【PPP文件】国务院通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》附解读
国务院总理李克强4月21日主持召开国务院常务会议，部署进一步促进就业鼓励创业，以稳就业惠民生助发展；通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，用制度创新激发民间投资活力；决定清理规范与行政审批相关的中介服务，更好服务和便利群众。以促改革、调结构，保持经济稳定增长。
会议指出，按照政府工作报告部署，开展基础设施和公用事业特许经营，是重要的改革和制度创新，可以扩大民间投资领域，激发社会活力，增加公共产品和服务供给，与大众创业、万众创新形成经济发展“双引擎”。会议通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，一是在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营。二是境内外法人或其他组织均可通过公开竞争，在一定期限和范围内参与投资、建设和运营基础设施和公用事业并获得收益。三是完善特许经营价格或收费机制，政府可根据协议给予必要的财政补贴，并简化规划选址、用地、项目核准等手续。政策性、开发性金融机构可给予差异化信贷支持，贷款期限最长可达30年。四是允许对特许经营项目开展预期收益质押贷款，鼓励以设立产业基金等形式入股提供项目资本金，支持项目公司成立私募基金，发行项目收益票据、资产支持票据、企业债、公司债等拓宽融资渠道。五是严格履约监督，保障特许经营者合法权益，稳定市场预期，吸引和扩大社会有效投资。
对话人：E20研究院执行院长薛涛
北京市资略律师事务所副主任徐向东
E20环境平台：国务院“管理办法”，相比之前建设部的126号令，以及发改委和各省市相关文件，效力如何？
徐向东：今年1月19日，发改委就在其官网上发布此“管理办法”公开征求意见稿，随后根据意见反馈，继续征询了很多专家，包括清华大学一些专家的意见和建议，至今天，国务院会议通过，标志着基本成熟和完善，可以对外发布了。
之前建设部发布的126号令，从严格的法律意义上说，连部门规章都算不上，只能算一个法律规范性文件。126号令从法律效力上讲，无法约束地方政府。比如《北京市城市基础设施特许经营条例》，其法律效力就比126号令效力高。
而此次的“管理办法”，至少是部门规章，相比126号令、发改委的2724号文，财政部发布的113号文，以及当前很多部门和省市出台的PPP实施意见、特许经营办法等，法律效力都高。
E20环境平台：你对“管理办法”如何评价？
徐向东：关于“管理办法”，会议对于其定位有明确表述——是重要的改革和制度创新，增加公共产品和服务供给。个人认为这个定位比较符合当前的实际，将特许经营上升到国家战略层面，是国家治理现代化机制体制变革，定位很准、很高。这个定位也与国家赋予特许经营的新概念和新含义统一，体现了机制或制度方面的创新和变革。
特许经营分三大类：一个是商业领域的特许经营、自然领域的特许经营、基础设施和公用事业领域的特许经营。而在中国，基础设施和公用事业领域的特许经营与我们平常讲的PPP是重合，是统一的。
从对“管理办法”的定位描述中，可以认为是把现在的管理办法和将来会出台的特许经营基本法，从战略角度做了定位，即在中国特许经营的重要性，是国家战略和治理机制体制的变革的需要。
增加公共产品服务和供给，个人理解，实际是说特许经营的最终目的或实质，是政府为大众采购公共服务。
对于政府来说，“管理办法”强调了两点：一是政府履约，强调了政府信用。另外一点严格监督，强调对特许经营项目的监管，包含了两层意思。
E20环境平台：与类似政策相比，此次“管理办法”有哪些不同？
徐向东：发布的“管理办法”，与以前的内部征求意见稿和19日发布的公开征求意见稿，最大的区别或增加的最新内容是金融部分，针对PPP项目融资，文件提到了一些创新的融资模式，如预期收益质押贷款、产业基金股权投资、项目公司设立私募基金等等，延续了国发60号文的提法，与其精神一脉相承。
站在金融机构的角度，金融机构今年的贷款需要放出去。站在地方政府的角度，基础设施和公用事业建设需要资金，这二者之间的桥梁，就是特许经营模式。今年，创新的金融模式肯定会有突破。
我之前曾提出，今年会是PPP的突破年，其中一个就是金融机构会有所突破，大举进军PPP项目，进行一些金融模式创新。如文件里提及的政策性、开发性金融机构可以给及差异化信贷支持，贷款期限最长30年等，其实都是解决特许经营项目的融资问题。只有特许经营项目的融资问题解决了，特许经营模式才会有大的发展。
E20环境平台：相对于进步，“管理办法”还有哪些遗憾需要进一步改进？
徐向东：我一直有个观点，环保行业特许经营实践其实走在了其他行业的前面，包括自来水、污水处理项目，垃圾处理项目等，从建设部推行市政公共事业特许经营开始，环保行业特许经营得到了大力发展的。刚才提到的一些金融创新模式，在环保行业都有案例，如收费权质押、收费许可背书等。
“管理办法”有很多亮点，也有很多需要进一步落地的内容。
第一，文件里提到的创新融资模式，非常好，然而也需要落地，解决与现有法律冲突的问题，需要制定更完善的细则。比如产业基金股权投资的期限与退出方式，如何更符合特许经营长期合作的需要？
第二，文件规定要简化规划选址、土地、项目核准等手续，说起来容易，做起来却难。如土地问题，是特许经营项目里最复杂的问题。特许经营项目可否无偿使用划拨用地，是否特许经营项目用地主体是国有企业，就可按划拨方式供地？而特许经营项目用地主体为非国有企业，就需要办理办理土地有偿使用手续？特许经营项目是否属于以盈利为目的项目，2001年10月22日国土资源部发布的《划拨用地目录》是否适用？如果是出让土地，特许经营的招标，能否与土地使用权的招标拍卖挂牌程序统一？对此，需要土地等各个方面的法律法规进一步突破。
对于项目核准，首先需要明确，特许经营项目是属于政府投资还是企业投资？个人认为，如果是政府发起的特许经营项目，在选定社会资本之前，按照政府投资的程序来办理各种手续。一旦选定社会资本，设立项目公司之后，转化为企业投资。按照国务院2004年7月16日发布的》关于投资体制改革的决定》，企业投资有核准制和备案制。在“管理办法”下，如何简化项目核准机制，是不需要重复审批了，还是重新走项目的核准手续，不做实质性审查，这些都需要进一步的操作细则。
另外如，文件提到“完善特许经营价格或收费机制，政府可根据协议给予必要的财政补贴”，在具体一个项目操作如何给予？去年的国发62号文，对各种补贴和税收优惠政策全部进行了清理。对于特许经营项目，如何根据协议补贴？需要进一步的细化操作规则。
而严格履约监督内容，既强调了政府信用，又强调了对PPP项目进行监管，需要在执行中真正落实。
个人觉得，“管理办法”只是解决当前对特许经营法的急切需要。《基础设施和公用事业特许经营法》还在制定过程中，发改委牵头，国务院法制办和财政部任副组长，国务院各部门都进行了参与。这个是基本法，值得期待。
转自：E20水网固废网。
