十八届三中全会“处理好政府和市场关系”的提法，再次明确中央对深化改革的决心，基础设施和市政公用行业改革也已箭在弦上。一个明显的现象便是，近期PPP被越来越多的政府官员提及并见于报端。但改革终究走向何方、如何落实，仍是未知。

文/张燎（济邦咨询公司 董事总经理）

一、改革目标
      贯彻落实十八届三中全会提出的相关改革目标：在深入理解和兼顾市政公用行业民生性和自然垄断特点基础上，做好政企分开、特许经营、政府采购公共服务和政府监管，正确处理政府和市场的关系，积极发挥市场机制的决定性作用。

二、改革总体思路
      以增量和存量设施中全面推行特许经营制度和政府购买服务为抓手，推进落实市政公用事业政企分开、政事分开；以鼓励PPP模式为抓手，在有需求的地方和行业积极引导各类社会资本进入市政公用事业；以提高行业技术标准、鼓励跨区域服务、增加财政政策引导为抓手，推动提高行业集中度，培育市政公用行业的大型现代化企业；以完善准入、运营、价格和补贴制度为主要抓手，建立健全适合于各类资本平等参与的市政公用事业科学监管体系。

三、主要改革措施
     应该肯定，市政公用事业在2002年提出加快推进市场化进程改革以来，尤其是2004年颁布的市政公用事业特许经营办法后，相比其它基础设施行业，引进社会资本、发挥市场机制方面取得了非常显著的成绩。但是，上一轮改革中暴露出来的问题也说明，亟待在成本监审、定价机制、绩效对比、增加透明度和公众参与方面，进一步深化改革。主要措施建议如下：
     （一）激活和完善市政公用事业特许经营制度。2004年的126号文，提出了市政公用事业特许经营制度的正确改革方向，但实施中存在两个问题：一是对特许经营制度的认识不深、阐释不透，导致实践上理解不准确，操作不恰当，误把所有关涉市场机制的模式措施都归为特许经营。二是仅在增量设施和项目中施行特许经营，签定特许协议，而大量的存量设施和国有在营市政公用企业完全没有施行，导致这一制度成为“半拉子工程”，进而使得大量政企不分、政事不分的现象继续长期存在。
     我们认为，特许经营制度是因应具有自然垄断属性的市政公用事业所需要的一种特殊的行业管制制度安排；它应该是一种独立于公用事业企业“所有制”的制度，无论特许经营者是国有的、私营的，还是股份制、混合所有制的，都应该能适用于同一套管制制度，从而合理划分政府和市场（企业）边界。因此，我们建议在阐述清楚特许经营制度的含义基础上，在所有市政公用事业——无论其是新建还是存量，无论是政府投资还是社会资本投资管理——全面推行特许经营制度。
     （二）推进政府采购公用事业服务，保障公用事业企业的财务可持续，约束政府主导造成的重复建设。市政公用事业具有民生性，其终端（用户）价格实行政府定价理所应当，政府毫无疑问是市政公用事业服务的最终责任主体。但是，承担服务提供责任的公用事业企业需要获得市场地位，按照市场规律行动，保证企业的财务可持续，处理好政企关系的最佳方式即是推行地方政府采购公用事业服务。
     基于契约（特许经营协议及配套的相关服务协议）的政府采购公用事业服务，一方面更容易划分清楚政企关系，另一方面能够方便对接各种产权所有制的特许经营者（服务提供者）；再有，在终端价格无法覆盖完全成本的情况下，政府能制度化地提供财务补贴，进而要求推进政府中期财政预算规划能力。
     （三）鼓励通过PPP（Public-Private Partnership, 公私协作）引入社会资本参与。我们认为，在市政公用事业行业，特许经营设施和项目并不一定要是社会资本投资运营的PPP模式，不搞一刀切，财力殷实的地方政府投资运营应予认可，但市政公用事业的PPP一定是特许经营项目。特许经营与PPP有交集，却并非同一概念。应该鼓励运用各种PPP模式，譬如BOT、DBFO、ROT、BOO、BLT、O&M等等引导社会资本、技术、人才和管理经验进入市政公用事业，形成绩效比对和竞争机制下的鲶鱼效应，强化地方政府的契约意识。
     PPP合同关系，就是社会资本参与市政公用事业背景下的政府采购公共服务的法律关系。
