鼓励应用混合所有制的政策导向，无论对于市政公用领域的国有企业，还是代表社会资本的民营企业、外资企业，都是一次自我调整和重新定位的机会。

文/李竞一（济邦咨询公司 总监）

十八届三中全会提出要“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，把“市场化”在“资源配置”中的重要性提升到了前所未有的高度，而“政府购买服务”和“混合所有制”则成为落实这一主基调的两个关键路径。

“政府购买服务”是通过公共部门与私营部门间的服务交易关系，实现“以市场化方式进行资源配置”，达到转变政府职能、改进公共服务提供方式、提高公共服务绩效水平等目的；

而“混合所有制”则是通过国有资本和社会资本间的股权合作关系，实现“对资源配置进行市场化改造”，达到深化国有企业改革、促进国企去行政化、打破国有垄断、提高资源运用效率等目的。

对于“政府购买服务”，这一概念是传统意义上政府购买行为的广义延伸，不易产生理解上的歧义，应用的重点在于对其应用范围、政府职能定位和绩效衡量等方面的决策，笔者已在其他文章中有所论述。而对于“混合所有制”，虽然由来已久但定义宽泛、含混，极有可能在实践中产生形式化应用的风险。

在市政公用领域，过去十多年间的国企改革即大多围绕着混合所有制展开，但除了少数成功案例外，大部分混合所有制改革异化成了“一卖了之”型的存量资产套现和“不欢而散”型的公私部门互制。因此，在市政公用领域迎来第二轮国有企业改革浪潮之时，如何进行改革以及怎样有效应用混合所有制，是应该优先研究的问题。

本轮市政公用领域国企改革的目标

市政公用领域的国有企业改革已经不是一个新话题了，从大的趋势来讲，近十年来我国市政公用领域的国企改革经历了三个发展阶段。

第一阶段是从世纪之初到2008年全球金融危机爆发前的“民营化浪潮”。如果对基础设施和公用事业建设的完善程度做百分制打分，那么在此之前通过计划经济方式、利用国有资本行政集权优势进行的普及性建设，相当于从不及格做到了七十分。然而在从七十分向八十分、九十分迈进时，传统模式遇到了资金瓶颈，于是伴随着当时大力推进的经济体制改革，股权或产权层面的“国退民进”成为该领域国有企业改革的主旋律。

但2008年全球金融危机的爆发和随后中央出台的“四万亿”投资刺激计划，彻底扭转了这一趋势。尽管政策层面仍旧重视社会资本对经济发展的作用，但在执行层面，以央企和地方政府投融资平台为代表的国有企业依靠货币扩张中的融资优势重领市政公用舞台的风骚。这一阶段，暂时解决了资金障碍的国有资本，毫不客气地将社会资本“打入冷宫”，部分进入该领域的民营企业受危机影响出现了资金困难甚至资金链断裂的情况，“国进民退”成为事实。

本届政府执政后，市场力量在经济体制改革中的作用再次受到高度重视，尤其在市政公用领域，国家发改委、财政部、住建部等中央部委以及一些国际多边组织和国际机构正在大力推广PPP（公私协作）模式的应用和相关立法。尽管这一阶段改革的背后仍有来自经济、金融环境变化的短期需求推动，但市政公用领域从普遍服务向健全服务的转换、从向市场要资金到向市场要效率的转变才是长期改革的核心驱动因素。

在此背景下，当前国有企业改革的目标应定位于“国民共进”，即通过国有资本与社会资本的合作，推动国有资产管理体制和国有资本授权经营体制改革，使国有资本与社会资本一样按照市场化的方式和机制运作，社会资本则得以更广泛、更深入地参与原来被国有资本独占的行业和市场，实现新的增长。

为此，本轮国有企业改革需要重点解决政企职能不分以及政府对国有企业放权不足的问题，可能采取的措施包括：以国有资本管理的行政授权代替对国有企业管理的行政干预，完善国企内部治理，从管人、管企业、管资产向管资本转变，减少国有资产的制度性流失；国有资本授权管理去行政化，取消党管干部，改变重行政级别和安全平稳、轻经营绩效和创新求变的状况；取消或放宽国有资本持股比例的限制，减少政府对市场领域的干预，为社会资本的参与和市场机制的良好运转创造条件。

