近年来，多地暴雨内涝灾害频发，尤其是城市高密度暴雨洪涝灾害问题日趋严重，成为城市面临的主要自然灾害之一。如何有效防治强降雨导致的城市内涝灾害既是重要的民生工程，也是维护和实现城市安全、推动城市高质量发展亟待解决的重要课题。当下正值防汛关键时期，多地遭遇强降雨，一些城市出现内涝灾害，给人民群众生命财产安全带来威胁。城市内涝，尽管有雨量大、雨期长、短时集中降雨等自然原因，但也暴露出不少城市在推进防汛治涝现代化方面存在明显短板。治理城市洪涝灾害，需要厘清导致洪涝灾害产生的原因，深入分析治理中的主要堵点，提升洪涝灾害治理体系和治理能力现代化水平。
一、城市洪涝灾害治理的长期性
根据灾害风险系统理论，自然灾害、环境灾害和人为灾害共同构成灾害驱动因素。因此，我们可以从暴雨频发、城市防治体系和治理机制三个方面分析城市洪涝灾害发生的原因。
（一）强降雨多发加剧城市内涝灾害发生率
随着全球气候变化的加剧，极端天气发生频率不断增加、强度不断加大，长时段高温、暴雨等极端天气常态化趋势更加凸显。近年来，我国各地降雨呈现出强度大、极值高、时段长等特点。应急管理部公布的数据表明，2020—2024年全国十大自然灾害中因超强降雨导致的洪涝灾害共计36起，占72%。由此可见，极端暴雨频发是导致城市洪涝灾害的直接原因。近年来城市“热岛效应”和“雨岛效应”加剧，导致突发性短历时强降雨更加频繁、强度更大，超出城市的应对能力。
（二）防治洪涝灾害体系滞后于城市现代化发展
城市防治洪涝灾害理念相对滞后，缺少现代化内涝防治体系。除了管网建设不足，蓄、滞、分、净、渗、调与河湖水系整治等综合性手段也缺乏配套。长时段强降雨让城市变得脆弱而无奈，频繁的内涝使越来越多的人把视线投向城市的地下管廊。有的城市在发展过程中，阻断水系、河道“变瘦”、围湖造陆等问题时有发生，导致一旦遭遇暴雨，水流不畅、难以及时排出，城市内涝严重。在城市快速发展进程中，城市建设重地上、轻地下，重建设、轻治理，重速度、轻质量，重眼前、轻长远，重发展、轻保护，重新城、轻老城。重视城市外观装饰、基础设施建设严重滞后，尤其是排水系统欠账太多，城市排水管网等地下工程由于投入多、看不见而得不到足够重视，表现为排水防涝设施资金投入不足、设计建设标准偏低，从而造成城市排水防涝的能力建设滞后，难以满足现代城市运行的需要。
城市规划设计理念较为落后，排水管网设计标准的制定缺乏前瞻性，长期落后于城市内涝发生的防控需求。长期以来乐于搞看得见的“地面形象”，忽视投入大、见效慢的地下“隐蔽工程”，导致地下基础设施建设难以满足城市防洪抗涝需求，“城中看海”现象无不暴露出城市排水系统的薄弱。缺乏城市排水管网养护的实时监测系统，内涝预警和实时处理的智慧系统等现代化治理手段不足，难以根据气象实时信息、管网动态信息、交通出行信息等及时对内涝作出准确判断并及时发布预警信息。部分城市建设规划中缺乏前瞻性，对生态保护发展没有引起足够重视，地表植被和水域面积不断压缩，城市水源涵养能力和水生态环境逐步退化，河道湖泊洼地沟壑等“天然调蓄池”逐渐被填平占用，自然水系在城市防洪排涝中发挥作用空间不足，雨水下渗量下降，暴雨汇流速度加快，加剧了城市洪涝灾害的风险和发生频率。
（三）城市洪涝灾害治理机制不够完善