     不要求所有的地方政府和市政公用事业都要实行PPP，应该视地方政府财力规划、政府对公用事业服务效率的要求、现有在位运营商的绩效表现、行业或项目的技术新颖性、市场供给状况等因素，在公开行业绩效信息的基础上，综合权衡后由地方政府决定是否及如何在当地的市政公用行业引入PPP模式。
     （四）合理引导行业集中度适度提高，促进行业运营管理水平提升。我国市政公用事业的一个明显特征是“小、散、弱”，企业管理水平和技术投入因此也差强人意。在城乡统筹发展的新型城镇化过程中，有必要通过提高技术标准、鼓励跨地区共建共用、跨区域综合服务等方式，必要时借助财政政策等引导手段，促进市政公用行业的大型企业出现和成长，形成中国市政公用事业的大型现代化企业，具备条件的甚至走出去参与国际竞争。但这种引导不应该理解为政府的拉郎配和简单的小舢板捆绑，应该采用市场化的兼并收购，让规模经济和协同效应等市场机制的内力发功。政府应该着力消除跨区域并购的准入障碍和明晰服务监管要求、价格补偿机制等制度供给。
     （五）健全市政公用行业监管体系，特别是价格监管机制。市政公用事业之所以停留在“闻起来香，吃下去涩”的现状，重要原因在于监管体系不完善，尤其是起着指挥棒作用的服务价格机制。由于现行管理体制的分割，市政公用行业管理部门虽然熟悉了解行业，但在关键问题上发挥作用受到限制。
     如果将市政公用事业的提供过程从另一个角度看作是政府采购公共服务，那么情况又豁然开朗。我们承认，价格管理部门强调和管制的市政公用事业服务终端价格的民生性、公益性是非常合理的，我们更进一步认为它需要更高的透明度、资本投资的可规划性、公众参与度；同时市政公用行业管理部门可以将“政府采购合同价格（或服务价格）”与“财政补贴”（终端/用户价格与服务价格的差额）作为两个监管的重点，结合特许经营制度和政府采购服务的合同安排，与财政部门配合，形成一套行业管理部门引导市政公用事业健康可持续发展的抓手。
     按上述思路，行业管理部门协助地方政府及财政部门，监审好公用事业特许运营商的成本，按照中长期服务采购合同（特许协议及其配套合同）和政府允许的终端价格，定期计算支付或扣收用户现金流低于或高于监审成本及合理盈利所需的现金流部分。这些成本监审和服务成本差额补贴的中长期合同和财务规划，为地方政府财政中期规划提供了技术基础。对于欠发达地区和重点扶持地区和方向，中央政府财政可以建立专项资金用于引导性补助补贴。
     （六）建立和健全市政公用投资约束机制，防范重复建设、低效建设和地方债务风险。按上述改革方案，地方政府对市政公用事业的新增资本投资需求将通过下达给特许经营者（可能是地方政府直接拥有的，也可能是社会资本投资、参股的混合所有制运营商），并通过特许协议预先约定的机制进入服务价格，影响今后政府采购公用事业服务所需支付的服务价格，辅以投资规划公开、成本公开，人大专门委员会的听证等措施，从而形成投资约束机制。
     政企分开落实，特许经营关系明晰后，地方政府以前那种一味让公用事业企业承债进行固定资产投资，甚至重复建设、超前建设的现象，可能得到相当程度的抑制，由于市政公用事业的无序投入形成的地方债务风险也可以得到缓解。

四、配套制度和保障措施
为实现前述目标，需要提出及施行以下配套制度和保障措施：
     （一）重新修订，争取由国务院颁布《市政公用事业特许经营管理条例》
     （二）起草、修订发布市政公用各子行业的《特许经营合同》及配套《公用事业服务采购协议》示范建议文本
     （三）起草发布《促进民间参与市政公用事业（PPP）管理办法》
     （四）起草发布《市政公用事业服务监管指引》
     （五）与财政部门联合起草发布《市政公用事业引入民间资本的专项引导资金管理办法》
     （六）与发改、商务等部门联合起草发布《推进市政公用事业现代化企业发展的意见》，包括中资企业走出去进行海外公用事业项目投资的鼓励政策。
     （七）制订市政公用各子行业的技术标准，鼓励大型企业进行跨区域服务，实现规模经济。