以及全过程要求信息公开的透明度，前所未有。
参与过前两批PPP示范项目评选的大岳咨询总经理金永祥也有相同的感受。他告诉《第一财经日报》记者，PPP示范工作由此前财政部一家的事，变成了各部委共同的事，有助于调动各部委的积极性，可以使PPP示范工作上一个台阶。
的确，第三批PPP示范项目的定位有了变化。前两批定位财政部示范项目，到了第三批，定位升级为全国示范。
20个部委联合评选
6月12日，财政部官网挂出《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》(下称《通知》)，正式宣布第三批PPP示范项目开始申报，8月将公布结果。
顾名思义，PPP示范项目是为了尽早形成一批可复制、可推广的实施范例，助推更多PPP项目落地实施。
过去的两年多，PPP项目呈现爆炸式增长。截至2016年4月30日，纳入全国PPP综合信息平台的PPP项目达8042个，总投资9.3万亿元。
其实，财政部在2014年和2015年先后推出两批PPP示范项目。金永祥称，按理搞过两批后，示范的必要性已经有限了。而之所以开展第三批，是因为PPP有了新使命，它成为稳增长的重要抓手，量不能少，更不能乱，扩大试点规模可以起到保障作用。
几乎所有PPP领域的人都注意到，这次财政部首次联合19个部委共同评选第三批PPP示范项目。一位财政部人士感叹，这可能是联合部委最多的一个通知。
这些部委包括：教育部、科技部、民政部、人力资源社会保障部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业部、商务部、文化部、卫生计生委、国家体育总局、国家林业局、国家旅游局、国家能源局、国家铁路局和中国民用航空局。
肖光睿表示，前两期PPP示范项目的评审，都由财政部组织。这一次联合其他19个部委共同组织，基本涵盖了PPP综合信息平台中19个行业分类的相关行业部门，将更有效地加强各部委之间的协同合作，发挥PPP在不同行业领域中改善公共治理能力的作用。
根据《通知》，第三批示范项目将按行业领域被归为五个组，分别是交通运输、市政公用事业、综合开发、农林水利与环境保护，以及社会事业与其他。每个专家组由7名专家组成，其中行业部委商财政部相关支出司局推荐3名行业专家。
“在筛选PPP示范项目上，财政有自己的特长，各部委对自己专业内的事情有自己独到的理解，两者的结合可以把示范工作做得更实，也有助于示范工作结束后有关部门推动本行业PPP工作的衔接。前两批的评审专家都是财政部直接聘请的，这次行业部委介入，以及通过PPP专家库随机抽取选两位专家让评审更公正透明。”金永祥称。
《通知》称，通过优化申报筛选方式，公开评审标准，进一步提升示范项目申报筛选的全面性、科学性和时效性，实现从财政部示范到全国示范的升级。
筛选条件更严更透明
经过前两批示范项目的积累，第三批的筛选条件更为严格，也有了新变化。通知发布当日，第三批PPP示范项目评审标准、申报清单和材料清单也首次对社会公布。
《第一财经日报》记者发现，第三批示范项目评审标准继续采用定性评价和定量评价相结合的方式。
与第二批示范项目相似，今年定性方面对示范项目划了9条红线，踩了任何一条红线的申报项目将直接被否决。
比如适用领域不属于公共产品或公共服务领域的;运作方式采用建设-移交(BT)方式实施的;合作期限(含建设期在内)低于10年的，以及采用固定回报、回购安排、明股实债等方式进行变相融资的，等等。
肖光睿表示，关于申报材料的准备要求和示范项目评审标准的细致明确的规定，将极大地促进各地在项目初选和材料准备上的有效性和一致性，避免出现以往申报材料中“有些项目一本书、有些项目几页纸”的情况，为评选阶段工作的效率和质量奠定基础。
上海市财政局涉外经济处纪鑫华发现，第三批示范项目筛选的重心倾向项目的创新和示范作用。
“这一点也可以从项目评审的定量标准中看出，对于项目的探索创新价值和推广示范意义，给出了25%的权重，等于财政部门最看重的物有所值评价和财政承受能力两项之和，充分说明财政部此次对于第三批示范项目的创新性和示范性的重视。”纪鑫华称。
根据《通知》，今年7月25日前，各地将提交示范项目申报材料。7月底前，形成备选项目清单和项目评审工作方案。8月初，组织开展项目评审。8月上旬，完成项目评审，按照项目最终评分由高到低的顺序，综合行业、类型、地区分布形成示范项目名单，由财政部联合相关行业部委统一发布。
项目数量和投资额规模或更高
随着近两年各地推广PPP项目积极性越来越高，PPP示范项目数量和金额也在快速增长。2014年底，各地申报120个PPP项目，最终财政部筛选推出首批PPP示范项目30个，总投资额为1800亿元。
2015年9月，地方申报PPP项目数量飙升至782个，最终财政部筛选推出第二批PPP示范项目206个，总投资达6589亿元，数量是第一批的近7倍，总投资额则是第一批的3.7倍。
《通知》要求，各个省市申报第三批PPP示范项目数量原则上不超过50个。如果按照36个省市区(包括5个计划单列市)来测算，第三批PPP示范项目申报数量最高为1800个。地方为了获取中央财政奖励资金和增信，完全有动力积极地申报第三批示范项目。
去年12月17日，财政部出台《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》，对列入财政部PPP示范项目中新建项目将给予真金白银来支持。
财政部对投资规模3亿元以下的PPP项目奖励300万元，3亿元(含3亿元)至10亿元的项目奖励500万元，10亿元以上(含10亿元)的项目奖励800万元。
不仅如此，金永祥分析道，地方上的PPP项目入选财政部示范项目后，将更容易获得社会资本的认可，也更容易获得金融机构的支持。
另外，财政部将会同相关行业部委，对示范项目提供必要的业务指导和技术支持。
不过，进入示范项目名单也并非一劳永逸。
财政部已经建立了“能进能出”的项目示范机制。对已列入示范项目名单的项目，如项目交易结构发生重大变化不能采用PPP模式，或一年后仍未能进入采购阶段的，将被调出示范项目名单。此前，第一批30个示范项目中就有3个项目被剔出名单。
