WATER8848前言：程晓陶提出的防御超标准洪水需要全局思考的观点非常重要。在经济社会发展的新形势下，我们需要更深入地了解超标洪水及其风险的演变特征，以提高防御预案的针对性和可操作性。
首先，我们需要认识到设防标准的动态变化特征。设防标准通常以洪水的重现期来表示，但实际上，由于流域中防洪治涝工程体系的发展和变化，以及保护对象的不同和经济社会的发展，设防标准并不是一成不变的。因此，在制定防御预案时，需要充分了解所在流域的整体情况和现实状态，并根据实际情况调整设防标准。
其次，对于一些流域中随着控制性水利枢纽工程和高速城镇化进程的推进，河湖水域的暴雨产汇流特征发生了显著变化，这可能导致一些行洪河道在常遇暴雨情况下也达到超标洪水位。这意味着我们需要更加关注这些变化，并采取相应的措施来降低洪水风险。
最后，专家们应该从专业的角度出发，深入研究超标洪水的形成机制和演变特征，提出切实可行的防御预案和应对措施。同时，政府和社会各界也应该加强合作，共同应对超标洪水带来的挑战。
程晓陶：防御超标准洪水需有全局思考
在经济社会发展新形势下，如何认清超标洪水及洪水风险的演变特征，增强超标洪水的预判、防范与应急处置能力，对于提高超标洪水防御预案的针对性与可操作性，是至关重要的基础问题。
设防标准的动态变化特征
超标洪水，顾名思义，是指超出江河湖库设防标准的大洪水，设防标准通常以洪水的重现期来表示，也有设定典型历史大洪水为参照系的。然而，设防标准涉及一些动态变化的因素。
（1）流域中防洪治涝工程体系是由堤防、蓄滞洪区、分洪道、水库、大型水闸与泵站等一系列工程设施逐步建设而发展起来的，防洪体系规划中设定的防洪标准并不等于现状实际达到的防洪标准，预案编制应以现状防洪标准为判据，这就需要对所在流域的整体情况与现实状态有基本的了解。
（2）同一流域中，上下游、干支流、左右岸、城乡间因保护对象不同，各类防洪、排涝工程设计中采用的洪水标准是不同的，如城市的等级和防洪标准就取决于其非农业人口数；而随着经济社会的发展，由于保护对象的升级，防洪标准会作相应的调整。目前一些有防洪任务的城市与一线堤防由达标转成不达标，其原因实际并非现状防洪能力降低了，而是设防标准提高了。
（3）具体河段、水域按选定设防标准计算相应重现期的洪水水位与洪峰流量，通常需要有较长时段的水文气象观测资料。然而，近些年来，一些流域中随着控制性水利枢纽工程特别是水库群的形成，以及高速城镇化进程中超级城市特别是城市群的出现，显著改变了河湖水域暴雨产汇流的特征，流域中天然雨洪蓄滞功能衰减，一些行洪河道因滩地被挤占及桥梁、闸坝阻水等原因，常遇暴雨情况下，也可能达到超标洪水位。相对而言，即意味着设防标准被降低了。
▲2020年7月13日上午11时长江南京潮水位站最高潮水位达到历史第三高位10.10m /车小磊
超标洪水的不确定性
超标洪水，因超出了现状防洪标准，就有可能造成一定范围的淹没。尽管在加强雨水情监测预报、防洪控导工程精心调度的情况下，希望能最大程度发挥防洪工程体系的抗洪潜力，尽可能降低洪水的危害性，但是应急处置中仍然面临复杂的不确定因素。
