本文刊载于《中国科学院院刊》2026年第4期“政策与管理研究”

1 中国大洋事务管理局

2 自然资源部  国际合作司

3 中国海洋大学  海洋化学理论与工程技术教育部重点实验室

4 中国海洋大学  海洋发展研究院

5 中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所

6 北部湾大学  广西北部湾海洋环境变化与灾害研究重点实验室

海洋保护区在维护海洋生态安全、保护生物多样性、增强应对气候变化韧性等方面发挥着关键作用，国际上高度关注中国海洋保护区建设工作。2026年1月17日，《海洋生物多样性协定》（简称《BBNJ协定》）正式生效，为2.5亿平方千米的公海建立保护区提供了国际法依据。有效参与公海保护区建设是全球海洋治理的重要抓手和维护海洋权益的关键手段，构建海洋保护区体系对生态文明建设和海洋强国战略意义重大。

国际海洋保护区发展态势

2020—2022年，可持续海洋经济高级别小组17国愿景、欧盟《2030年生物多样性战略》、《巴塞罗那公约》第22次缔约方大会报告和《里斯本宣言》100多个成员国等都支持2030年保护全球30%以上的海洋，国际保护战略有效推动相关国际政策的制定。

2022年，《生物多样性公约》COP 15通过《昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架》（简称《昆蒙框架》），确定了2030年保护全球30%海洋的目标。2023年，《BBNJ协定》谈判完成，从生物多样性保护视角重新定义了海洋保护区，生物多样性保护将成为全球海洋空间治理的核心任务。《生物多样性公约》框架下将建立起公海保护制度，海洋保护区建设迈入国际化时代。

目前，公海保护区主要分布在南极，各国通过划设保护区主导海域管理权。美国、英国、法国、澳大利亚、葡萄牙、西班牙等国已开启或完成专属经济区保护化进程，以便在公海保护区提议申请中占得先机。

1975年，澳大利亚总理马尔科姆·弗雷泽设立大堡礁海洋公园。美国克林顿、布什、奥巴马总统分别于2000、2006、2016年在太平洋设立了深远海大型保护区。2018年，英国首相特蕾莎·梅签署《绿色未来：环境改善25年规划》，在7个海外领地划设400万平方千米的海洋保护区。2024年，澳大利亚海洋公园体系面积实现4倍增长，美国拜登政府启动海洋保护区升级程序，拟将国家海洋纪念地扩展至专属经济区全域，计划2025年底完成。2025年法国总统马克龙承诺支持划设480万平方千米的法属波利尼西亚海洋保护区。各国领导人在建立海洋保护区方面展开竞争，海洋保护区建设成为各国元首高位强力推动的重点工作。

2010年以来《生物多样性公约》缔约方在扩大海洋保护区体系方面取得实质性进展，特别是建设了许多大型海洋保护区（LSMPA）。2024年，Pike等评估了全球最大的100个海洋保护区，占全球海洋保护区总面积的89.2%，覆盖2638.3万平方千米，最小的约3.5万平方千米，其中尚无一处来自中国。

中外海洋保护区体系建设概况

2000年5月，克林顿总统签署行政令，创立国家海洋保护区中心（简称“MPA中心”）。MPA中心支持建设国家海洋保护区体系，加强全美海洋保护区的协同管理，促进美国内部及国际、区域协作。美国海洋保护区体系化建设分为2个阶段。2003—2012年，专注于国内海洋保护区体系建设，2013年起进入国际化阶段。这2个阶段的海洋保护区建设目标、职能和重点工作如表1所示。

表1　美国国家海洋保护区中心海洋保护区体系建设

当前，MPA中心积极参与全球海洋保护区事务，成为美国开展相关国际合作的枢纽平台，重点开展了国际海洋保护区行动、区域协同网络、全球保护计划国际项目等。美国海洋保护区体系包含联邦项目、联邦与州合作项目和各州保护计划（表2）。美国1200多个海洋保护区中97%的面积位于联邦海域，3%位于州立海域，执法部门包括海洋保护区管理部门、州野生动物保护部门和海岸警卫队。

表2　美国海洋保护区体系

美国商务部、内政部相关部门分工明确、相互配合，通过MPA中心协调联动，加强全美海洋保护区体系建设。各州、领地、自治邦有100多种法定保护区授权机制。如华盛顿州基于原住民条约权利建立专属贝类保护区，波多黎各领地设立了加勒比海最大的海草床保护区。这些保护区承担了资源管理、生态保护、文化传承和地方治理等功能。

我国海洋保护区起步较早，1963年设立大连蛇岛自然保护区。1988年国务院确定了国家海洋局选划、管理海洋自然保护区的职责，并于1990年批准了包括南麂列岛在内的第1批5处国家级海洋自然保护区。2005年国家海洋局开启海洋特别保护区建设，截至2018年，已形成原环保、海洋、渔政部门分别主导的海洋自然保护区、海洋特别保护区和海洋水产种质资源保护区等多种类型。当前，我国海洋保护区体系如表3所示。2024年黄（渤）海候鸟栖息地（第二期）辽宁大连蛇岛—老铁山列入《世界遗产名录》，蛇岛自然保护区入选世界自然遗产标志着我国海洋保护区体系化建设取得重要进展。

