作者简介
余秀娟，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司PPP事业部研究员，现代研究院研究员。
摘要：PPP模式应用到乡镇污水处理不仅有污水治理的现实需求和市场前景，而且一系列国家政策文件更是奠定了乡镇污水处理PPP运作的政策基础。本文根据我国乡镇生活污水处理设施投资建设需求，有针对性提供BOT、ROT和TOT不同运作方式，并对影响乡镇污水处理PPP项目运作的关键问题进行分析，提出建议。
一、乡镇污水处理背景
根据乡镇环境治理的相关界定，乡镇污水是指人口在1万人以下行政村和自然村，在日常生活或生产所产生的污水。
（一）乡镇污水治理势在必行
随着社会经济的快速发展，居民经济收入不断提高，居民的生活方式也发生了巨大变化，自来水的普及，卫生洁具、洗衣机、沐浴等设施也走进平常百姓家，使得乡镇人均生活用水量和污水排放量增加，同时由于化肥的大量应用，减少了传统农家肥的使用，造成乡镇生活污水失去了重要消化途径。乡镇生活污水的无序排放，未经处理、利用的粪便和各种污水严重污染了土壤、地表水和地下水，成为乡镇环境的重要污染源。这种情况造成了乡镇河道水体变黑变臭、鱼虾绝迹、蚊蝇滋生的现象，污水中病菌虫卵引起的疾病传播，使群众的身体健康受到极大威胁，乡镇生活污水治理已经迫在眉睫。
（二）乡镇生活污水市场前景广阔
根据住建部每年的全国城镇污水处理设施建设和运行情况的通报可以看出，我国目前90%以上的县城都建成了污水处理厂，城镇污水治理领域已接近饱和状态，所以在近几年的市政污水治理的竞争越来越激烈，呈现一片红海的市场形式。与此同时，乡镇污水治理市场则存在着巨大的短板。2012年，全国村庄污水处理率仅为7%，和城镇污水处理率差距巨大。
根据环保部2013年11月印发的《农村生活污水处理项目建设与投资指南》，2014年农村污水分散处理设施投资单价为5000元/吨。市场则预计2017年农村污水排放量大约为148亿吨，如果按照农村污水处理率达到20%计算，2017年农村污水处理潜在市场规模将达到408亿元，且不包含设施建成后的运营市场规模。虽然乡镇生活污水治理单个处理规模比较小，但全国有2856个县、40906个乡，以及几十万个村，所以市场规模也将是城镇污水治理的数十倍。因此，与城镇污水处理的红海市场相比，乡镇生活污水处理的市场有更广阔的前景。
（三）乡镇生活污水治理政策
新中国成立以后的很长一段时间，我国公用事业实行政府投资、建设和运营的高度集中、按计划配置的政府财政供应方式。我国乡镇污水处理设施很长时间是按照政府的财政能力进行政府资金供给投资模式，但整体设施推进速度较慢。考虑到政府财政自有资金的有限，近年来乡镇污水处理主要采取政府投融资平台融资建设的模式，通过积极申请国家政策性贷款，降低整体资金投入成本。总体上对于乡镇污水处理设施尚未建立一整套投资、建设、运营、付费回报运作机制，制约了乡镇污水处理设施的发展。
为改善乡镇生态环境，治理乡镇生活污水，国家先后出台了一系列的政策为乡镇水环境改善奠定了政策基础。2016年10月，财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）提出“在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要‘强制’应用PPP模式”。
2017年2月，《国务院办公厅<关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见>》（国办发[2017]17号）要求“构建多元化投融资新格局,对农村供水、污水垃圾处理等有一定收益的基础设施，建设投入以政府和社会资本为主，积极引导农民投入”、“支持各地通过政府和社会资本合作模式，引导社会资本投向农村基础设施领域”、“支持地方政府将农村基础设施项目整体打包，提高收益能力，并建立运营补偿机制，保障社会资本获得合理投资回报”。
