水务（水业）市场化改革模式行业研究报告
报告摘要：中国水务行业正处于市场化改革深化的关键阶段。“十五五”时期水网投资预计突破6万亿元，2025年全国水利建设投资达12848亿元，连续四年超万亿元，水务市场化改革从早期的单一项目融资模式向投建运管一体化、资产证券化、智慧化运营的系统性制度创新演进。本报告系统梳理了水务市场化改革的主要模式——包括BOT、TOT、特许经营、PPP新机制、投建运管一体化及持有型不动产ABS等金融创新工具，分析水价形成机制改革进展，比较英国完全私有化、法国特许经营、美国公有公营三种国际典型模式的经验教训，并选取安徽、云南、吕梁、玉田、沅江等国内典型案例进行深度剖析。研究发现，中国水务市场化改革的核心逻辑正从“引资”转向“引制”，制度设计能力成为决定改革成败的关键变量；资产权属安排、价格形成机制与政府监管能力的协同演进，构成了水务市场化可持续推进的三角支撑。报告最后展望了“十五五”时期水务市场化改革的主要趋势，并提出政策建议。
第一章 水务市场化改革的背景与逻辑
1.1 水务行业的公共品属性与市场化边界
水务行业具有显著的公共品属性与自然垄断特征。供水服务直接关系居民基本生活需求，污水处理则涉及流域生态安全，两者均具有消费上的非排他性和非竞争性特征，传统上被视为政府必须直接提供的公共服务。然而，水务设施的建设和运营又需要巨额资本投入和专业化管理能力，单纯依靠财政投入难以满足城镇化加速背景下的服务需求扩张。
这一矛盾构成了水务市场化改革的基本张力：如何在保持水务服务公共品属性的前提下，引入市场机制提升效率、拓宽融资渠道。中国水务市场化改革近三十年的实践表明，市场化并非简单的“国退民进”或“私有化”，而是在明确政府公共服务责任底线的基础上，通过合同治理替代行政指令，以竞争性准入、绩效化付费和专业化运营实现效率改进。
理解这一边界至关重要。水务市场化改革允许民营和外资企业参与设施的建设和运营，但水资源的所有权、水安全的最终保障责任、水价的公共决策权始终保留在政府手中。这种“经营权放开、所有权保留、监管权强化”的制度安排，构成了中国水务市场化改革区别于英国彻底私有化模式的核心特征。
1.2 中国水务市场化改革的阶段演进
中国水务市场化改革大致经历了四个阶段。
**第一阶段（1990年代至2002年）：探索起步期。** 以地方政府引入外资参与供水厂建设为标志，法国威立雅、苏伊士等国际水务巨头通过BOT模式进入中国部分城市供水市场。这一阶段的改革以“引资”为核心目标，市场化手段主要是项目层面的合资合作，制度建设的系统性不足。
**第二阶段（2002年至2012年）：快速扩张期。** 2002年原建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，明确鼓励社会资本参与市政公用事业。此后，污水处理领域率先推行特许经营制度，BOT和TOT模式在全国范围内快速复制。2004年《市政公用事业特许经营管理办法》出台，初步建立了特许经营的法规框架。这一阶段的特点是项目数量激增，但部分地区出现“重引资、轻监管”倾向，特许经营协议执行中的纠纷逐渐显现。
**第三阶段（2013年至2020年）：规范调整期。** 2014年国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，PPP模式在水利和水务领域大规模推广。2015年国家发改委、财政部等六部委联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，特许经营的制度框架趋于完善。然而，这一阶段也暴露了部分PPP项目“明股实债”、政府隐性债务风险累积等问题，倒逼制度规范。
**第四阶段（2021年至今）：系统深化期。** PPP新机制明确全部采用特许经营模式，聚焦使用者付费，从制度层面遏制了新增政府隐性债务的风险。与此同时，投建运管一体化改革在安徽、云南等地兴起，水务REITs实现突破，市场化改革从项目层面上升到资产运营和资本运作的系统性层面。
1.3 改革的驱动因素分析
