□ 环境保护部环境规划院 逯元堂


2014年以来，政府和社会资本合作（PPP）模式受到广泛关注。国务院以及财政部、国家发改委等相关部委先后推出20余项文件，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。PPP模式在国内已有几十年的发展，但在环境领域，尤其是除市政污水、垃圾领域外，尚是新生事物。在环境领域推进PPP模式有利于拓宽环保投融资渠道，同时对环保投融资格局将产生较大影响，在推进过程中也要充分考虑其自身特点。
一、环境PPP项目特点
与交通运输、市政工程等领域不同，环境领域PPP项目普遍具有三个方面的特点。
一是公益性强。环境具有公共物品特性，环境保护项目普遍缺乏收费机制，资金投入的回报机制与渠道不健全，大部分不具有稳定的现金流。
二是复杂性强。环境保护领域面广，涉及水、大气、土壤、噪声、生态保护等多个介质与要素。环境保护项目类型多，以水环境保护为例，包括饮用水保护、市政污水处理、农村污水处理、流域环境综合整治、湖泊环境保护、地下水污染防治等项目类型，不同类型的项目其环境标准与实施技术路线均存在较大差异，资金来源和投资回报也较复杂且不固定。
三是技术性强。环保PPP项目投资、运行管理等受工艺技术影响较为明显，技术的专业化程度较高。以最常见的市政污水深度处理为例，从一级B提标到一级A，技术方案可选用混凝过滤或人工湿地等。两者在占地、基建、投资、管理（电耗、加药、人工、维修）、效益等方面差异较大，需结合项目用地情况、自然条件、投资预算、管理水平、预期效益等综合考虑。又如河道整治类项目，不同污染要素、污染程度和整治要求，相应的技术路线差异较大，简单的清淤工程，通常治标不治本，需采取控制污染源、强化河道自净能力甚至增加径流等综合措施，方案的设计直接影响着项目投资和施工组织。
这些特点也是造成当前环境保护领域公共产品和服务供给以政府为主、社会资本投入较少的原因之一。环境PPP项目要充分考虑上述特点，在推行PPP模式过程中，要结合项目实际及预期环境目标，在保证环境效果的前提下，选择经济可行的技术路线。
二、PPP模式对环保投融资的影响
PPP模式是拓宽环境保护投融资渠道，实现社会资本与环境保护需求有效融合的重要途径，大力推行政府和社会资本合作符合我国环境保护投融资机制创新的客观需要。环境领域推行PPP模式会对环保投融资格局与政策带来四个方面的主要影响。（一）环境公共服务领域社会资本投入将日趋占据主导。PPP模式将带来以财政投资为主的公共服务投资格局向以社会资本为主的公共服务投资格局转变，公共产品和服务的供给渠道将进一步拓宽。作为投融资模式重大创新与项目管理方式的重大转变，PPP模式已成为加强公共产品和服务供给质量与效率的重要途径，同时将有利于公共服务领域环境保护市场进一步开放。（二）运作模式与投资回报机制将不断创新。建立投资回报机制是环境保护项目吸引社会资本投资的前提条件。绝大多数环境保护项目，缺乏有效的盈利模式和投资回报机制，推行PPP模式，必须在项目运作模式与投资回报机制方面开展创新。对公益性项目而言，除采用政府付费方式外，还可鼓励不同类型项目捆绑、资源组合开发等盈利模式创新。资源组合开发等创新模式可撬动社会资本环保投入，将成为筹措环境保护资金的新途径。（三）环保资金使用将逐步转变为效果导向。按效付费的资金使用方式能够有效提升资金使用效率。推行环境绩效合同服务，强化资金投入效果是顺应环境管理战略转型的需要，是实现环境质量改善为核心的重要举措。推行环境绩效合同服务，将更加强化资金投入的环境效果，资金投入绩效将逐步与财政资金分配、政府付费等挂钩，财政资金使用将由买工程转变为买服务，将推进环境保护投资从规模型向效益型转变，环境保护项目重投资、轻效益的现象也将得到一定改观。（四）PPP模式将促进财政资金使用方式变革。我国传统的财政环保专项支出方式，以项目建设阶段的固定资产投资为主，且专款专用，不得改变资金用途。在PPP模式下，按效付费的资金使用方式是未来资金使用的方向，同时，政府财政资金投入将更加强化对社会资本的引导作用。为适应PPP模式的特点与需求，财政环保专项资金在使用方式上需进一步优化，从补建设向补运营转变，在投资补助、贴息等方式的基础上，将资金使用方式逐步扩大到政府购买环保服务。