混合所有制在国企改革中的角色

接下来，再看看混合所有制与国有企业改革的关系。国资委对于下一阶段国有企业改革提出的方向是，“研究推行公有制多种实现形式的政策措施，根据放宽市场准入、发展混合所有制经济的改革要求，推动企业在改制上市、兼并重组、项目投资等方面，积极引入民间资本和战略投资者，全面推进国有企业公司制股份制改革”。坦率地讲，笔者并不赞同上述对混合所有制角色的定位，即将混合所有制当作国有企业改革的目的。

事实上，在市政公用领域，与“混合所有制”概念相似的“产权多元化”已经施行了十余年，相当数量的大中城市国有市政公用企业都经历了企业改制和产权多元化改革的过程。但多年过去，前文所述的诸多痼疾依旧普遍存在着，新一轮国有企业改革的启动也在某种程度上验证了单纯为实现混合所有制所进行的“国退民进”改革并不成功。

所谓“混合所有制”，顾名思义就是将不同所有制类型的资本在同一家企业内进行混合。国有企业改革中，如果将资本大致分为国有资本和社会资本，那么混合所有制就是在国有资本单一所有制的企业中混入社会资本。如笔者在本文开头的论述，“混合所有制”是通过国有资本和社会资本间的股权合作关系，对原来完全由国有资本配置的资源进行市场化改造，使之转由社会资本与国有资本共同按照市场机制进行配置，最终达到深化国有企业改革、促进国企去行政化、打破国有垄断、提高资源配置效率等目的。因此，混合所有制是推行国有企业改革的诸多手段或途径中的一种，改革的真正目的是将国有企业原有的资源配置机制转换为市场机制。

从另外一个角度来看，当在一些行业中打破了国有企业的垄断权力、去除了行政力对企业经营管理的过度影响、经过改革的国有企业能够按照市场机制进行运转时，混合所有制可能就会成为国有企业改革的一种结果。这种顺应经济规律形成的混合所有制与为“混合而混合”得到的结果相比，自然要稳定和长久的多，从而达到“国民共进”的效果。

市政公用领域国企改革及混合所有制应用的要点

如前所述，混合所有制只是实现国有企业改革目标的一种途径，因此对国有市政公用企业进行市场化改革与应用混合所有制不能混为一谈。

笔者认为，国有市政公用企业由于其业务职能混杂、资产规模庞大、资产种类众多、内部主体关系层次不一等特点，在进行市场化改革时，首先应依据业务职能属性的不同，对企业资产进行分层和分类，明确改革对象的“进”与“退”。分层是指将该国有企业及其下属拥有独立业务的子公司、分公司、事业部等进行拆解，形成一个个边界清晰且相对独立的业务单元；分类是指将这些拆解后的业务单元按功能及特征进行分类，如可经营性系数高低、垄断/竞争属性、是否具有特殊的国家战略价值等。

而后，对于不同类别的业务单元，应采取不同的改革和监管措施。通常而言，对于可经营性较差的公益性业务和战略性业务，应退化成为政府责任边界内的公共资源管理平台，利用财政资金和地方债务性资金进行运转和资金的体内循环；对于可经营性较强的战略性业务，在引入社会资本的同时应坚持国有资本控股；对于自然垄断性业务，可以进化一步，在坚持国有资本参股并持有“黄金股”的前提下，允许社会资本参股甚至控股；对于其他经营性业务，甚至可以更加充分发挥和利用市场机制，更进一步，完全交由社会资本负责，实现国有资本退出、政府监管到位。

结束语

当前国家加大力量推行国有企业改革并鼓励应用混合所有制的政策导向，无论对于市政公用领域的国有企业，还是代表社会资本的民营企业、外资企业来说，都是一次自我调整和重新定位的机会。这轮改革有可能导致相关行业市场格局的重新洗牌，甚至对公共部门与私营部门、国有资本与社会资本的概念进行重新定义。

在下一阶段改革中，一些经历本轮改革通过去行政化完成市场化改造的国有企业，以及通过混合所有制实现市场化转变的混合所有制企业，将有可能作为新的社会资本，代表私营部门参与到“政府购买服务”中去。这，才是真正意义上的市场。

 

本文2014年4月发表于《济邦通讯》第42期