当前阶段水务市场化改革的驱动因素呈现多元化特征。
**财政约束构成直接驱动力。** 随着地方政府债务管控趋严和土地财政收缩，传统依赖财政投入的水务设施建设模式难以为继。2025年前三季度全国水利建设完成投资8797.9亿元，同比下降5.30%，在投资规模维持高位的同时，增量增速出现放缓迹象。拓展市场化融资渠道成为必然选择。
**存量资产盘活的迫切需求。** 经过多年大规模建设，中国已积累庞大的水务存量资产。据估算，全国水利工程供水能力超过9000亿立方米，但大量资产长期沉淀于行政事业单位，缺乏有效的资产运营和价值发现机制。通过市场化手段盘活存量资产，既是化解地方政府债务压力的需要，也是提升资产运营效率的途径。安徽省探索的“投建运管一体化”改革正是针对“建管脱节、资产沉睡”等问题的系统性回应。
**水质安全与运营效率的双重要求。** 随着居民对水质安全和环境质量要求的提升，水务运营的专业化水平亟待提高。市场化机制通过竞争性准入和绩效化考核，有助于推动运营企业提升技术能力和管理效率。以管网漏损治理为例，部分市场化程度较高的项目通过引入智慧化监测系统和专业化运维服务，将产销差率从超过25%的水平显著降低。
**“十五五”水网建设的巨大投资需求。** 水网位列国家“六张网”首位，“十五五”时期水网投资将突破6万亿元，年均投资规模可达1.2万亿元以上。如此大规模的投资需求，单纯依靠公共财政难以完全覆盖，市场化融资机制的完善具有战略意义。
第二章 水务市场化改革的主要模式
2.1 项目融资型模式：BOT、TOT及其组合
BOT（建设—运营—移交）模式是中国水务市场化改革中应用最为广泛的项目融资模式。在该模式下，政府授予社会资本一定期限的特许经营权，由社会资本负责设施的融资、建设和运营，特许期满后将设施无偿移交给政府。TOT（移交—运营—移交）模式则适用于已建成设施的运营权转让，政府将存量设施的经营权以有偿方式转让给社会资本，由其负责运营维护并获取服务收入。
从实践数据来看，在水务类项目中，BOT模式占比约61.4%，TOT模式占比约11.4%，TOT+BOT组合模式占比约10.3%，ROT（改建—运营—移交）和BOO（建设—拥有—运营）等其他模式合计占比约16.9%。
BOT模式的优势在于能够有效引入社会资本参与新建项目，缓解政府建设期资金压力；TOT模式的核心价值则在于盘活存量资产，将回收资金用于新项目建设，同时通过运营权的竞争性配置提升存量设施的运营效率。两者的组合运用（TOT+BOT）可以实现存量资产盘活与增量设施建设的联动，在新一轮水务市场化改革中越来越受到青睐。
芜湖市天门山污水处理厂三期扩建工程特许经营项目是近期BOT模式的典型案例。该项目投资金额约3.8亿元，采用BOT模式，特许经营期限40年，其中建设期不超过12个月。40年的特许经营期限体现了污水处理设施资产寿命长、投资回收周期长的特点，也为社会资本提供了稳定的投资回报预期。
2.2 特许经营模式的制度演进
特许经营是中国水务市场化改革的核心制度安排。2015年六部委联合发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》确立了特许经营的基本框架，2024年修订后的新办法进一步明确了特许经营的适用范围和操作规范。
PPP新机制下的特许经营制度具有几个关键特征。首先，聚焦使用者付费，项目经营收入应能够覆盖建设投资和运营成本，从源头上遏制了政府隐性债务风险。其次，全部采用特许经营模式，不再区分“政府付费”和“可行性缺口补助”等复杂结构，制度设计趋于简化透明。再次，强调民营企业参与，鼓励提高民营企业在特许经营项目中的持股比例。