城市洪涝灾害体系涉及工程建设、行政管理、风险管理、灾后重建以及防洪排涝设施监管等各个方面。总体而言，城市洪涝灾害治理工作主要侧重防洪排涝基础设施建设，缺乏系统全面的规划，不少政府决策者的灾害治理能力还有待提高。面对洪涝灾害，缺乏高效的跨部门、跨地区信息共享和交流机制，以及完善的风险预警和应急管理机制，难以有效整合气象、管网、交通等信息做出准确判断并及时发布预警，灾害应急处置水平与基层应急处置能力均有待提升。面对极端暴雨等突发灾害，人民群众对洪涝灾害的认识不足，防灾救灾意识整体偏弱，自救互救能力未能及时适应城市安全风险发展实际。部分政府管理人员缺乏系统的洪涝灾害专业知识，面对突如其来的洪涝灾害，应急管理和指挥调度能力也成为治理体系和治理能力现代化的短板。
二、城市洪涝灾害治理现代化的战略地位
安全是发展的前提，发展是安全的保障，统筹发展和安全是我们党治国理政的一个重大原则。随着城市化的不断推进，城市已成为人民美好生活的主要承载地，但我国大部分地区受季风气候影响，降水季节性分配和空间分布不平衡，不少城市洪涝灾害易发多发，危及人民群众的生命财产安全、影响城市安全运行和可持续发展，水安全关系到经济安全、社会安全和国家安全，治理城市内涝是城市现代化建设的重要基础保障。
（一）治理城市内涝既是重大民生工程，又是重大发展工程
防治城市洪涝灾害是关系国家长治久安的大事。2021年4月，国务院办公厅印发的《关于加强城市内涝治理的实施意见》提出，“治理城市内涝事关人民群众生命财产安全，既是重大民生工程，又是重大发展工程”。[1]2024年7月，党的二十届三中全会明确要求，推进国家安全体系和能力现代化，提高防灾减灾救灾能力，完善自然灾害特别是洪涝灾害监测、防控措施。由此可见，防治城市洪涝灾害已上升到国家安全体系和能力现代化的高度。如何走出“年年治年年涝”的怪圈？城市内涝顽疾该如何根治？既是城市快速发展进程中统筹发展和安全面临的重要难题，又成为“以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标”必须回答的重要问题，[2]更成为影响人民群众幸福生活的重要制约因素。城市洪涝灾害治理已经成为城市高质量发展和现代治理体系的突出短板，亟待进行洪涝灾害治理体系和治理能力现代化建设。
（二）加强城市内涝灾害治理是满足人民美好生活需要的客观要求
目前，尽管城市内涝灾害治理取得了一定成效，但由于受自然调蓄空间不足、排水设施建设滞后、应急管理能力不强等因素的制约，城市道路“水漫金山”、交通瘫痪、地铁站成为“水帘洞”、立交桥下成游泳池、“城中看海”等城市内涝灾害多发频发，严重影响着人民群众的生活生产秩序和生命财产安全。人民城市人民建、人民城市为人民。推进解决城市内涝灾害治理，关系人民至上、生命至上的底线要求，是解决人民群众急难愁盼问题、满足人民群众美好生活需要的现实需要。
（三）推进城市洪涝灾害治理是建设现代化人民城市的基本前提
城市内涝与更加注重以人为本、推动城市高质量发展的要求南辕北辙，不仅造成交通瘫痪、部分行业停工停业，严重扰乱经济社会正常运行，而且对生态系统产生极其严重的破坏，对人民群众生命财产安全和社会秩序带来潜在的威胁。城市洪涝灾害治理既是重大民生工程，又是社会治理现代化的关键任务，尽快补齐排水防涝设施短板，建立完善城市排水防涝体系，为建设现代化人民城市提供坚强保障。
三、推进城市洪涝灾害治理现代化的实践路径
