原创 风景园林五所 清华同衡规划播报

导 读

在全球气候变化与环境问题日益严峻的背景下，清洁能源利用、环境治理和生态保护修复成为改善生态环境和推动可持续发展的关键。推进“美丽中国”建设和实现“双碳”目标，需要统筹推进能源和产业结构调整、污染治理、生态保护等多个方面，涉及行业多、投资周期长、融资需求大，发展绿色金融既服务生态文明建设和实现可持续发展的客观需要，也是金融高质量发展的重要着力点。

2023年10月，习近平总书记在中央金融工作会议提出，要做好绿色金融大文章。近日，中国人民银行、生态环境部、金融监管总局、中国证监会四部门联合印发了《关于发挥绿色金融作用 服务美丽中国建设的意见》，从加大重点领域支持力度、提升绿色金融专业服务能力、丰富绿色金融产品和服务、强化实施保障四个方面提出19项重点举措；意见明确提出“围绕美丽中国先行区建设、重点行业绿色低碳发展、深入推进污染防治攻坚、生态保护修复等重点领域，搭建美丽中国建设项目库，有效提升金融支持精准性”，进一步展现了绿色金融在我国生态环境保护领域的重要性和实际需求。

本文通过梳理我国在生态环境保护领域中绿色金融政策与实践的发展历程，重点总结与探讨在新时期背景下最新政策文件对于绿色金融助力生态环境保护工作的方向指引与具体举措。

一、绿色金融的概念与主要类型

在2016年发布的《关于构建绿色金融体系的指导意见》中，绿色金融定义为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动，对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资、项目运营、风险管理等所提供的金融服务。

目前，绿色金融工具涵盖了传统金融工具的绿色化，如绿色信贷、绿色债券、绿色证券和绿色发展基金等，也包括作为环境经济管理工具的新型环境金融产品，如可交易的排污许可证、环境责任保险、环境类公私合作（PPP）和碳金融等。

二、绿色金融相关政策发展

2.1 国家层面积极鼓励生态环境保护领域的绿色金融发展与创新

随着生态文明体制改革的深化及“双碳”和“美丽中国”目标的提出，国家出台了一系列生态文明建设与环境保护相关的政策文件。在绿色金融服务生态环境保护方面，重点以构建绿色金融体系为目标，涵盖政策保障支持、市场机制构建与金融产品创新等方面。

国家层面生态环境领域绿色金融相关政策

2.2 多项文件的出台为我国绿色金融体系的构建与发展奠定了基础

自2007年发布《关于落实环境保护政策法规防范信贷风险的意见》以来，中国人民银行等相关部门相继发布了一系列政策和规范性指导文件，为构建统一、国际接轨、可执行的绿色金融标准体系提供了支持。

绿色金融主要政策与规范性文件

2.3 绿色金融政策与规范性文件发展历程

我国绿色金融政策与规范性文件的发展大致划分为三个阶段：初步探索期、综合体系构建期、深化推广期。

（1）初步探索期（2007-2015年）

中国人民银行等部门在2007年发布了《关于落实环境保护政策法规防范信贷风险的意见》和《节能减排授信工作指导意见》，引入绿色金融概念。自2012年起，银监会（现已并入中国银行保险监督管理委员会）和发展改革委员会办公厅陆续发布《绿色信贷指引》、《绿色信贷指导原则》和《绿色债券发行指引》，鼓励银行和金融机构发展绿色信贷，绿色信贷和绿色债券逐步规范。

（2）综合体系构建期（2016-2018年）

2016年，中国人民银行等七部门联合发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》，提出构建包括绿色信贷、绿色债券、绿色保险和碳交易等在内的绿色金融体系。2017年起，在广东省、浙江省、江西省、贵州省、新疆维吾尔自治区等地开展绿色金融改革试验区工作。

（3）深化推广期（2019-至今）

自2019年，通过发布《绿色贷款专项统计制度》（修订版）、《绿色债券支持项目目录（2021年版）》等文件，推动绿色金融标准化和国际化；为加强绿色保险与环境信息披露规范化，发布了《关于推动银行业和保险业高质量发展的指导意见》《金融机构环境信息披露指南》《银行业保险业绿色金融指引》等文件。逐步加强新时期背景下，绿色金融体系的深化推广与规范化发展。

三、绿色金融在生态环境保护领域的实践

3.1 中国是全球绿色金融的重要市场之一

在2024 ESG全球领导者大会上，中国人民银行研究局副局长张蓓演讲指出，中国已跻身全球最大的绿色金融市场之一，绿色债券规模居世界前列，绿色保险、基金等产品快速发展；截至今年6月末，本外币绿色贷款余额34.76万亿元，境内绿色债券存量大概2万亿元。