吕梁市运用特许经营模式推动中部引黄县域配套水网工程建设，提供了一个值得分析的制度设计样本。该项目采用二级架构：省级层面负责骨干水源工程建设，县级层面由政府招标选定社会资本，组建项目公司获取特许经营权，承担县级水网的投资、建设和运营，按核定价格购买原水并向用水户供水收费。这种分层特许经营结构有效解决了跨区域水网工程中省级骨干工程与县域配套工程之间的投资分担和运营协调问题。
山西省吕梁四地项目的融资结构展示了特许经营模式下多元资金组合的可能性：项目总额15.04亿元，其中省级补助2.86亿元，项目资本金3亿元（县级财政1.47亿元、社会资本1.53亿元），银行贷款9.18亿元。社会资本在资本金中占比略超50%，体现了“政府引导、社会参与”的融资原则。
2.3 投建运管一体化模式的创新
投建运管一体化是近年来兴起的一种系统性改革模式，其核心思路是将水利工程的投资、建设、运行、管理全链条整合于一个市场主体，改变传统模式下“投资主体不管建设、建设主体不管运营、运营主体不管维护”的碎片化格局。
安徽省在这方面的探索具有先行意义。2025年7月，安徽省水利厅会同省发展改革委、省国资委联合印发《关于推进水利工程投建运管一体化企业组建的指导意见》，指导各地因地制宜组建一体化企业。截至报告期，全省共有52家一体化企业，其中省级1家、市级10家、县级41家，累计承担项目投资1604亿元，融资总额381亿元。
安徽模式的关键创新在于“资源变资产、资产变资本”的转化链条设计。淮南市寿县寿州水务投资公司将“取水权”作为抵押获得9.5亿元“水权贷”，霍山县将城区和农村供水资产、14座国营水电站及沿线土地资产注入水投公司，累计盘活存量资产10.8亿元，实现了“以水养水、循环发展”。这些实践表明，投建运管一体化的核心价值不仅在于整合管理职能，更在于通过资产权属的清晰化和资本化运作，使水务资产从“沉睡”状态转化为可交易、可融资的活的资本。
云南省在投融资改革升级版指导意见中强调“先建机制、后建工程”，通过完善初始水权分配、建立合理水价形成机制、深化社会资本参与、健全节水奖励和精准补贴、拓展工程管护等“六项机制”，为投建运管一体化提供制度保障。同时，云南选取5个县（市）开展水利工程不动产登记试点，依法确认产权，为水利资产抵押融资和市场化运营创造条件。
2.4 资产证券化与金融创新
**持有型不动产ABS的突破。** 2025年9月，富国资产-首创水务持有型不动产资产支持专项计划成功设立，成为全国首单以水务资产为基础资产的持有型不动产ABS产品（水务私募REITs）。这一金融创新标志着水务资产证券化从基础设施公募REITs向持有型不动产ABS的品种扩展，为水务企业提供了新的融资渠道。
青岛水务持有型不动产ABS于2025年11月完成发行，发行规模4.77亿元，是山东省首单、全国第二单市政公用行业机构间REITs产品。该项目通过标准化、证券化方式，将具有持续稳定收益的污水处理基础设施转化为可公开交易的金融产品，实现了从“重持有”向“重运营”的转型，募集资金投入新的基建项目。
**REITs对水务市场化改革的战略意义。** 水务REITs的推出具有多重制度意义。其一，为水务存量资产提供了定价基准和退出通道，社会资本可以通过REITs实现投资回收，降低对长期持有资产的依赖。其二，REITs的公开市场信息披露机制倒逼运营企业提升透明度和治理水平。其三，REITs将水务资产从“项目资产”转化为“金融产品”，有助于吸引更广泛的机构投资者参与水务投资，扩大资金来源。
玉田县全域地表水配置项目采用的DBFOT+REITs模式，从项目设计阶段就将资产证券化纳入考虑，体现了水务项目全生命周期金融规划的前瞻性思维。
