关于《排污许可管理条例》 企业应当知道的十个要点
时间：2021-02-04
来源：阳光时代法律观察
作者：王璐 张泉
2021年1月29日国务院发布了《排污许可管理条例》（以下简称《条例》），该《条例》自2021年3月1日起施行（点击查看：重磅!《排污许可管理条例》发布 3月1日起施行）。阳光所律师对比《排污许可管理办法（试行）》（2018年1月10日起施行，以下简称《办法》）以及《固定污染源排污许可分类管理名录（2019年版）》（2019年12月20日起施行，以下简称《19版名录》）等规定，分析值得企业重点关注的十个要点，帮助企业做好环境守法。
Part 01
《条例》发布施行后，《办法》《19版名录》是否仍然有效
《条例》未明确规定在《条例》发布施行后，《办法》《19版名录》是否废止。因此，在生态环境部发布关于废止、修改《办法》或者《19版名录》的决定之前，《办法》《19版名录》仍然有效。
企业实施排污许可相关工作的，在2021年3月1日之前应依照《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《办法》以及《19版名录》等规定。
2021年3月1日起，除上述法律、规章之外，企业还应依照《条例》开展排污许可相关工作；如《办法》或者《19版名录》的规定与《条例》不一致的，以《条例》的规定为准。
Part 02
《条例》明确了排污单位的范围
《条例》第2条、第24条基本沿用了《19版名录》关于排污许可管理的分类，即根据污染物产生量、排放量、对环境的影响程度等因素，实行排污许可重点管理、简化管理以及填报登记表。下表用矩阵显示了三种分类的差异：
污染物产生量、排放量或者对环境的影响程度较大的排污单位，实行排污许可重点管理。污染物产生量、排放量和对环境的影响程度都较小的排污单位，实行排污许可简化管理。实行重点管理和简化管理的排污单位，应当申请取得排污许可证。
污染物产生量、排放量和对环境的影响程度都很小的企业事业单位和其他生产经营者，应当填报排污登记表，不需要申请取得排污许可证。
但结合《条例》第2条、第24条、第33条和第43条的规定，《条例》明确了实行重点管理和简化管理的为《条例》所指的“排污单位”，填报登记表的企业事业单位和其他生产经营者则不属于《条例》所指的“排污单位”。
《条例》对以上三种管理范围名录制定和发布的规定也印证了这一点。排污许可重点管理和简化管理的名录，由国务院生态环境主管部门拟订并报国务院批准后公布实施；需要填报排污登记表的企业事业单位和其他生产经营者范围名录，则由国务院生态环境主管部门制定并公布即可，不需要报国务院批准。
在生态环境部发布新的名录之前，判断企业是否被纳入排污许可管理范围的主要依据仍然是《19版名录》。
Part 03
《条例》将首次发放排污许可证的有效期延长至5年
《条例》并未沿用《办法》第21条中“排污许可证自作出许可决定之日起生效。首次发放的排污许可证有效期为三年，延续换发的排污许可证有效期为五年”的规定。
《条例》第14条明确规定“排污许可证有效期为5年”，不再区分首次发放和延续换发排污许可证的有效期。排污许可证有效期届满，排污单位需要继续排放污染物的，应当于排污许可证有效期届满60日前向审批部门提出申请。
提请注意：排污许可证有效期届满未申请延续或者延续申请未经批准排放污染物的，视为“无证排污”。建议排污单位根据《条例》《办法》的规定，按照规定期限和方式申请延期排污许可证，并协调好延期申请和生产计划之间的关系。
Part 04
《条例》增加了“重新申请取得排污许可证”的情形
除《办法》规定的排污许可证变更、延续和撤销等情形外，《条例》增加了需要重新申请取得排污许可证的三种情形，包括：
（1）新建、改建、扩建排放污染物的项目；
（2）生产经营场所、污染物排放口位置或者污染物排放方式、排放去向发生变化；
（3）污染物排放口数量或者污染物排放种类、排放量、排放浓度增加。
《条例》规定的“重新申请取得排污许可证”的情形均来源于《办法》第43条规定的“变更排污许可证”的情形。
依据《条例》第33条的规定，如依法应当重新申请取得排污许可证，未重新申请取得排污许可证排放污染物的，遭受的行政处罚与无证排污行为相同。《条例》通过增加“重新申请取得排污许可证”的情形，实质上加重了排污单位的法律义务。
Part 05
《条例》将“变更排污许可证”的情形限缩为两类