三、环境PPP推进需关注的5大问题
环境领域推进PPP模式需结合自身特点和实际，要重点明确和关注以下问题：（一）环境PPP项目推进需分清轻重缓急。当前我国正处于大规模环境污染治理阶段，投资需求巨大，有限的资金难以解决所有环境问题。在当前国家大力推广PPP模式，利好PPP模式的政策不断出台的情况下，要避免盲动，不为PPP而PPP。环境PPP项目要突出重点，分清轻重缓解，确保与当前环境保护重点任务、投资方向保持一致，确保PPP项目的环境效益与本地区环境质量改善需求一致，将资金用于最为急需且具备条件实施的项目。（二）环境综合整治项目尤其强调其可操作性。综合整治类项目涉及面较广，项目类型较多。有些地方在组织环境综合整治类PPP项目过程中，存在贪大的错误思想，往往将污水处理、垃圾处置、湖泊保护、安全饮水、河道治理等不同领域和类型、不同实施主体的项目整合捆绑成一个项目实施，对选取确定社会资本方和项目融资都造成较大困难，严重降低了项目后续实施的可行性。（三）环境PPP模式推进需加强政策引导和模式创新。环境领域推进PPP模式，有其自身的必然需求。若单靠政府提供，环境公共产品和服务的供给能力和效率将非常有限，相关规划确定的环境质量改善目标也将难以得到保障。但目前很多地方普遍持观望态度，其原因主要表现为：一是考虑这些环境问题是否必须要治理，若无明确的考核机制和具体要求，则实施的积极性将受到较大影响。二是推进PPP模式，能否获得国家政策和资金支持，若无明确的支持政策，其积极性也将随之降低。三是受地方财政支付能力制约。环境领域普遍公益性较强，推行PPP模式，一方面需政府通过财政资金支持政策、金融支持政策等进行引导，提高社会资本和地方的积极性。另一方面要针对投资回报机制缺乏的现状，在价格、收费、补贴等政策难以到位的情况下，考虑采取治标的思路，推进投资回报机制与模式创新。（四）加强监管是环境PPP项目发挥环境效益的关键。有别于市政、水利等基础设施项目，环境保护领域PPP项目需要强有力的监管措施方可保障环境效益发挥。尤其是涉及采用资源组合开发模式的环境保护PPP项目，在合同设计阶段就要明确相关监管要求，以确保社会资本对PPP项目的运行投入。一是对资源组合开发模式PPP项目，采取环境保护项目前置的方式，在社会资本实施资源开发项目之前，必须建成且保证环境PPP项目的正常运行。二是环境PPP项目要着力构建基于绩效的付费机制，根据污染防治效果或环境效益进行付费，确保项目实施的环境效果。三是定期开展PPP项目绩效评价，形成评价结果应用机制，根据评价结果，依据合同约定对价格或补贴等进行调整。绩效评价不应只对社会资本方，更要将政府履约纳入绩效评价体系，加强政府履责。四是建立独立、透明、可问责、专业化的政府和社会资本合作项目监管体系，实行信息公开，鼓励公众参与，形成多方参与的监督机制。（五）环境PPP项目要更加关注供给质量和效率的提高。按照财政部推进PPP模式的有关要求，采用PPP模式的项目要从定量和定性两个方面开展物有所值评估。定量评估重点关注PPP模式是否降低项目全生命周期成本。定性评估重点关注PPP模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。对于环境PPP项目而言，其最终目标是实现环境质量的改善，在当前环保投资效率不高的情况下，要更加强化PPP模式下能否带来环境公共服务供给质量和效率的提高，以及提高供给质量和效率的相关措施。要将供给质量（效果）和全生命周期成本结合起来，要考虑同等质量和效果前提下的财政支出成本差异，而非将两者割裂和孤立。