2.5 智慧水务与合同节水模式
智慧水务正在成为水务市场化改革的新维度。2025年，中国智慧水务平台市场规模约为159.4亿元，行业仍处于探索阶段，但增长潜力显著。市场化机制与数字化技术的结合催生了多种创新业务模式，其中合同节水模式尤为值得关注。
合同节水模式的核心逻辑是：由专业服务商投资进行管网漏损治理和智能化改造，通过节约的水费或减少的漏损水量获取收益，实现“节水效益分享”。浙江丽水市遂昌县石练镇的城镇供水管网漏损治理项目是这一模式的典型实践。项目创新引入社会资本实施节水改造，构建“市场化运作+数字化赋能+专业化服务”三位一体智慧节水体系，通过8年长效运维和节水效益分成实现投资闭环管护。
龙泉市在安仁镇的试点项目进一步展示了技术手段与市场化机制的协同效应：采用气体示踪探查技术使漏损点定位效率提升60%，安装60块智能水表和全链条监测网络，依托GIS实现管网可视化管理，构建“数据采集—异常预警—漏点修复—效益评估”的完整治理流程。按效果付费（RaaS）模式的引入，使得服务商的收入直接与节水效果挂钩，形成了良性的激励相容机制。
第三章 水务价格形成机制改革
3.1 水价构成与定价原则
中国城镇供水价格由三部分构成：基本水价、水资源税（费）和污水处理费。基本水价覆盖供水企业的运营成本和合理收益，水资源税体现水资源的稀缺性，污水处理费则专项用于污水处理设施的运营和维护。
2025年以来，多地更新了水价管理细则，进一步明确了定价原则。四川省发布的《城镇供水价格管理实施细则》确立了“覆盖成本、合理收益、节约用水、公平负担”的总体原则，建立以“准许成本+合理收益”为核心的水价形成机制，水价以3年为监管周期进行定期校核，建立供水价格与原水价格等上下游联动机制的，监管周期可延长至最长5年。
这一制度设计的核心是“成本监审+收益管制”的激励性定价框架。通过对供水企业成本进行定期监审，剔除非必要成本，确保水价反映真实的服务成本；同时通过设定合理的收益率上限，防止企业利用自然垄断地位获取超额利润。水质达标、管网漏损、用水保障、投诉处理等绩效指标被作为确定合理收益的重要因素，形成了“绩效挂钩定价”的激励机制。
3.2 阶梯水价制度的深化
居民生活用水阶梯价格制度是中国水价改革的核心内容。目前，全国地级以上城市已普遍实行阶梯水价，级差比例主要分为1:1.5:3和1:2:4两种模式。山东省威海市按照基本水价1:2的比例核定第二阶梯基本水价，1:4的比例核定第三阶梯，第二阶梯综合水价为5.65元/立方米，第三阶梯为9.95元/立方米。潍坊市中心城区同样采用了不低于1:2:4的级差比例，第一阶梯综合水价3.25元/立方米，第二阶梯5.05元/立方米，第三阶梯8.65元/立方米。
广东省中山市在推行阶梯水价的同时，建立了水资源税变动价格联动机制和按价区联动调整机制，当水资源税发生调整时，终端水价相应联动调整。这种联动机制的设计有助于缩短价格传导链条，提高水价对成本变化的响应速度。
阶梯水价制度的设计需要在公平性与效率性之间取得平衡。第一阶梯水价原则上按补偿成本的水平确定，且第一阶梯水量应覆盖80%居民家庭用户的用水量，确保基本用水需求的负担可控。非居民用水和特种用水则实行超定额累进加价制度，通过价格杠杆引导工商业节水。值得注意的是，四川等地对特种用水范围进行了大幅精简，将洗车、纯净水生产、饮料制造、洗浴服务等纳入特种用水范畴，同时明确特种用水范围由住建部门会同发改部门确定并适时调整，体现了“精准加价、动态调整”的精细化治理思路。
3.3 农业水价综合改革
农业水价改革是水务价格体系中最为复杂也最具挑战性的环节。农业用水占全国总用水量的60%以上，但长期以来水价远低于供水成本，导致灌溉效率低下和工程维护资金匮乏。