《条例》将触发“变更排污许可证”的情形从《办法》规定的八种情形限缩为两种情形：（1）排污单位变更名称、住所、法定代表人或者主要负责人的，应当自变更之日起30日内，向审批部门申请办理排污许可证变更手续；（2）排污单位适用的污染物排放标准、重点污染物总量控制要求发生变化的。但是第二类情形下，《条例》并未明确此处是排污单位主动申请变更，还是生态环境主管部门主动依职权对排污许可证进行变更以及何时变更等内容。
提请注意：需要填报排污登记表的，填报的信息发生变动的，应当自发生变动之日起20日内进行变更填报。
Part 06
《条例》新增了视同为“无证排污”的行为类别
《条例》对“无证排污”行为的行政处罚为“由生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，处20万元以上100万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。”
《条例》提升了“未取得排污许可证排放污染物”行政罚款的“起步价”，将《大气污染防治法》《水污染防治法》以及《办法》中规定的罚款数额“10万元以上100万元以下”调整到“20万元以上100万元以下”。
建议排污单位在规定期限内及时申请取得、延续、重新申请取得排污许可证，谨防“无证排污”的法律风险。
Part 07
《条例》新增了“未按证排污行为”的种类
《条例》第34～36条将“未按证排污行为”分为以下三类，其对应的行政处罚严重程度逐渐下降：
第一档：超标、超总量排污行为，以逃避监管的方式违法排放污染物。
由生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，处20万元以上100万元以下的罚款；情节严重的，吊销排污许可证，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。提请注意，此档的行政罚款与无证排污行为相同，且增加了吊销排污许可证的处罚种类。
沿用《环境保护法》第63条的规定，《条例》第44条规定排污单位以逃避监管的方式违法排放污染物，尚不构成犯罪的，除依照本条例规定予以处罚外，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照《环境保护法》的规定处以拘留。
第二档：未按照排污许可证规定控制大气污染物无组织排放，以及特殊时段未按照排污许可证规定停止或者限制排放污染物。
《条例》新增对排污单位“未按照排污许可证规定控制大气污染物无组织排放”以及“特殊时段未按照排污许可证规定停止或者限制排放污染物”的行政处罚，“由生态环境主管部门责令改正，处5万元以上20万元以下的罚款；情节严重的，处20万元以上100万元以下的罚款，责令限制生产、停产整治”。
第三档：污染物排放口位置或者数量、污染物排放方式或者排放去向不符合排污许可证规定，以及不遵守排污许可证与自行监测、自动监测相关的管理规定的行为。
《条例》第36条规定的行政处罚为“由生态环境主管部门责令改正，处2万元以上20万元以下的罚款；拒不改正的，责令停产整治”，针对以下9类行为：
（1）污染物排放口位置或者数量不符合排污许可证规定；
（2）污染物排放方式或者排放去向不符合排污许可证规定；
（3）损毁或者擅自移动、改变污染物排放自动监测设备；
（4）未按照排污许可证规定安装、使用污染物排放自动监测设备并与生态环境主管部门的监控设备联网，或者未保证污染物排放自动监测设备正常运行；
（5）未按照排污许可证规定制定自行监测方案并开展自行监测；
（6）未按照排污许可证规定保存原始监测记录；
（7）未按照排污许可证规定公开或者不如实公开污染物排放信息；
（8）发现污染物排放自动监测设备传输数据异常或者污染物排放超过污染物排放标准等异常情况不报告；
（9）违反法律法规规定的其他控制污染物排放要求的行为。
请特别注意两种异常情况下的报告义务。排污单位如发现污染物排放自动监测设备传输数据异常，或者污染物排放超过污染物排放标准等异常情况，应当及时报告主管部门。
Part 08
《条例》新增不履行排污许可相关的台账、记录和报告义务的行政处罚
《条例》第37条规定，如排污单位违反本条例规定，不履行排污许可相关的台账、记录和报告义务的，由生态环境主管部门责令改正，处每次5千元以上2万元以下的罚款，但法律另有规定的，从其规定。
