在过去15年中，亚行一直致力于支持中国基础设施优先发展领域中的公私合作伙伴关系（PPP）项目。本文回顾了亚行私营部门业务局（PSOD）主要资助的项目，讨论了未来PPP发展的相关事项，并总结了国际最佳实践经验。

一、 示范项目阶段(1995-2002年)

20世纪90年代初中国基础设施建设比较落后，因此需要大量资金投资于电力和水资源等经济增长关键领域。当时中国和其他计划经济体一样，过度依赖中央和地方政府的预算内投资来建设和维护基础设施。1997年，政府发布建设—运营—移交草案（BOT）[1]，为PPP项目建立了框架。当时国家计划委员会依据该法案提议了三个示范工程。其中，来宾B电厂项目实施后[2]被选为第一个电力行业官方BOT试点项目，成都供水项目被选为第一个PPP项目，均由亚行提供技术援助。上述三个项目由中国人民银行、建设部和成都市政府负责支持选择投标人、对BOT指南及BOT水务项目标准文件提意见、制定全国水价指导意见，鼓励收回成本。[3]

当时普华永道、丹顿堡、路易斯·伯杰集团组成的联合体被委任为政府顾问，提供合同结构、招标、评标方面的技术咨询，并协助政府与优先竞标人协商。项目吸引了法国、马来西亚、日本、挪威和美国等十家财团参与竞标。1998年7月，法国威立雅环保集团与丸红株式会社组成的合包人中标，由亚行私营部门业务局支持项目融资，包括直接贷款2650万美元和B类贷款2150万美元[4]。此外，欧洲投资银行提供2650万美元联合融资。1999年8月项目公司与成都市政府签订18年的特许经营权协议，其中购买协议要求成都市政水务总公司每日支付净化40万立方米水的费用，成都市政府履行购买协议并提供担保。此外，在该试点项目基础上还制定了一套标准文件用于推广到中国其他省市政府[5]。

二、 PPP分权阶段(2005年-至今)

由于试点项目成功实施，当时的国家建设部（现更名为住房和城乡建设部）分别于2002年和2004年颁布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》和《市政公用事业特许经营管理办法》，并发布城市供水、天然气供应、市政供暖、固体垃圾和污水处理等领域的特许权协议模板，从而形成独特的很大程度上由地方政府牵头的PPP分权管理模式。与此同时，BOT管理草案却从未正式颁布。

2007年，亚行《中国私营部门评估更新》认定市政环境基础设施和可再生能源为“新”领域，但这些领域国家垄断严重，服务严重欠缺。自此，亚行私营部门业务局便聚焦于各种市政基础设施项目和PPP模式，如BOT，建设-拥有-运营（BOO ）和转让-运营-转让（TOT）等[6]，由私营部门负责项目设计、施工和运营，提高效率（见表1）。

表1.私营部门业务局近期PPP项目

上表项目改善了中国29个城市的生活质量，为200万个家庭提供了清洁燃气，实现高效区域供暖1200万平方米，日供水775,000吨，处理污水130万吨，焚烧城市固体垃圾4,500吨。PPP是一种工具，而非亚行私营部门业务局业务目标，其目的是为市民提供所需的高效、低成本的基础设施服务。

上述项目发起机构包括中国燃气控股（香港）、达尔凯亚洲（法国）、住友公司（日本）、九州电力（日本）、中国光大国际（香港）、龙江环保（中国）、中国风电（香港）、中国水务（香港）、绿色动力环境保护（中国）以及北控水务（香港）。项目成功实施的关键是高质量的出资方将带来技术、资金和管理资源和技能。通过补充贷款和与36家商业银行合作，亚行私营部门业务局促成了对应的商业融资[7]。