（1）超标洪水的发生，往往与极端天气形势相关联，对具体区域而言具有一定的稀遇性，但也不排除短期重现的可能。一个流域或区域会否形成超标洪水，不仅与预报的降雨量有关，而且与雨强、雨型分布、雨区走向、干支流洪峰是否遭遇等多重因素有关。2016年7月初武汉市遭受严重的洪涝灾害，降雨雨型就极为不利：大雨连降7天，其中3天达到超100mm的大暴雨级别，而且是在最后1天达到了超200mm的特大暴雨级别。这种雨峰后置的雨型，在流域天然蓄滞渗能力耗尽的情况下，最后的暴雨几乎全部转为径流，导致河湖水位高涨，酿成大灾。1915年珠江三角洲淹成一片汪洋，造成重大人员伤亡，损失惨重，则是西江、北江两大洪峰相遭遇的结果。
（2）即使建有高标准的防洪工程，也不能放松对超标洪水的警觉。流经捷克首都布拉格的伏尔塔瓦河，在城市上游干流几乎首尾相连地修建了8座大中型水库，形成了梯级开发的状态。2002年8月，在前期降雨量大，各水库均已拦洪蓄水的情况下，紧接着又遭遇了强度更猛的第二轮暴雨，结果梯级水库如倒多米诺骨牌一般，相继为保坝而紧急泄洪。这年伏尔塔瓦河的洪峰流量比未建水库之前的最大记录还超出了许多，布拉格及下游的德国城市遭受了惨重损失。2003年4月笔者随水利部考察组到布拉格，看到受淹期间被洪水灌满的3条地铁线路，瘫痪了7个多月才恢复通车。我国近年来水库因遭遇超标洪水而紧急泄洪的情况也时有发生，性质上这仍属于天灾，且有效避免了恶性溃坝事故的发生，但也需要为减轻下游损失做好应急预案，并提前将风险告知下游，以便有所防范。
（3）不同量级超标洪水的组合，会形成不同的淹没状态，不可能处处都确保安全。在我国人多地少的国情下，总有些土地是“小水归人，大水归水”的。1994年湘江大洪水，长沙、株洲主城区的堤防最终得以艰难保住，相当程度上得益于上游和对岸圩区堤防的溃决。因此，面对超标洪水，必要时得有所放弃，才可能更好地保住重点。
▲重庆银盘电站泄洪
洪灾风险的演变趋向
超标洪水一旦发生，既然局部受淹难以避免，就要对可能受淹区域可能形成的洪水规模及其可能造成的后果有所研判，以便在防御预案中有针对性地提出减灾与应急处置措施。21世纪以来，我国经历了空前迅猛的城市化进程，新增城市人口超出美国人口总数。在此大潮冲击下，我国洪涝威胁对象、致灾机理、成灾模式与损失构成均发生了显著变化，认清洪灾风险的演变特征与趋向，有助于推进从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。
（1）1998年大水之后，国家持续成倍增大治水投入，防洪能力有了显著增强，为鞔罅饔蛴�20世纪曾经发生过的同等量级特大洪水，增添了底气。然而，2010年以来，我国洪灾总损失在大江大河洪水基本平稳的情况下按同比价格算，再次达到了1990年代的量级，而损失最重的几年恰恰也是受淹城市最多的年份。由于城市发展极大依赖于土地财政，我国城市建成区面积增长率显著高于城市人口增长率，新增城区急于向低洼易涝区扩张，加之“先地上、后地下”的城建模式，使“城市看海”几成常态。一些建成区扩张到原有防洪圈之外，不得不扩大防洪保护范围，增大内涝强排，又减少了雨洪滞蓄的空间。由于城市正常运转极大依赖于基础设施与交通、通信、供电、供水等生命线系统，这些系统在洪涝中受损，会在系统内以至系统之间形成连锁反应，使灾害影响范围远超受淹范围，间接损失甚至超出直接损失。一旦洪水规模超出了设防能力，更会出现灾情急剧扩展，损失及其灾难性影响突变性上升的恶劣局面。
▲“城市看海”