云南省在投融资改革升级版指导意见中提出深化拓展农业水价综合改革的“六项机制”，2025年全省完成水权交易1008单，为完善初始水权分配机制和水资源市场化交易打开了突破口。水权交易的实质是将水资源使用权从行政配给转向市场化配置，用水户可以通过节水获得可交易的节余水量，形成节水的经济激励。
六安市金安区的实践展示了农业水价改革与投建运管一体化的协同效应。该区深化农业用水权改革试点，采取特许经营模式引入投资2.7亿元，同步推行灌区工程投建运管一体化，通过水费收入、土地流转收益和政府运维补贴等方式拓宽投资回报渠道，推动“水利+农业+产业”融合发展。这种模式的核心在于将灌区工程从单纯的“输水设施”重新定义为“产业发展平台”，通过水费收入与其他产业收益的组合来覆盖工程的全生命周期成本。
3.4 水价调整面临的制度障碍与突破方向
尽管水价改革取得了进展，但在实践中仍面临多重制度障碍。首先，水价调整涉及居民切身利益，价格听证和公众参与程序复杂，调价周期长、幅度有限，导致水价调整滞后于成本变化。其次，部分地区的供水企业成本约束软化，成本监审的专业能力和独立性有待加强。再次，污水处理费的收费标准在部分地区仍不足以覆盖处理设施的运营成本，依赖财政补贴维持运转。
突破方向主要集中在几个方面：一是完善“准许成本+合理收益”的定价方法，通过精细化的成本监审和绩效评价，使水价调整建立在可信的成本数据基础上；二是推广水价与上下游成本的联动机制，缩短价格传导时滞；三是扩大水权交易试点，通过市场化交易发现水资源的真实价值，为水价调整提供市场参照；四是探索差异化水价政策，对再生水、海水淡化水等非常规水源实行更加灵活的价格机制，促进水资源的多源互补。
第四章 国际水务市场化模式比较
4.1 英国完全私有化模式及其困境
英国（英格兰和威尔士）是全球唯一实现水务行业全面私有化的经济体。1989年，英格兰和威尔士十家区域水务管理局被私有化，水务资产的所有权从公有转为私有，企业通过资本市场融资并接受独立经济监管机构（Ofwat）的监管。
私有化初期的确带来了一定的效率提升和投资增长。然而，经过三十余年的实践运行，这一模式的深层矛盾逐步凸显。作为英国规模最大的私营水务公司，泰晤士水务自2024年起深陷严重财务危机，当前债务达190亿英镑（约1839亿元人民币），多次面临破产和政府接管风险。2025年，该公司因将未经处理的污水排入河流而被罚款近1.65亿美元，创下纪录。
英国水务危机的根源在于私有化模式下“资产所有者”与“服务提供者”角色的合一。由于水务资产归企业所有，企业可以利用监管资产价值（RAB）进行高杠杆融资，借来的资金并未充分投向管网更新和水质改善，而是通过复杂的资本运作转化为股东股息。在2023年，英格兰私有化水务企业将未经处理的污水排放了总计360万小时，是前一年的两倍以上。管网老化、污水处理能力不足、环境污染事件频发，构成了私有化模式在公共服务可持续性方面的系统性缺陷。
4.2 法国特许经营模式的经验
法国水务市场化模式的核心是“委托管理”（Delegated Management）：水务资产的所有权始终属于地方政府（市镇联会），政府通过特许经营合同或租赁管理合同将运营任务委托给专业公司（如威立雅、苏伊士），合同期限通常为10至20年。
法国模式与英国模式的关键差异在于资产权属安排。在法国模式下，运营商仅拥有经营权，资产归政府所有，因此企业无法通过抵押基础设施来大规模举债。这种“借用”逻辑天然形成了一道财务红线，防止了公用事业沦为资本收割的工具。
特许经营合同的“续约压力”构成了法国模式的另一核心机制。运营商时刻面临合同到期后不获续约的风险，如果服务质量差、漏损率高或水价上涨过快，地方议会有权在合同到期后更换运营商。这种制度化的竞争压力，使得运营企业必须持续关注服务质量和成本控制，而非依赖资产的垄断地位获取稳定收益。
