水资源控制红线：官员将受最严管水考核

最近，水利部等十部门联合印发《实行最严格水资源管理制度考核工作实施方案》(以下简称《方案》)，全面启动我国最严格水资源管理制度考核工作，考核结果将作为对各省级行政区人民政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据。这标志着水资源控制红线正式确立，其意义和影响将不亚于18亿亩耕地红线制度的实施。  

官员将受“最严格”管水考核

近年来，我国经济社会发展面临越来越严峻的水安全问题。

“目前，我国一些河流的开发利用率已经超过100%，如海河，相当于一年所有的水资源都要被用一遍，再加上超采一部分地下水，引一部分黄河水，当地才能基本满足用水需要。黄河、西辽河等流域的开发利用率超过70%，也远超国际公认的40%的安全线，基本上没有进一步挖潜的余地。”中国水利水电科学研究院水资源所所长王建华说。

“缺水与用水浪费并存，又加剧了水资源供需矛盾。”中国工程院院士、中国水利水电科学研究院水资源所名誉所长王浩说， 我国平均每立方水GDP产出仅为世界平均水平的1/4；一般工业用水重复利用率不足60%，而先进国家已达75%～85%；全国有84%的城市供水管网漏失率在10%～30%之间，约有7%的城市甚至超过30%。

与此同时，水污染步步紧逼。王建华表示，从全国来看，水污染扩大趋势虽然被遏制，但仍有超过一半的水功能区水质不达标，太湖、巢湖、滇池三大湖水质整体还处于中度富营养化，加上总磷、总氮超标，水质堪忧。

正是在这一背景下，2011年中央一号文件和中央水利工作会议提出，实行最严格水资源管理制度，确立水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”。

最近公布的《方案》根据这一要求，将主要考核用水总量、万元工业增加值用水量、农田灌溉水有效利用系数和重要江河湖泊水功能区水质达标率等4项指标的目标完成情况，以及相关制度建设和措施落实情况。

“过去的用水是没有指标控制的，一个行政区域、流域或者是用水户用水，没有指标控制，导致过度开发，污染严重，经济社会发展用水挤占生态环境用水，当代人用水挤占子孙后代用水。”水利部水资源司原司长高而坤说，今后用水将受到“最严格”的红线指标约束，官员也将受到“最严格”的管水考核。

促使经济发展方式转变

根据《方案》，对于年度或期末考核结果不合格的省级行政区，要求限期整改，整改期间，暂停该地区建设项目新增取水和入河排污口审批，暂停该地区新增主要水污染物排放建设项目环评审批；整改不到位的，由相关部门依法追究该地区有关责任人员的责任。

“这是我国第一次将水资源纳入地方政府绩效评估体系，并作为地方经济社会发展的‘硬约束’。”王浩说，其最终目标是革新水资源管理模式，从根本上改变全社会的用水理念和用水方式，促使经济发展方式转变。

“考核的‘紧箍’套上之后，西北等干旱少雨地区就要重新考虑农业生产规模，从以需定供向量水而行转变。”王建华举例说，塔里木河以前因农业过度开发导致断流，此后须考虑适宜的发展规模，将用水量限制在红线以内，给生态留出所需的水量，使塔里木河恢复活力，促进经济与生态协调可持续发展。

工业和产业布局方面，一些高耗水、高污染的产业将被抑制、淘汰，现有的其他产业也将进行节水技术改造和结构调整，以符合用水控制指标的要求。

高而坤表示，“三条红线”对取水、用水、排水，即水资源利用的全过程进行指标控制，会过滤掉很多高耗水、高污染的产业，尤其对于缺水地区，今后将更多考虑布局低耗水、低污染风险的产业。

“在一些欠发达地区，确定水资源管理考核各项指标，将直接影响工业项目的选择，生产过程的用水门槛提高，只有达到标准，项目才能落地；一些发达地区在淘汰高耗水、高污染产业的基础上，需要发展更加清洁、高效用水的产业。”王建华说。

王浩认为，考核带来的影响是全方位的。对地方政府而言，将促使其采取以水定规模、以水定发展的经济发展方式，促进产业结构调整；对企业而言，将使其更努力寻求内敛式发展模式，淘汰部分产品和工艺，带动一批新标准的出台和新技术的研发；对个人而言，则有助于转变用水习惯和用水方式，使知水、爱水、节水和护水成为日常生活自觉行为。

目前，山东、广东、江苏等省已率先开展了考核工作。据介绍，在山东，水资源管理被纳入科学发展指标，突破用水指标将被“一票否决”，逐步实现以水资源引导经济发展、生态建设，统筹协调发展。在曾被水质问题困扰的江苏省苏州市，通过严格管水倒逼产业二次升级，近年来水功能区水质达标率每年提高5%至7%。

加快薄弱环节建设

水利部水资源司司长陈明忠表示，国务院2012年初印发关于实行最严格水资源管理制度的意见以来，水利部逐级确立水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”，完成了省、市级控制指标分解工作，完成第一批25条重要跨省江河水量分配技术方案，启动了第二批28条重要跨省江河水量分配。

“必须看到，实施最严格水资源管理制度考核也是一个循序渐进的过程。”陈明忠说，当前落实最严格水资源管理制度存在的主要问题和困难是水资源监控能力和技术支撑能力仍较为薄弱，水资源管理有关法规建设进程偏慢。

在水资源管理的基础设施方面，包括河流、地下水监测与计量设施、信息平台建设等，有待加快健全。据了解，当前，我国用水的总体计量率不足50%，在农业方面，除了大型灌区的渠首有计量设施之外，中型灌区以及点多面广的小型灌溉设施难以进行精确计量；在工业领域，一些企业自备水源往往没有安装计量设施，难以实现有效监控。

“信息化平台的建设也很急迫。”王建华说，在取水是否超量、水功能区水质是否达标等方面，地方掌握一手数据，国家要对地方进行考核，就必须加快建设水资源信息库，促进信息对称。

陈明忠表示，下一步，水利部将全面建立覆盖各流域和省市县行政区域的红线控制指标体系，尽快完成主要江河流域水量分配方案，全面开展最严格水资源管理制度考核工作。同时，加快国家水资源监控能力建设项目进度，完成三大监控体系建设工作，加快推进水资源管理有关法规建设，完善用水定额等技术标准体系。

专家们指出，能否切实落实相关指标考核，将直接关系最严格水资源管理制度的实施效果。为此，必须加快基础设施建设和制度配套等，补足薄弱环节，使“三条红线”真正硬起来。