亚行私营部门业务局受益于亚行东亚局（EARD）的长期支持。通过提价、加强技术标准等大范围政策和监管改革，可确保私营部门参与各种基础设施项目的收益。如，松花江流域污染控制和管理项目，亚行东亚局支持松花江流域内省、市政府制定污染防控战略，通过技术援助项目制定了长期PPP路线图，并进行主权和非主权模式融资。亚行私营部门业务局支持的龙江环保（LJEP）即是非主权模式融资的成功案例。该公司在获得亚行私营部门业务局提供的两个阶段支持后成为地区领先的水务集团公司。其中，第一阶段（2010-2013），龙江环保新增130万吨/每天(t/d)的污水处理能力。项目大部分采用BOT特许权形式，为黑龙江流域带来极大的环境好处。第二阶段（2012-2015），龙江环保为污水处理承接BOT项目（即处理污泥和污水设施），改造现有废水处理厂的设施（总量约300,000t/d），实现高效环保生产。

在能源领域，亚行东亚局支持制定可再生能源法规和定价，鼓励私营部门进入可再生能源市场，打破国家对该领域垄断。亚行私营部门业务局资助了首个中日BOO风电项目和各种能源回收项目。继东亚局公布《2020年农村沼气能源》报告后[8]，亚行私营部门业务局支持采取BOT模式利用清洁能源科技开展农村能源回收业务。此外，亚行东亚局“城市污水处理和小城镇固体废物管理”技术援助项目[9]侧重区别大城市与小城市基础设施开发质量的差异，因此只有少数小城市有相应的垃圾处理设施。东亚局联合私营部门业务局提供2亿美元贷款选定绿色动力环保集团采用先进清洁技术承接一系列垃圾焚烧发电子项目，处理小城市的固体废物，实现可再生能源发电。

2013年，亚行私营部门业务局为北控水务集团和北控环保公司提供2.4亿美元贷款，支持项目采用BOT/TOT模式[10]促进高质量污水处理和实现新水源再循环利用。该项目受益于亚行东亚局出版的《城市污水再利用和污泥利用政策研究》[11]，该书强调了战略性污水管理，以及支持建立污水再利用技术指南。

三、 中国和其他国家PPP项目经验总结

1.分权管理模式。中国城市基础设施建设采用的分权模式成功构建了PPP市场。其中简明的特许权模板是成功的关键，随后PPP模式被成功的推广到小城市，按照每个城市的具体需求，解决当地具体问题，地方政府具有一票否决权。应亚行其他发展中成员要求，亚行私营部门业务局将分享中国PPP项目积累的经验，并推广分权模式。

2. 区分政府和终端用户的能力和支付意愿。政府的良好信用和支付能力是投资人的重要信用考量。在部分领域，PPP项目部分或全部依赖政府多种形式的支持（如最低收入保障等）。从私营部门角度看，大城市肯定比小村庄更具吸引力，中国创新的通过当地政府预算替用户付费（供水、污水处理、垃圾处理）来解决问题，从而使小城市采用PPP模式成为可能。

3.行业和项目重点和选择。如前所述，吸引高质量的投资方也是项目成功实施的关键，投资方可提供技术、金融、管理资源和技术，激发创新、提高效率等。

4.特定行业规定。理论上，特许经营权合同或规定对私营部门比较有吸引力，但实际上，因为各种障碍和问题，私营部门失去对特许经营权的兴趣并不罕见。近期亚行的项目经验显示可以采取变更行业规定的方式吸引私营部门进入PPP项目，例如对可再生资源实施强制电价、供水和污水处理领域更高的环保标准、禁止使用地下水、农业垃圾焚烧发电项目最低运营区域等。

5.合同履约的透明性和可靠性。既然PPP通常被认为是公共基础设施的一种外包形式，因此政府允许私营部门参与至关重要，其不仅表现在签订PPP合同项目初期，而且对项目整个生命周期的可持续性至关重要。为了建立公共部门与私营部门参与者间的信任，在项目实施阶段应坚持履行合同制定的价格水平、支付方式等合同义务。比如，实施再生能源项目可能会继续延迟支付，特别是风电行业。若强制电价到期未支付则会对项目财务产生负面影响。