法国模式还通过法律明确了投资责任边界：重大的资产更新由政府（资产所有者）负责，日常运维和小型修缮由运营商负责。这种责任划分防止了因运营企业短期利益导向而导致的基础设施长期投资不足。
然而，法国模式并非没有挑战。2010年，巴黎市决定不再续约威立雅和苏伊士的合同，转而成立公有公司“巴黎水务”（Eau de Paris），第一年就节省了约3500万欧元成本。这一“再国有化”案例表明，即使在特许经营模式高度成熟的法国，公私合作与公有运营之间的选择仍然是一个动态的政治决策，取决于具体时期的治理需求和公共偏好。
4.3 美国公有公营为主体的模式
美国水务行业以公有公营为绝对主体，约85%的供水系统由地方政府或市政公用事业机构直接运营。这种模式的形成既有历史原因（美国水务设施多由地方政府在19世纪末至20世纪初自主建设），也有制度原因（美国联邦制下地方政府对公用事业拥有较强的自治权）。
公有公营模式的优势在于公益属性明确、价格受政治约束、公众参与渠道通畅。但其劣势同样显著：投资决策受政治周期影响，长期资本规划能力不足；部分中小型市政水务系统缺乏专业管理能力，运营效率有待提升。近年来，美国部分城市开始探索公私合作模式，但整体而言，市场化程度远低于英国和法国。
4.4 国际比较的启示与中国的路径选择
三种国际模式的比较分析揭示了一个核心命题：水务市场化改革的关键变量不是“市场化程度的高低”，而是“资产权属安排、合同治理质量与监管能力的匹配”。英国的教训表明，彻底的资产私有化若缺乏有效的监管约束和投资责任划分，将导致公共服务属性弱化和系统性风险积累。法国的经验表明，保留政府资产所有权、通过竞争性合同引入运营效率的模式，可以在相当程度上兼顾效率与公益。美国的实践则提醒我们，公有公营模式在保障公平性方面具有制度优势，但需要加强专业化管理能力建设。
中国的路径选择介于法国模式和美国模式之间，并具有自身的制度特征。中国水务市场化改革始终坚持水资源国家所有的宪法原则和政府对水安全的最终责任，市场化主要体现在运营层面的竞争性准入和合同治理。同时，投建运管一体化改革中出现的“国有水务投资集团”模式，在资产权属上更接近美国公有公营模式，但在运营机制上引入了市场化激励和专业化管理。这种“公有产权+市场化运营+专业化管理”的组合，可以视为一种具有中国特色的水务市场化路径。
第五章 国内典型案例深度剖析
5.1 安徽“投建运管一体化”改革：系统重构的样本
安徽省的水利工程投建运管一体化改革是本轮水务市场化改革中最具系统性的制度创新之一。改革从问题诊断入手——省水利厅会同智库单位在全国范围开展调研，同时对全省水管单位和涉水企业基础数据进行摸底，通过“对外借智+对内摸底”精准画像工程建设和管理现状与堵点，确立了以投建运管一体化作为改革路径。
制度设计的核心是组建一体化企业，使其承担水利工程投资建设运行管理的全链条职责，并开展涉水经营。省级层面成立的引江济淮集团有限公司承担引江济淮工程的投建运管职责，一期工程已建成，二期工程已通水，工程调水、航运、生态等综合效益显著。蚌埠市成立的靓淮河水利投资集团公司资产规模已达270亿元，负责怀洪新河灌区、靓淮河等工程的建设运行管理，通过资源注入和投资扩权等方式盘活资源资产，融资总额达53亿元。
县域层面的创新尤为值得关注。霍山县成立安徽大别山水利投资有限公司，打破城市供水和农村供水的条块限制，将城区和农村供水资产、14座国营水电站和淠源渠沿线土地资产等注入水投公司，累计盘活存量资产10.8亿元，实现“以水养水、循环发展”。池州市贵池区创新“股权投资+PCO”模式，成功引入1亿元民营资本参与重点水利工程建设。这些县域实践的共同特征是通过资产注入和产权明晰化，使水务资产具备了可抵押、可融资、可运营的市场属性。
