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大力发展循环经济是推动经济社会发展全面绿色转型、实现高质量发展的关键举措。经国务院同意，国家发展改革委印发了《循环经济发展“十五五”规划》（以下简称《规划》）。作为连续第四份国家级循环经济发展五年规划，《规划》的发布标志着中国循环经济体系在多年探索实践基础上，进入更加成熟完善的高质量发展阶段。在“十五五”开局的关键节点，《规划》不仅是对过去二十年中国循环经济工作经验的深刻总结，更是面向“双碳”目标与资源安全大局的系统性战略部署。作为一项系统工程，《规划》坚持问题导向，在“保安全”“补短板”“促升级”三个方面实现了重大理念与举措创新，将为中国经济社会发展全面绿色低碳转型提供坚实支撑。
一、立足大局：深刻认识《规划》出台的战略背景
发展循环经济是保障国家资源安全的“压舱石”，也是实现碳达峰、碳中和目标的重要路径。当前，全球治理体系深刻变化，资源保障重要性日益凸显。作为制造业大国和资源消费大国，中国资源约束趋紧已成为制约高质量发展的新常态。通过循环利用强化国家资源安全保障、加快绿色低碳转型已上升为全球共识。
“十五五”时期既是中国高质量发展的关键期，也是实现碳达峰目标的决胜期。从发展基础看，过去十年中国循环经济取得了显著成效。2025年，中国主要资源产出率比2012年提高约77%，单位国内生产总值能耗、水耗大幅下降；大宗固体废弃物综合利用率超过60%，主要再生资源回收利用量超过4.1亿吨；资源循环利用产业产值达到5万亿元，年均增速保持在10%左右。但与此同时，重点行业资源产出率不高、重点品种废弃物回收渠道不畅、关键技术工艺瓶颈有待突破、产业布局不够优化等问题依然突出，与高质量发展要求相比仍有较大差距。
《规划》直面“十五五”时期资源安全和碳达峰双重压力，明确提出量化目标：到2030年，主要资源产出率比2025年提高16%左右，大宗固体废弃物年综合利用量达45亿吨左右，主要再生资源年循环利用量达5.1亿吨，资源循环利用产业产值达到8万亿元。这些数据不仅是数字指标，更标志着中国循环经济从过去的“辅助性”角色，正式上升为支撑国家战略安全的“主力军”。《规划》同时提出，到2035年，循环经济高质量发展体系基本建立，主要资源利用率达到国际先进水平。
由此表明，发展循环经济已超越传统的污染防治与资源节约范畴，而是被赋予了前所未有的战略内涵——不仅是筑牢国家资源安全防线的必然要求，更是关乎经济韧性、发展主动权和绿色竞争力的关键性制度安排。
二、亮点剖析：“保安全、补短板、促升级”的三维创新
与以往规划相比，《规划》最大的亮点在于其针对性与系统性，具体体现在以下三个维度：
（一）强化“保安全”，筑牢资源供给“内循环”根基
《规划》将资源安全保障提升至核心位置，首次在生产、消费、回收、利用全链条中深度嵌入“安全”逻辑，构建资源安全保障的闭环管理体系。
在拓展国际资源渠道方面，《规划》明确提出推进海外优质再生原料进口利用，统筹国内国外两个渠道、两种资源。这一举措具有战略前瞻性，以新能源汽车为例，2025年中国新能源汽车出口量达261.5万辆，大量铜、锂、镍等宝贵资源随产品出口滞留海外。与此同时，中国锂、镍等战略资源外采率分别超过70%和90%。通过扩大废钢铁、废有色金属等再生原料进口利用，完善进口利用工作机制，优化管理流程，拓展进口品类，可以有效降低中国对进口铁矿石、铜精矿的依存度，增强制造业原料供给自主可控能力，在国际资源博弈中掌握更多主动权。
在挖掘国内资源潜力方面，《规划》提出加快传统“城市矿产”高值化开发利用，推动形成“回收—拆解—分选—加工—再制造—再生材料应用”相衔接的完整产业链。通过开展“城市矿产”示范基地升级行动，充分释放报废机动车、废弃电器电子产品、废钢铁、废有色金属、废塑料等传统“城市矿产”资源潜能。
《规划》还从源头减量角度强化安全保障，提出广泛推行产品绿色设计、深入推进行业清洁生产、积极推进全社会绿色消费。通过绿色设计减少产品全生命周期的资源消耗，通过清洁生产提升资源利用效率，通过绿色消费从需求侧倒逼供给端转型升级，形成减量化与资源化相互促进的良性循环。
（二）精准“补短板”，破解“新三样”回收难题
随着新能源汽车、光伏、风电等新兴产业的爆发式增长，废旧动力电池、废旧风电叶片、废旧光伏组件等“新三样”固体废弃物的回收利用问题日益紧迫。这些新兴固废具有资源价值高、环境风险大、回收技术复杂等特点，传统回收体系难以有效覆盖。预计到2030年，“新三样”设备将形成数百万吨固体废弃物，其中仅废旧动力电池将超过100万吨。
作为中国新能源产业链最完整、集聚度最高的区域，长江经济带在新能源产业快速发展的同时，大量新能源设备在5-10年内将迎来退役高峰期。大量“新三样”固废如不能规范回收利用，不仅会造成锂、钴、镍等战略资源的巨大浪费，更会对长江流域造成污染风险，威胁长江生态安全。
《规划》直面“新三样”固废这一新情况、新挑战，通过专栏形式专门部署完善“新三样”等固体废弃物回收利用体系。针对新兴废弃物回收渠道不畅、规范化利用不足的痛点，明确了报废管理与处置责任，旨在消除环境风险隐患，确保新兴产业全生命周期的绿色闭环，避免走“先发展后治理”的老路。