3.2 绿色能源与环境保护等领域已形成较成熟的绿色金融产品供给模式

我国在清洁能源开发、环境基础设施建设、污染治理和节能节水等领域，已形成较成熟的绿色金融产品供给模式。这些模式综合考量投资需求、回收周期和投资风险，提供适用的绿色金融产品。

绿色能源与环境保护领域主要绿色金融产品供给模式（根据《绿色金融需求与绿色金融工具》整理绘制）

3.3 以生态资源保护利用为核心的项目是新时期绿色金融发展的重点与难点

相比绿色能源和环境保护，以生态资源保护利用为核心的项目具有基础性、公益性和长期性。这类项目，如棕地修复和生物多样性保护，面临高风险、低回报和长回收周期的问题，生态和社会效益转化为经济效益的难度较大，盈利性和可持续经营性存在潜在风险。此外，生态产品的价值转化环节仍需完善，尤其是在生态效益价值核算和市场交易机制构建方面；生态资源定量化价值核算中，特别是间接性或虚拟性生态价值评估，仍需完善科研成果转化与多类型生态产品的市场交易机制。

3.4 部分生态资源保护利用类项目的地方性实践已形成示范性成果

近年来，各地在生态资源保护与利用的绿色金融领域积极探索，特别在具有中国特色的“两山”转化实践中，展现了地方特色和政策创新，探索了定制化的绿色金融产品和模式。根据自然资源部发布的四批《生态产品价值实现典型案例》及国内其他实践案例，生态资源保护利用类项目的绿色金融实践与创新主要涉及碳金融、生态保护补偿、矿山生态修复与生物多样性保护等领域。

绿色金融支持生态资源保护利用类项目的典型案例（注：资料来源自中国自然资源部发布的第一批到第四批《生态产品价值实现典型案例http://gi.mnr.gov.cn/202004/t20200427_2510189.html；http://gi.mnr.gov.cn/202011/t20201103_ 2581696.html；http://gi.mnr.gov.cn/202112/t20211222_2715397.html；http://gi.mnr.gov.cn/202309/t20230913_2800125.html）

（1）碳金融产品主要涵盖基于“双碳”目标的碳核算、碳减排和碳汇交易等

碳金融主要围绕“碳汇”这一准公共性生态产品，涉及碳核算、减排和交易。政府通过法律或行政手段实施总量控制，并将其标准化为“指标”和“配额”产品，通过市场交易实现价值。例如，广州市花都区依托关东升碳排放权交易市场和碳普惠制试点，开发公益林碳普惠项目，依据《广东省森林保护碳普惠方法学》进行了林业碳普惠核证减排量的第三方核算，并参与了广州市首个成功交易的林业碳普惠项目；福建省三明市借助国际核证碳减排（VCS）项目交易与福建林业碳汇（FFCER）交易试点等管控规则和自愿减排市场，开发了以林业碳汇收益权质押的“碳汇贷”等绿色金融产品，探索开展林业碳汇产品交易。

福建省三明市林业碳票（图片来源：自然资源报https://news.qq.com/rain/a/20211225A01UM500?suid=&media_id=）

（2）生态保护补偿聚焦生态价值核算与补偿机制

具规模的自然生态要素为区域提供重要服务，通常由政府通过转移支付和财政补贴进行“购买”或开展生态补偿。国内目前的实践主要包括生态价值核算与生态补偿机制，例如，湖北省鄂州市通过与华中科技大学合作探索生态价值核算方法，统一计量自然生态系统提供的各类服务和贡献，同时出台了《关于建立健全生态保护补偿机制的实施意见》引导生态补偿机制构建；江苏省苏州市建立了针对各类自然生态要素的生态补偿机制，以财政转移支付的方式“采购”公共性生态产品；浙江省杭州市余杭区青山村通过“善水基金”信托支持水源地保护和绿色产业，建立多方参与的可持续补偿机制。

浙江省杭州市余杭区青山村（图片来源：余杭发布政务号https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_18438079）

（3）生态修复类项目以申请绿色贷款为主，同步探索成立生态基金等形式吸引社会资本

生态修复类项目工程量大、资金需求多，申请国内外金融机构绿色贷款是目前绿色金融支持该类项目开展的主要途径，例如，亚洲开发银行通过贷款的形式支持广西贺州可达山矿区生态修复及可持续发展项目；中国农业发展银行通过投放生态环境建设与保护贷款的形式支持内蒙古东胜煤田纳林庙煤矿采煤沉陷区综合治理项目。此外，国内也有探索成立基金会的形式吸引社会投资支持生态修复工程的实践案例，例如，江西省赣州市寻乌县山水林田湖草综合治理项目，是由县财政出资、联合其他合作银行筹措资金成立生态基金，引入社会投资2.44亿元。