安徽改革的制度支撑体系也较为完整。除一体化企业组建指导意见外，还出台了水利工程运行管理和维修养护市场化指导意见，深入推进管养分离；出台《安徽省水权交易管理实施办法》，培育多元化用水权交易市场，从制度层面打通资源变资产、资产变资本的关键链条。
5.2 云南水利投融资改革升级版
云南省2026年发布的《关于打造水利投融资改革升级版的指导意见》经省人民政府常务会议审议通过后印发实施，体现了省级层面对水利投融资改革的系统性规划。
云南模式的核心特征可以概括为“先建机制、后建工程”的制度先行策略。指导意见强调将制度创新作为破解投融资堵点的突破口，提出深化拓展农业水价综合改革的“六项机制”——完善初始水权分配、建立合理水价形成、深化社会资本参与、健全节水奖励和精准补贴、拓展工程管护等。这一制度框架的设计逻辑是：在工程开工建设之前，先建立水价形成、水权交易、管护责任等制度安排，使工程建成后具备自我造血和可持续运营的制度基础。
初始水权分配机制的完善是云南模式的一个亮点。2025年，云南全省完成水权交易1008单，为水资源市场化交易打开了突破口。同时，云南选取玉溪市元江县、楚雄州姚安县、红河州开远市、普洱市思茅区和孟连县5个县（市）开展水利工程不动产登记试点，依法确认产权，为水利资产抵押融资和市场化运营创造条件。不动产登记试点的意义在于将水利工程从“行政管理的对象”转化为“法律意义上的不动产”，使其具备了进入金融市场进行抵押融资的产权基础。
此外，云南还提出搭建水利招商引资平台，常态化发布项目安排、前期进展、投资需求等信息，构建合理回报机制，提升水利项目市场化融资吸引力。
5.3 唐山玉田县全域地表水配置项目：PPP新机制下的标杆
玉田县全域地表水配置项目是河北省第一批次、唐山市首例被纳入全国首批30个“PPP新机制”环境下的特许经营项目，投资16.55亿元，中国铁工投资建设集团有限公司牵头联合体中标。
该项目的模式创新体现在两个层面。在项目运作层面，采用DBFOT+REITs模式，即“设计-建设-融资-运营-移交”全周期管理，未来可通过基础设施REITs实现资产证券化。将REITs的退出安排嵌入项目初始设计，意味着项目从启动阶段就考虑了社会资本的退出路径和资产的流动性安排，这对于吸引长期资本参与具有实质性意义。在工程方案层面，项目采用“双水源+长输管网”模式，计划实现年调水1.2亿立方米，建成后可根本解决玉田县水资源短缺和地下水超采问题。
玉田项目的标杆意义在于展示了PPP新机制下特许经营项目从制度设计到融资结构再到工程方案的完整闭环。项目纳入全国首批PPP新机制项目清单，意味着其在制度合规性方面经过了严格的审查，为后续同类项目提供了可参照的操作范式。
5.4 吕梁特许经营模式破解县域水网难题
吕梁市运用特许经营模式推动中部引黄县域配套水网工程建设，其模式设计具有鲜明的层级化特征。省级层面负责骨干水源工程的建设，县级层面由政府招标选定社会资本，组建项目公司获取特许经营权，承担县级水网的投资、建设、运营，按核定价格购买原水并向代售机构供水收费。
这一模式的制度创新在于解决了跨层级水网工程中的激励协调问题。骨干工程和配套工程的投资主体不同、收益来源不同、运营责任不同，通过“省级建骨干+县级建配套”的分层特许经营结构，各层级的权责利得到了明确划分。县级项目公司按照核定价格从省级骨干工程购买原水，再向终端用户供水并收取水费，形成了清晰的水量计量和费用结算链条。
以吕梁四地项目为例，15.04亿元的总投资中，省级补助2.86亿元提供了基础性资金支持，剩余部分通过项目资本金和银行贷款解决，社会资本在资本金中出资1.53亿元。这种“省级补助+县级财政+社会资本+银行贷款”的多元融资结构，分散了单一来源的资金压力，也为不同风险偏好的投资者提供了参与通道。
5.5 沅江供排一体化全链条治理