2017年7月，《财政部住房城乡建设部农业部环境保护部<关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施ppp模式的通知>》（财建[2017]455号）提出，“对政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施政府和社会资本合作（PPP）模式，加大对各类财政资金的整合力度，涉农资金整合中充分统筹农村污水、垃圾处理相关支持资金，优先支持民营资本参与的项目。”
因此，从现有政策文件来看，乡镇污水处理设施要采取PPP运作模式，按照PPP规范严格操作。对于前期由政府方或国企平台公司推进的项目需要转化为PPP模式。
二、乡镇污水PPP项目运作模式
（一）乡镇污水处理设施PPP运作方式
根据我国乡镇生活污水处理设施的发展现状，其PPP运作可以三种方式：BOT、ROT和TOT，涉及不同阶段项目的可采取组合方式。
1、若属于新建项目，则建议采用BOT模式运作，由政府和社会资本共同成立项目公司，项目公司负责乡镇生活污水垃圾处理设施的建设、运营，合作期满后项目公司将所有项目设施完好无偿移交政府。运作方式如下图：
图1-1新建乡镇生活污水治理工程PPP项目运作方式
若前期已由政府部门或国企平台公司开展了前期初步工作，包括立项、可研、征地拆迁等，未来其支出将由新设立的项目公司一次性支付给相关单位，项目立项变更至项目公司。
2、若属于现有项目的提标改造，则建议采用ROT模式运作，由政府和社会资本成立项目公司，项目公司负责提标改造部分的投资、建设及整体生活污水垃圾处理设施的运营，合作期满后项目公司将所有项目设施完好无偿移交政府。运作方式如下图：
图1-2乡镇生活污水治理提标工程PPP项目运作方式
若提标改造前期已由政府部门或国企平台公司开展了前期初步工作，包括立项、可研、征地拆迁等，未来其支出将由新设立的项目公司一次性支付给相关单位，项目立项变更至项目公司。
3、若属于既有存量项目，则建议采用TOT模式运作，视项目设施的资产权属情况，采用基于经营权或者基于资产的TOT模式，即由政府和社会资本共同成立项目公司，政府将乡镇生活污水垃圾处理设施的经营权或资产权属转让给项目公司，由项目公司负责乡镇生活污水垃圾处理设施的运营，合作期满后项目公司将所有项目设施完好无偿移交政府。运作方式如下图：
存量项目涉及边界范围的确定、权益安排、资产评估等，项目前期工作产生的费用同样可进入项目总投资。
（二）国内类似PPP项目案例
目前我国关于乡镇污水处理设施已经出现一批PPP项目，其投资规模通常在3-6亿元，主要采取BOT运作方式，部分存量项目涉及TOT存量运作，政府出资持股比例为10-30%，PPP回报机制为主要为政府付费，合作期限通常在25-30年。详情如下表所示：
三、乡镇污水PPP关键问题与建议
根据乡镇污水处理设施的特殊情况，其PPP运作涉及的关键问题有：
（一）PPP项目范围的涉及配套管网
以往乡镇污水处理项目的厂网或者污水处理设施和网是分离的，即污水处理厂或者污水处理设施是PPP、BOT的模式，管网由政府建设和管理。而根据《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》（财建[2015]90号），“鼓励实施城乡供排水一体、厂网一体和行业打包，实现组合开发。”
就乡镇污水处理的实际运作现状分析，无论是地方的行业主管部门，还是各地的乡镇政府，没有足够的人员和专业技术维护管网，造成管网腐蚀荒废；同时，相比污水处理设施，管网投资金额较大，自行建设管网会给当地政府带来较大的短期支付压力，造成目前管网配套跟不上的现状。