表3　中国海洋保护区体系

保护类型方面

1. 我国缺少文化遗产类型的海洋保护区。缺乏对反映我国海洋历史和传统文化资源的保护，需加强对古航线、沉船遗址和重要海战遗址的保护。

2. 我国缺少大型海洋保护区（LSMPA）类型。美国太平洋岛屿遗产海洋国家纪念地保护了各类濒危和极危的鲸类、鲨鱼、海龟与海鸟，160余座生物多样性热点海山及承载古今原住民航海文明的航线。借鉴各国元首亲自推动LSMPA建设经验，我国相关工作需要由更高层面高位推动。

3. 我国在国际水域尚未划定任何保护区。美国联合多国组成“BBNJ首批行动者联盟”，力图将公海保护区提案提交至《BBNJ协定》第一届缔约方大会及后续会议。《昆蒙框架》下2030年前全球拟新增设立超过7000万平方千米的公海保护区，我国应加紧做好提案储备与应对工作。

管理机构方面

我国海洋保护区体系呈现出管理部门化特点（表4），设置海洋保护区的类型与其管理机构的职责密切相关。深远海和公海LSMPA涉及各管理部门职责交叉，甚至领域空白，相应类型的海洋保护区建设和发展则存在极大困难，这是我国缺少LSMPA的主要原因。我国需要一个跨部门机构站在国家战略层面统一协调相关事宜。发挥我国制度优势，相关部门融合发展可能成为另一种选择。

表4　中国海洋保护区管理机构

立法方面

美国各级各类海洋保护区都制定了专门的法律作为保障（表2），我国国家层面尚未专门针对海洋保护区立法。

参照IUCN海洋保护区体系，靠近海岸线人口密度大、岸线资源开发强度大的区域以设立景观保护区和海洋自然纪念地为主；海岸线开发强度小、相对原始的区域多设立国家公园和海洋生境/物种管理区，海洋资源保护区主要为保护渔业资源可持续捕捞设立。

我国海洋保护区建设面临的问题

我国海洋保护区空间布局破碎化，重要生态区域尚未覆盖。海洋自然保护区平均面积为508平方千米，海洋特别保护区平均只有108平方千米，难以有效保护典型生境及生物多样性。2018年后，仅新增黄岩岛自然保护区一处海洋保护区，尚未建设深远海大型保护区，空间布局亟待向深远海和公海拓展。

管理机构设置不合理，中央与地方事权划分不明确、权责不匹配，制约海洋保护区统一规划、高效管理和协同保护。因管理条块分割和跨部门合作不足，我国深远海保护区近乎空白。国家林业和草原局负责审批，沿海省市政府缺少深远海管理事权和能力；自然资源部北海、东海、南海分局虽具有深远海管理能力，但缺少海洋保护区建设事权；海军、海警、渔政、海事等部门是维护深远海权益的核心部门，但存在管理条块分割问题。因此，海洋保护区相关审批、监管与执法存在脱节，海洋保护区分工组织方式急需强化统筹协同和融合发展。

海洋保护区相关法律法规在适用性、针对性和可操作性等方面存在局限性，有关法律条款存在以陆管海的问题，缺乏专门针对海洋保护区的立法。相关政策在资金保障、生态补偿、产业发展引导等方面支持力度不够，政策衔接不协调。

全球海洋治理面临变革“窗口期”，在国际海域博弈中，现有最佳科学证据是海洋资源和空间开发利用保护谈判的关键筹码，也是海洋保护区划设的核心依据。《BBNJ协定》下率先掌握海洋生物多样性现有最佳科学证据将占领制高点和把握主动权；在印太海域“珊瑚三角区”存在许多监测空白，限制了保护区建设。包括南海在内的珊瑚三角区集中了全球3/4的珊瑚礁和地球上最大的红树林带，可能是生命起源的中心和海洋生物多样性中心地带。印太海域是我国权益海域，我国应主导该区域海洋空间治理秩序。我国虽有约60艘在役海洋调查船力量，但缺乏相关调查和研究计划，缺乏顶层设计，海洋科技对深远海和公海保护区建设支撑不足。

国家管辖权有边界，而生物多样性组成和海洋学过程跨越国家边界，任何国家都无法独自充分保护迁徙物种。《野生动物迁徙物种保护公约》制定了全球动物迁徙图谱，然而2/3以上的海洋迁徙物种尚未被评估，各类保护策略的可靠性和所基于数据的代表性不足。我国应在海洋命运共同体理念的引领下积极推动和引领公海生物多样性保护进程向着公正合理的方向发展。