广西贺州可达山矿区生态修复及可持续发展项目（图片来源：贺州综合https://news.sohu.com/a/579260990_121123826）

（4）我国生物多样性金融产品在绿色金融市场中占比较小，尚属于起步阶段

我国绿色金融市场中生物多样性的金融产品占比较小，但已有金融机构开发了相关的绿色金融产品。2021年9月，中国银行发行了一笔两年期生物多样性主题绿色债券，共募集资金 5.8 亿美元，用于我国陆地与海洋生物多样性保护。还创新了包括以支持国家公园与自然保护区建设的收费权质押贷款，缓解野生动物保护与肇事、支持茶园污染防控的各类自然专项保险等产品。例如：浙江省钱江源-百山祖国家公园以保护生物多样性为目标，探索了以地役权改革为基础的抵质押贷款、野生动物肇事保险以及将GEP评估纳入利率考量的绿色信贷等实践。

浙江省钱江源-百山祖国家公园（图片来源：百祖山国家公园官方网站http://www.bszgjgy.com/index.html）

四、最新政策文件对于新时期绿色金融助力生态环境保护探索方向的指引

《关于发挥绿色金融作用 服务美丽中国建设的意见》（以下简称《意见》）为新时期绿色金融在生态环境保护中的探索指明了方向。《意见》强调，应加大在美丽中国先行区、绿色低碳、污染防治与生态保护修复等重要区域与重点领域的支持力度；聚焦区域性生态环保项目、碳市场、资源环境要素、生态环境导向的开发（EOD）项目、多元化气候投融资、绿色消费等关键环节和领域。同时，还提出了提升绿色金融专业服务能力、丰富绿色金融产品和服务、强化实施保障等重大举措。

《关于发挥绿色金融作用 服务美丽中国建设的意见》中的重要举措

在新时期，绿色金融发展应基于现有体系和实践成果，以《意见》为指引，聚焦三大方向：全流程评估与核算标准体系构建、多样化金融产品创新、政策保障与风险防控。

4.1 全流程评估与核算标准体系构建

《意见》提出，要完善配套基础制度，推动建立统一的绿色金融标准体系，健全碳核算标准和方法；优化激励约束机制，对绿色金融政策实施情况开展评估。针对具有典型性的生态环境保护项目，需构建项目全过程监管体系，加强进度与效果管控；建立生态资源价值核算体系，加强生态产品价值量化评估，特别是典型生态系统服务价值定量评估的科研成果向实践应用转化与推广，明确指标算法、数据来源和统计口径，完善基于生态价值核算的价格评估体系，促进市场化交易。

4.2 多样化金融产品创新

《意见》强调，要着力提升金融机构绿色金融服务能力，丰富绿色金融产品和服务；聚焦关键环节和领域，加大绿色金融产品创新力度。金融机构应结合地方绿色金融体系与生态环境保护项目特征，从生态产品的多元性与价值转化风险管控的角度出发，积极探索具有典型特征或地方特色的金融产品及组合模式。

4.3 政策保障与风险防控

《意见》提出，要强化实施保障，发挥各部门政策协同合力，完善政银企对接平台和政策保障体系，健全风险防控机制，加强对重点领域项目融资情况的监测分析。应引入风险补偿机制，通过完善绿色金融信息披露机制，加强对项目实施情况与其他风险的监测分析，为加强风险管理提供依据。同时，完善市场化绿色保险机制，引入退出机制，以财政贴息、融资担保、风险准备金补偿等激励方式，吸引金融机构参与。

五、总结与展望

作为全球重要的绿色金融市场之一，我国已初步构建绿色金融体系，特别是在绿色能源和环境治理领域，形成了成熟的产品供给模式，并陆续出台了相应的政策与规范性文件保障实施。同时，围绕生态资源保护利用类项目，开展了本土化特色化的创新实践。

随着我国生态文明建设的深入，以实现“双碳”目标与建设美丽中国为重要任务，应贯彻《关于发挥绿色金融作用 服务美丽中国建设的意见》的主要举措，巩固已有绿色金融产品与供给模式，强化生态资源保护利用导向的绿色金融产品的开发与创新。通过评估体系构建、市场交易机制完善、多元化产品组合创新与政策保障等方面入手，充分发挥政府、金融机构、企业、专家与其他利益相关者在各环节的作用，完善实施保障机制，加快构建适应新时期需求的绿色金融体系。

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参考文献

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清华同衡 风景园林研究中心

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相关链接

原标题：《绿色金融赋能生态环境保护：我国政策发展与实践进展初探》