因此，采用PPP模式运作时，建议政府采用厂网一体化的方式，由项目公司统筹负责污水处理设施和管网的建设和运维，平滑合作期内的财政支出责任，而属地政府负责监管和考核，以提升设施和管网的运营效率。当管网进入项目公司后，带来政府方年度支出的增加，需要综合考虑财政的承受能力。
（二）乡镇污水处理方式对PPP运作的影响
乡镇污水处理有多种方式，分别是建厂接管处理、集中处理、分散处理等方式，政府方需要规划确定适合的污水处理方式。建厂接管处理是将乡镇污水通过管网收集后送入市政污水管网，统一纳入污水处理厂进行处理；如当地不满足建设污水处理厂的条件，则可以根据当地实际情况建设集中处理设施进行处理；如当地不满足敷设污水管网和建设污水处理厂的条件，则可建设分散式处理设施进行处理。
不同的污水处理方式会导致项目的付费计量方式有所不同。如采用建厂接管处理，则可按照城市污水处理付费方式，政府依据污水处理量进行付费，适用于乡镇住户较为集中、易于敷设管网、污水量较大的区域；如采用集中处理方式或者分散处理方式，则一般可按照污水处理的户数进行付费，适用于乡镇住户较分散、管网敷设难度大、污水量较小的地区。
同时，不同的污水处理方式也使得政府对项目的绩效考核监管方式和考核指标不同。若采用建厂接管处理方式，政府一般集中对污水处理厂进行考核，考核主体明确且易于管理；若采用集中或者分散处理方式，则政府需要按村或者按户进行考核，考核方式通常为抽检，监管范围较大，考核指标的设计较为复杂。
（三）乡镇污水项目需要双方合作共赢
乡镇污水项目涉及的建设、运营内容更为分散，管理对象更为复杂，配套设施落实难度更大，需要PPP中政府方提供更加切实的合作帮助，包括:项目涉及人员的协调沟通、设施运营管理等方面，通常乡镇污水项目要成立专门的实施机构、当地乡镇机构及社会资本组成的协调管理机构。同时乡镇污水处理设施的用量存在更大的变动风险，需要设计更加恰当的保障机制，确保社会资本能稳定长期服务，政府方能获得满意的污水处理服务。
（四）社会资本的响应
通常乡镇污水处理项目的规模较小，项目投资额较小，且区域较为分散，若以单个项目或者各个乡镇单独运作，则社会资本的响应程度较低，交易流程冗长，交易成本较高；同时从政府监管效率方面考量，若同一地区有多个相互独立的公司负责同一类型项目的运营，则加大了政府的监管幅度和协调难度。
因此，乡镇污水处理PPP模式运作时更倾向于采用区域性捆绑运作的方式，由项目公司统一负责该区域的污水处理的建设和运营，而政府负责统筹监管。考虑到乡镇污水处理的收益有限，在此情况下可考虑作为政府方出资代表的国企增加股权占比，并为项目提供一定的融资支持，提升项目的吸引力。同时具备投资、运营能力的国企可引入财务投资人合资组建公司作为社会资本方参与PPP项目。
若单独由国企平台公司建设及授权经营，或有企业平台公司单独作为社会资本方均不符合政策倡导。
（五）项目付费来源
一般的乡镇污水处理项目涉及范围广、投资大、时限长，且项目利益相关各方诉求较多，在兼顾各方利益的前提下，政府应当完善并明确项目付费来源。不同于城市污水处理项目，地方财政部门可以从自来水费用中提取污水处理费，乡镇污水处理费征收比例和标准偏低，使得收支差额较大，难以维持正常运转。
因此，政府在采用PPP模式运作时，需要明晰项目付费主体、付费来源、构建清晰的回报机制，实现可持续发展。乡镇污水处理设施项目进一步完善污水征收体系，同时要积极争取中央、省出台的就乡镇污水相关的政策补助、政策性贷款、支持性资金等。当地政府也可视具体情况从城市收取的污水处理费做一些财政转移支付，用来支持乡镇污水处理项目，待乡镇污水处理市场较为成熟时，再由乡镇污水处理项目自给自足，以此促进乡镇污水处理项目健康发展。
作者简介
余秀娟，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司PPP事业部研究员，现代研究院研究员。