加强海洋保护区体系建设的建议

我国海洋保护区监管分工组织方式不适应新形势要求，融合发展有助于形成叠加效应、聚合效应和倍增效应，促进相关工作统筹协同。

部局融合

推动自然资源部和国家林业和草原局融合，处理好职责边界，发挥工作合力，形成统分结合的工作机制和工作体系；借鉴美国经验，加强国家海洋局与中国气象局融合，推动海洋与气象事业协同发展。

军民融合

智利莫图莫提罗希瓦海洋公园约80%管理经费用于海军执行监测执法任务，这在大型偏远海洋保护区中非常普遍。海洋保护区建设、监管有关部委需加强与海军、海警的融合发展。

部委融合

自然资源部和外交部在《BBNJ协定》履约中应发挥双牵头作用，加强与相关部门业务统筹。实施深远海保护区建设行动，选划南海自然保护区，建立健全公海保护区管理体制。

司局融合和部省融合

打破司局界限，建立工作专班，强化工作统筹，以干部轮岗交流促进司局融合，突破海洋保护区体系建设的难点堵点。深入一线了解海洋保护区监管情况，改进优化制度政策，组织开展试点示范，部省融合推广地方经验做法，起到示范带动效应。

创新管理体制与运行机制

探索建立统一高效的海洋保护区综合管理体制，形成部门之间密切配合、协同推进的工作格局，提高管理效率和决策科学性；完善中央与地方在海洋保护区管理中的事权划分和协同机制，建立健全上下联动、条块结合的协同管理模式；创新运行机制，促进保护与发展的良性互动。

加强法律法规与政策保障体系建设

系统梳理海洋保护区相关法律法规中空白、冲突和滞后等问题，争取在相关立法和修法进程中进行完善；完善相关政策保障体系，健全管理绩效考核制度和责任追究制度。

完善海洋保护区层级与类型优化

优化层级设置的划分标准和功能定位，构建层次分明、上下联动的保护体系；完善和细化海洋保护区类型划分，探索增设新类型，如文化遗产海洋保护区和深远海大型保护区。优化层级设置的划分标准和功能定位，构建层次分明、上下联动的保护体系；完善和细化海洋保护区类型划分，探索增设新类型，如文化遗产海洋保护区和深远海大型保护区。

提升科研与监测支撑保障水平

加大科研投入力度和人才队伍建设，完善监测体系和长效投入机制；推动印太海域珊瑚三角区能力建设、伙伴关系、对话合作和信息共享，确定知识差距和需要加强研究的领域，填补相关知识、数据和信息空白，采用生态系统方法和预防方法，利用现有最佳科学和传统知识，加速实现该区域《昆蒙框架》目标和可持续发展目标。

组建国家海洋保护区建设技术团队

发挥跨部门、跨领域、跨专业专家团队作用，通过积极争取国家重大战略实施和重点领域安全能力建设、科技、财政等重大项目支持，高质量推动海洋保护区体系建设。帮助将有关重要问题从技术语言转化为法律语言，并提供明确、合法和务实的建议。

推进公众参与和社会共治

通过多种媒体渠道和方式加强宣传教育，如拍摄纪录片、制作公益广告、组织志愿者活动、举办展览或科普讲座等，提高公众的海洋保护意识和责任感；健全完善公众参与机制和社会监督机制，形成政府监管、社会监督、公众参与的社会共治格局，增强保护合力。

积极引领国际海洋生物多样性保护进程

《昆蒙框架》《BBNJ协定》有大量基础工作和进程需推进，既要开展大量科学研究，也面临法律政策制定过程中的国际合作与博弈。我国应密切关注联合国及国际组织的海洋保护议程和动向，积极参与和引领国际海洋组织或地区海洋保护协定的协商与治理。关注各国公海保护区提议申请的目标、范围和管理措施，对以划设保护区为名行“圈海运动”之实做好预判，联合相关国家和国际组织实施反制行动。

推进深远海大型保护区建设

南海是全球1/3以上鲸类物种的家园，这些鲸类全部被列入《濒危野生动植物物种国际贸易公约》保护名单；借鉴面积为1.49万平方千米的东北虎豹国家公园建设经验，应加快南海国家公园建设，重点保护鲸豚类物种。黄岩岛和南海自然保护区建设条件已成熟，依托黄岩岛和中沙大环礁，可建设约60万平方千米的中沙海域国家公园。借鉴新西兰《克马德克海洋保护区法案》提出设置62万平方千米的克马德克海洋保护区的经验，加快南海国家公园建设并开展专门立法以实现海洋保护区体系扩容。

积极参与国际海洋空间规划和公海保护区建设

我国对联合国系统EBSAs等海洋生物多样性保护规划的参与度不高，应加强全球海洋生物多样性调查并提升对有关进程的贡献度。我国应积极参与国际公海保护区建设，主动引领国际公海渔业资源、极地及深海生物多样性保护行动，争取《BBNJ协定》秘书处落户厦门，打造全球共享经验、凝聚共识和共创未来的平台，携手各国共同探索公海保护与可持续发展协同推进的模式和路径。

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