6. 广泛听取与充分准备。公共部门准备不足，未达到银行信贷委员会的贷款标准（如技术、法律和财务等方面）是PPP项目延迟及失败的主要原因。公共部门从最初的项目拟定至融资结束，乃至整个项目运作期都应从技术、法律、财务方面寻求专业顾问的技术支持。

7. 银行可融资性。中国金融市场的流动性偏向于大公司/大城市。商业银行面对快速发展的短期运营和维护合同、有限担保、缺少EPC工程总承包合同以及有限资产安全和定时包销协议等新科技和新合同结构，银行信贷委员会往往举棋不定。如前所述，有经验的PPP交易顾问可根据项目情况，提供不同融资方案为公共部门带来价值，包括包装合同协议确保符合银行融资要求，良好的融资战略意识、以及良好的风险管理偏好。因此，优秀的融资顾问对于PPP项目极其重要，他将为特定类型的基础设施项目发现最优融资方案，在正确解读银行市场的前提下为项目提供最佳融资方案。

四、 未来之路——亚行私营部门业务局融资

正如国别规划团和亚行董事会议上所讨论的，亚行私营部门业务局看重包容性环境基础设施建设，并体现中国促进可持续环境发展的重要作用。考虑近期批准的项目，我们预计促进城乡一体化建设将具有巨大潜力。私营部门业务局的目标项目将覆盖污水管道、集中工业废水处理、离网清洁能源、液化天然气以及区域供暖等领域，并进一步推动PPP模式。亚行还将在PPP模式中继续提升私营部门的作用，在公私部门间实现最佳风险分担，以保障提供服务的公共问责制。

[1] 国家计划委员会. 1996. 外商投资特许权项目暂行规定(草案)

[2] 来宾B电厂项目包括投融资、设计、施工、采购、运营和维护，以及移交一个 2×360 MW 功率的火力发电厂，预计投资6亿美元。通过竞标，法国电力集团和阿尔斯通曼财团在财团名义下，并在法国出口信贷机构COFACE支持下，竞标成功。

[3] 亚行. 1997. 中国 BOT成都供水项目技术援助. TA PRC 2804 600,000美元.

亚行. 1997. 中国供水水费研究技术援助. TA PRC 2773 600,000美元.

[4] 亚行. 1999. RRP成都通用水务-丸红供水有限公司. R22-99.

[5] 普华永道、丹顿堡、路易斯·伯杰集团. 2000. 亚洲开发银行报告：成都自来水六厂 B厂 BOT项目，最终报告。

[6] 亚行政策禁止私营部门业务局帮助国有企业直至2012年。

[7] 奥佐兰罗亚太金融，澳新银行，中国银行(香港)，东亚银行，高雄银行，永丰银行，三菱东京日联银行，巴克莱资本，国泰世华银行, 彰化商业银行，中国信托商业银行，中信嘉华银行，澳洲联邦银行，加拿大出口发展署，第一银行，富通银行，香港富邦银行，恒生银行，中国工商银行(亚洲), 产银亚洲金融有限公司，国民银行香港有限公司，韩国产业银行，韩国外汇银行，台湾土地银行，兆丰国际商业银行，瑞汇实业银行，华侨银行公司，苏格兰皇家银行，印度国家银行，三井住友银行，阳信银行，台中商业银行，台湾中小企业银行，台湾合作金库银行以及友利全球市场（亚洲）。

[8] 亚行，2010。2020年农村沼气能源。马尼拉。

[9]亚行，2012。技术援助完工报告：城市污水处理和小城镇固体废物管理。马尼拉。

[10] 亚行，2012。行长报告与建议：北控水务贷款和技术援助以及BEWG环境集团废水处理和再利用项目计划。马尼拉。

[11] 亚行，2008。对中国城市污水再利用和污泥利用政策研究技术支援，马尼拉（TA7083-PRC）。