近年来受极端暴雨影响，很多城市内涝严重，广场变汪洋、街道变河道。城市洪涝灾害冲垮的不仅是道路护栏，更是对城市传统防洪体系的信心。即便是投入数千亿的试点“海绵城市”，为何在极端天气面前如此不堪一击、没有从根本上解决“城中看海”问题？治理城市内涝、告别“城中看海”，关键在于厘清关键症结。通过实地走访，查清楚每一个积水点、每一个淹没区、每条排水管道的运行状况。找到问题的原因所在之后，就要动手清理历史遗留问题。不能年年汛期看“海”，不能总是靠“应急”，城市“毛细血管”必须打通。否则，年年水大，年年积水，人民群众的安全感幸福感从何而来？城市洪涝灾害治理，不能再靠经验主义，不能再靠“差不多”，而需要掌握真实数据，进行科学决策。如果停留于“画图”“写文件”，问题永远解决不了。2025年中央城市工作会议提出破题方向，“安全可靠的韧性城市”不是选择题，而是推进城市洪涝灾害治理现代化的必答题。
（一）转变城市洪涝灾害治理理念
通过梳理比较2015年与2025年两次中央城市工作会议，防灾能力要求已从“加强城市排水防涝设施建设”升级为“构建全过程多层次灾害防御体系”。这种治理理念的转变背后蕴含着深刻的认知升级，2015年我们将城市内涝灾害视为工程技术问题，仅仅关注短期内防洪排涝效果，忽视自然环境自我修复能力，缺乏对长期水资源管理和环境保护的深刻认识。10年后的今天我们则将其视为城市治理现代化的系统性考题，中央城市工作会议提出“韧性城市”的理念，从动态和发展的角度为城市洪涝灾害治理提供了新思路新方法。推动城市洪涝灾害治理理念迭代升级，从传统工程为主的单一、局部治理模式向注重生态、综合、长期的治理模式转变，有效提升城市对洪涝灾害的抵御能力和应急管理能力。一些城市建设正按照百年一遇的高标准设计，同时将智慧化应用于城市规划之中。这些探索既是对中央城市工作会议提出“治理增效”“牢牢守住城市安全底线”要求的回应，又对标“建设创新、宜居、美丽、韧性、智慧的现代化人民城市为目标”的要求。[3]
（二）变革创新城市洪涝灾害治理模式
2025年中央城市工作会议强调：“强化城市自然灾害防治，统筹城市防洪体系和内涝治理。”[4]首先，运用科学技术建设智慧城市。随着科技的飞速发展和信息化社会的到来，智慧城市已成为今后城市规划的新方向。2025年中央城市工作会议提出建设安全可靠的智慧城市的目标，这就需要变革创新城市洪涝灾害治理模式，将科学技术运用到城市洪涝灾害防治模式之中，为内涝灾害治理插上“科技”的翅膀。其一，建设高精度检测预警系统。利用雷达、卫星遥感、无人机等技术，构建一体化水利感知网络和数字孪生流域模拟仿真平台，对城市洪涝进行全方位、高精度监测预警，基于人工智能和大数据技术实现动态、实时信息交互深度融合，实时绘制洪涝灾害风险区，为政府决策提供及时、准确的数据支持。其二，建设智能化排水防洪工程。通过智能化改造，城市排水防洪工程根据实时监控到的水位和流量数据，自动调节运行状态，确保排水系统顺畅运行，能够更加高效、灵活地应对洪涝灾害。
其次，构建高效的城市洪涝灾害应急管理体系。针对洪涝灾害等监测信息分散在气象、水利、应急管理、城市规划、交通运输等多个部门，信息数据共享不畅，导致信息孤岛和资源分散等问题，建立跨部门跨区域协作联动机制，实现信息数据资源共享，构建区域性的应急合作协同治理体系，为有效防治城市洪涝灾害应急体系提供坚实支撑。
最后，构建畅通社会公众深度参与机制。加大公众宣传教育力度，建立社区防治洪涝灾害志愿者队伍，提升社区居民防御避险意识和应对能力，实现民众应对洪涝灾害能力的现代化。政府权威媒体和大型平台等机构要充分运用现代信息技术，通过社交媒体等多种渠道，建立高效信息传输系统，使洪涝预警信息、灾害应急指导等关键信息能够及时、权威、准确、可靠地传达给人民群众，避免谣言、虚假信息传播引发社会恐慌，助力灾害信息治理体系现代化建设。