不履行排污许可相关的台账、记录和报告等义务的情形包括：
（1）未建立环境管理台账记录制度，或者未按照排污许可证规定记录；
（2）未如实记录主要生产设施及污染防治设施运行情况或者污染物排放浓度、排放量；
（3）未按照排污许可证规定提交排污许可证执行报告；
（4）未如实报告污染物排放行为或者污染物排放浓度、排放量。
提请注意：《条例》规定原始监测记录和环境管理台账记录保存期限不得少于5年，但未对其他文件的保存期限作出规定。企业可根据《档案法》等法律、法规以及规章的规定，合理确定保存期限。
同时需要注意的是，《条例》第22条第2款规定，排污许可证有效期内发生停产的，排污单位应当在排污许可证执行报告中如实报告污染物排放变化情况并说明原因。
Part 09
《条例》扩大了适用按日计罚的情形
《条例》第38条规定：“排污单位违反本条例规定排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正的，生态环境主管部门应当组织复查，发现其继续实施该违法行为或者拒绝、阻挠复查的，依照《中华人民共和国环境保护法》的规定按日连续处罚。”
值得企业关注的是，《条例》第38条扩大了《环境保护法》第59条、《办法》第59条中按日计罚的违法情形，责令改正之前的情形从“排污单位违法排放污染物受到罚款处罚”扩大到“违反本条例规定排放污染物受到罚款处罚”。
Part 10
《条例》新增对伪造、变造、转让排污许可证的行政处罚
《条例》第41条增加了对伪造、变造、转让排污许可证行为的行政处罚 ，由生态环境主管部门没收相关证件或者吊销排污许可证，处10万元以上30万元以下的罚款，3年内不得再次申请排污许可证。伪造和变造行为较为容易理解，转让行为在实践中很容易引起混淆。
《条例》没有对“转让”的具体情形进行规定；《办法》将非法转让行为的规定为“禁止以出租、出借、买卖或者其他方式非法转让排污许可证”。
然而，《条例》第26条第2款“禁止伪造、变造、转让排污许可证”的规定，并没有像《办法》一样将禁止“转让”的范围限定为“非法转让”。
依据《行政许可法》（2019修正）第9条的规定，“依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让”。即行政许可原则上不得转让，可以转让属例外情形。依据《行政许可法》的规定，排污许可证是颁发给排污单位的行政许可，与排污单位本身有很强的附属性。
排污许可证虽然与生产经营场所及其所包含的生产设施、环保设施等亦具有一定的附属性，但很多实践案例证明，即使是同样的生产设施和环保设施，由不同的企业经营管理，其经济效益、环境绩效都可能存在很大的差别。据此，我们认为，排污许可证与排污单位的附属性要高于生产经营场所及其所包含的生产设施和环保设施等。因此，依据《行政许可法》和《条例》的规定，一概禁止排污许可证的转让行为亦具有合理性。
列举两例以具体说明。比如A法人并购了B法人经营的C生产经营场所，并将以A法人的名义继续运营C生产经营场所，那么B法人在并购前申请取得且处于有效期内的C生产经营场所排污许可证应当在并购后被注销，A法人应当以自己的名义申请C生产经营场所的排污许可证。另外，据此理解，因租赁厂房、设施而产生的实质意义上的排污许可证“转让”行为亦应当在《条例》的禁止之列。
由于《条例》发布之前尚没有明确规定一概禁止排污许可证的转让行为，我们注意到在实践中如发生上述案例，通常以排污单位向生态环境主管部门申请变更排污单位名称的方式作为解决方案。《条例》施行后，此类解决方案是否仍然被生态环境主管部门接受，有待观察。
以上就是我们认为企业应当重点关注的关于《排污许可管理条例》的十个要点。《排污许可管理条例》将关于排污许可管理的规定上升至行政法规的效力层级，将《国务院办公厅关于印发控制污染物排放许可制实施方案的通知》（国办发〔2016〕81号）进一步落地。建议企业关注生态环境部发布或者修改排污许可管理名录的动态，以及各地生态环境主管部门关于《条例》的执法情况，在2021年3月1日之前做好相关的应对工作。
除了上述要点之外，《条例》中还有一些亮点值得关注，比如：明确取得环评文件作为排污许可证的核发条件之一；排污单位在全国排污许可证管理信息平台自报数据可以作为生态环境主管部门判定排污超标的证据；自行监测与现场执法监测数据不一致时，以生态环境主管部门现场监测数据为执法依据。