在制度设计上，《规划》要求压实动力电池、新能源汽车生产企业的回收主体责任，构建新能源汽车动力电池全生命周期回收利用体系，建立动力电池“数字身份证”管理制度，实施全生命周期流向监控；针对风电光伏设备，要求发电企业将退役设备回收处置费用纳入电站建设运维成本，制定专项回收利用管理办法，出台综合利用行业规范条件，推动风电叶片、光伏组件等高分子复合材料的高效分离与资源化利用。同时，《规划》还将算力设施、通信基站等“新基建”废弃物纳入循环利用体系，进一步拓宽了循环经济边界范畴，体现了对新增长点领域环境问题的前瞻性治理思维。
（三）聚焦“促升级”，推动产业从“小散弱”向高质量跃升
长期以来，资源循环利用行业“小、散、弱”问题突出，企业规模普遍偏小，产业集中度低，技术门槛不高，低水平重复建设与无序竞争并存。《规划》精准聚焦这一顽疾，明确将“大力推进循环经济产业升级”作为重点任务加以推进。这种升级并非简单的规模扩张，而是聚焦于核心工艺技术攻关与装备现代化水平的根本性提升，推动行业从劳动密集型向技术密集型转变。
在技术研发方面，《规划》提出加大智能分选、精细拆解、高端再制造等关键共性技术研发支持力度，突破一批“卡脖子”技术瓶颈。在装备水平方面，推动自动化、智能化生产线在回收分选、拆解加工环节的广泛应用，提高行业装备水平和生产效率。
在政策导向上，《规划》提出强化行业监管措施，致力于通过市场的“无形之手”与政府的“有形之手”协同联动。一方面，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发各类市场主体活力；另一方面，通过严格环保、能耗、技术等标准加强行业管理，依法淘汰落后产能，引导资源要素向优势企业集中，培育一批具有技术竞争力与品牌影响力的龙头企业，推动产业价值链向高端延伸，实现循环经济产业从“低端竞争”向“高质量发展”转变。
三、系统推进：全链条治理与制度保障协同发力
《规划》的落实是一项涉及多部门、多领域的复杂系统工程，需要全链条治理理念的指引和系统完善的制度保障。
《规划》立足全生命周期理念，从产品、重点行业、全社会三个层级全面筑牢减量化基础。在产品层面，广泛推行产品绿色设计，将资源利用效率、可回收性、可拆解性纳入产品设计的核心考量，从源头减少废弃物的产生量和环境危害性。在重点行业层面，深入推进行业清洁生产，推动钢铁、有色、化工、建材等重点行业实施清洁生产改造，提升单位资源产出效率。在全社会层面，将绿色消费纳入减量体系，倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，推动减量化从企业“强制性约束”走向全社会“自觉性行动”，形成政府引导、企业主体、社会参与的合力。
针对回收网络这一长期存在的“肠梗阻”，《规划》进行了系统部署。在产业侧，强化精细收集，推动工业园区、大型企业等废弃物产生集中区域的分类收集设施建设；在社会源，推动规范回收，推进地级及以上城市建设再生资源分拣中心，健全社区回收网点布局；在重点品类方面，针对性提升重点品类废弃物回收能力，深化“互联网+回收”模式发展，加强人工智能在回收分选领域的深度应用，以技术创新破解回收成本高、效率低的难题，打通资源回流的“最后一公里”。
在保障措施上，《规划》着力加强制度供给，构建完善的政策保障体系。法律法规方面，推动修订循环经济促进法，完善全链条循环经济标准体系；统计评价方面，完善统计和评价制度，健全主要资源产出率、再生资源利用量等关键指标的统计监测体系，为科学决策提供数据支撑；市场机制方面，支持将典型循环经济行为纳入全国温室气体自愿减排交易市场和碳普惠体系，推动形成“谁循环、谁减碳、谁受益”的激励机制，让循环利用的生态价值得到市场化体现；绿色采购方面，研究将再生材料应用产品纳入政府绿色采购范围，以政府需求引领绿色消费风尚；财税政策方面，落实资源综合利用税收优惠和“反向开票”政策，切实降低循环利用企业税负成本。
在组织实施方面，《规划》要求各地区各部门在党中央集中统一领导下，结合实际抓好贯彻落实，充分认识发展循环经济对加强资源安全保障、加快绿色低碳转型的重要性和紧迫性。地方各级政府切实履行主体责任，细化目标任务，推动循环经济发展政策落地见效。国家发展改革委将加强统筹协调，细化任务清单，压实各方责任，强化对规划实施情况的动态监测和评估，确保各项任务落地见效。
结语
《循环经济发展“十五五”规划》的发布，是中国循环经济发展历程中的重要里程碑。它不仅是面向未来五年的系统性工作部署，更是新发展理念在资源循环利用与生态环境保护领域的生动实践。《规划》立足全链条治理思维，推动循环经济从传统的“粗放回收”模式向技术驱动、数字赋能的“精细智造”方向全面跃升，培育具有全球竞争力的现代化产业体系。
展望未来，随着各项任务落地见效，循环经济必将成为优化经济结构、筑牢资源安全防线、支撑碳达峰碳中和目标实现的关键引擎，为全球可持续发展贡献更多可复制、可推广的中国智慧与中国方案。
（作者矫旭东系中国环境科学研究院高级工程师，主要从事长江经济带区域重大战略环境治理及绿色低碳循环发展研究）
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“可持续方法论”专栏，旨在厘清城市在可持续发展中遇到的棘手问题，并提供解题思路与方案。
来源：矫旭东