2025年中央城市工作会议精神表明，未来城市防治洪涝灾害，既要有百年建设标准的硬件支撑，更需智慧预警与社区共治的软性协同。同时，完善城市洪涝灾害事后恢复制度。随着城市洪涝灾害发生频率的增加，仅仅依靠各级政府统筹安排已不能满足人民群众的现实需要，亟须建立政府统筹、政府与市场协作、全社会共同参与的长效的灾后恢复制度。
（三）构建城市洪涝灾害韧性体系的策略
首先，强化蓄排结合，增强城市空间韧性。从城市洪涝灾害治理现状来审视，摒弃“重地上、轻地下”和“重建设、轻管理”的发展模式。在城市地下空间规划设计、设施建设、技术标准等方面把洪涝灾害的防治工作置于突出位置，保护恢复洪涝调蓄空间，统筹推进城市排水防涝补短板、污水处理提质增效等工作。加强城市建筑、交通、环保等系统与防洪排涝设施建设工作的协调性，通过完善城市基础设施建设，构建“蓄排结合”一体化的城市防洪排涝体系，增强城市防治洪涝灾害的治理能力。其次，加强技术措施，提高城市承灾韧性。科学制定城市地下空间排水防涝改造技术标准，加快改造现有地下空间排水防涝设施，提升城市地下空间排水防涝能力。推进重点城市、重点易涝地区地下排水管道改造升级，提升城市应对极端暴雨洪涝的能力和韧性。统筹城市防洪排涝与供水、污水处理等民生工程建设，不断提升基础设施的抗洪排涝的冲击能力。最后，加强调度预警，提升智慧治理韧性。前瞻、及时、准确的雨水情监测预报信息，是做好城市洪涝灾害防治工作的重要前提和保障。通过打破各行政部门信息壁垒和信息茧房，夯实气象、水利、建设、交通、应急管理等部门洪涝灾害治理数据共享底板，强化数字赋能，建立健全城市灾害预报预警体系，推进从“数据到智慧”的全链条管理，用数字化手段全面掌握城市降水、排水系统运行、道路积水等情况，提升城市防汛的智慧化水平，让城市更加安全、宜居、智慧。
目前我国城市洪涝灾害治理体系与治理能力建设已取得明显成效，但在频发的城市洪涝灾害面前，如何有效提升城市洪涝灾害治理现代化水平仍面临严峻挑战。在城市洪涝灾害治理现代化大考中，建设韧性城市是保障城市安全发展的必由之路。转变城市发展理念，以人民性为灵魂，以安全韧性为底线，牢牢守住城市安全底线，将大数据和信息技术融入城市洪涝灾害治理现代化之中，系统构建洪涝灾害防治体系，建设“人水和谐”的“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”，[5]中国特色城市现代化之路才能行稳致远。
【作者：霍贺 刘伟 单位：华北水利水电大学马克思主义学院 本文系国家社科基金项目《高校思政课教学质量评价指标体系研究（22VSZ135）》和2024年华北水利水电大学教育教学研究与改革重点项目《“习近平新时代中国特色社会主义思想概论”课教学改革创新研究》（2024XJGXMSZ03）的研究成果】
参考文献
[1]《国务院办公厅关于加强城市内涝治理的实施意见国办发》〔2021〕11号，https://www.gov.cn/zhengce/content/2021-04/25/content_5601954.htm.
[2][3][4][5]《中央城市工作会议在北京举行》，《人民日报》2025年7月16日第1版。