（2）在城镇化大潮中，随着农村劳动力大量进城务工，传统上依靠农民义务投工投劳冬修春修的堤防维护投入严重不足，中小河流与圩区的防洪能力反而有所降低，汛期查险、排险、抢险力量严重不足。加之农村实施土地流转政策以来，为了实现集约化经营，连片承包土地种植、大户养殖等前期都需要大量借贷来进行基础设施建设，一旦遭受严重水灾，资产不是归零，而是归负，成为巨额债民，面对的是完全无力承受的风险。当今社会中，超标洪水一旦发生，会进一步扩大区域发展不均衡的差距，如何化解风险成为新的难题。
（3）我国分布广泛的中小河流设防标准相对较低，发生超标洪水的概率相对较高，是我国洪灾多发重发的高风险区域，一些过去在城市外围的河流，因城市扩张而变为城市内河，成为超标洪水防范的重点对象。2009年以来我国大力推进中小河流重点河段的防洪治理，取得了积极进展，但是大多还构成不了体系。即使是中小河流，往往也涉及若干行政区，在防洪治涝体系建设上缺少统筹规划与协调的机制。近年来推行的河长制，是按行政单元划分河段，主要解决河岸环境与水质污染的问题。目前，我国大江大河干流编制超标洪水防御预案，由七大流域机构负责，基本情况熟、技术力量强，可以全面掌握雨情、水情、工情、险情信息，也有可以依托的重大工程调控手段，而面广量大、类型多样、情况复杂的中小河流，亟待加大超标洪水防御预案编制研究与指导的力度。
▲佛子岭水库泄洪 摄/王恒超
超标洪水防御预案编制需牢固树立全局观
综上，超标洪水防御预案的编制，面对众多复杂而相互关联挠跋煲蛩亍Ｔぐ敢嘀频糜姓攵孕杂肟刹僮餍裕苑姥垂ぷ饔星惺档闹傅甲饔茫托枰攘⒆惚局埃职谕�“就水利论水利”的局限性，按照防灾减灾要“从减少损失向减轻风险转变”的要求，从风险辨识、工程安全与潜力评价、洪水监测预报与预警发布、优化调度、应急联动等各个环节做好调研，为预案编制打下坚实基础。
（1）认清变化环境下洪水风险的演变特征。在高速城镇化、涉水工程建设及气候变暖的背景下，超标洪水很可能是稀遇且难以预估其后果的“黑天鹅”，超标洪水防御预案编制中要尽可能基于当代社会对洪水风险演变特征的认识和风险演变趋势的把握，考虑最大可能与最不利的情景。
（2）以流域为单元了解防洪排涝体系的现状标准与能力。超标洪水的形成，往往并不单纯取决于局地降雨的强弱和局地工程的建设标准，预案编制需对流域防洪排涝整体能力有所评估。
（3）完善暴雨洪水监测预报体系与洪水预警发布机制。暴雨洪水监测预报信息是超标洪水防御预案编制的重要基础和预案启动的基本依据。针对超标洪水预报信息的不确定属性，在预警等级、发布范围与发布时机的判定上，需要引入风险化解机制，既确保预警的时效，又降低盲目响应的成本。
（4）理解防洪工程体系应急调度的风险。面对超标洪水，防洪工程调度中需作出蓄与泄、守与弃等一系列两难的抉择，两害相权取其轻，防洪决策本身就是风险决策。对此类风险也需要有充分的预判，及时向决策者阐明，并向相关部门与社会做必要的说明，以利于采取风险防范的相应措施。
（5）强化健全应急联动的体制。超标洪水一旦发生，局部区域受淹难以避免，其危害也很可能超出区域自身的承受能力。这种情况下，不仅需要各相关部门的应急联动与社会力量的组织动员，而且需要上级政府启动高级别的应急响应，做到一方有难八方支援。
总之，超标洪水防御预案的编制，涉及众多复杂、变化和不确定的因素，是一项长期的、需要不断修编完善的任务。水利部门既要立足本职，也要总揽全局，为减轻洪水风险而精诚协作，勇于担当。
刊于《中国水利》2020年第13期，略有删改
作者/程晓陶（中国水利水电科学研究院原副总工程师，教授级高级工程师）
编排/安天杭