湖南省沅江市中心城区水环境综合治理一期工程PPP项目是湖南省首个“厂网河湖岸协同、供排一体化”全链条治理项目，已完成全部验收并转入商业运营。
项目采用“BOT+TOT”组合模式，由长江三峡沅江智慧水管家公司统一运营中心城区范围内的自来水厂、水质净化厂、排水管网及附属设施，实现从源头供水、管网改造、污水处理到河湖连通及生态修复的“一个主体”全链条负责。
沅江项目的核心创新在于“水管家”模式对传统水务管理碎片化格局的系统性突破。在传统模式下，供水由自来水公司负责，污水处理由排水公司负责，管网维护由市政部门负责，河道治理由水利部门负责，多头管理导致责任边界模糊、系统效率低下。沅江项目通过特许经营权的整合配置，将“厂—网—河—湖—岸”各环节交由一个市场主体统一运营，从根本上改变了以往多头管理、责任不清的旧格局。
这一模式还建立了污水处理厂进水污染物浓度与运营服务费的挂钩机制，将管网养护质量与污水处理厂的运行绩效关联起来，避免了“重厂轻网”的传统弊端——即污水处理厂建设标准高但管网收集率低、进水浓度不足导致处理能力闲置。项目的成功运营为长江大保护背景下的城市水环境综合治理提供了可复制的模式参考。
5.6 南宁那考河项目的模式转换
南宁市竹排江上游植物园段（那考河）流域治理项目是全国首个内河流域治理PPP项目，其近期从PPP模式向TOT模式的平稳转换具有制度观察价值。
那考河项目的初始PPP模式中，政府和社会资本通过合资方式组建项目公司，共同承担流域治理的投资、建设和运营。在项目进入稳定运营期后，南宁市将存量资产经营权以TOT方式转让给市属国企全面接管运营，标志着项目从“建设期PPP”向“运营期TOT”的平稳过渡。这一模式转换的逻辑在于：流域治理项目的建设期风险较高，适合引入社会资本分担建设风险；进入运营期后，现金流的稳定性大幅提升，由市属国企接管运营可以降低政府的长期付费压力，同时保持运营的专业化水平。
第六章 水务市场化改革面临的挑战与风险
6.1 政府隐性债务风险与合规性挑战
水务市场化改革中的财政风险主要源于政府付费类项目的支付义务。在传统的PPP模式下，部分项目采用“可行性缺口补助”或“政府付费”机制，政府在项目全生命周期内承担了刚性的财政支出责任，实质上形成了隐性债务。PPP新机制明确聚焦使用者付费、全部采用特许经营模式的制度安排，从源头上遏制了这一风险，但存量项目的合规性整改和新项目的回报机制设计仍面临挑战。
对于使用者付费不足以覆盖投资和运营成本的项目，如何在“不新增政府隐性债务”的前提下实现财务可持续，需要更加精细的制度设计。特许经营期限的延长、收费标准的动态调整、政府补贴的规范化管理，都是需要进一步探索的方向。
6.2 水价调整的公众接受度与公平性
水价调整是水务市场化改革中最敏感的环节。价格上调面临居民和工商业用户的抵触，价格长期偏低则导致供水企业亏损运营、设施维护投入不足。在部分城市，水价调整的听证程序可能引发广泛的社会讨论，地方政府出于社会稳定考虑倾向于延缓调价。
公平性问题同样值得关注。阶梯水价制度的设计虽然在一定程度上兼顾了基本用水的可负担性，但低收入家庭的水费支出占可支配收入的比例仍然高于高收入家庭。四川省的实施细则明确了对城镇经济困难家庭的水费优惠政策，参考“社会救助与保障标准和物价上涨挂钩联动机制”的补贴对象动态调整困难家庭范围。这类精准补贴机制的设计需要更加系统化的制度安排。
6.3 社会资本参与的激励与约束平衡
社会资本参与水务市场化项目的核心动机是获取合理的投资回报。然而，水务项目的公益属性决定了其回报率不宜过高，而项目的长周期特征又要求社会资本具备较强的耐心和风险管理能力。如何在“合理回报”与“防止暴利”之间找到平衡点，是特许经营合同设计的核心难题。
实践中出现的部分问题值得警惕：一些社会资本在项目建成后急于退出，将运营责任转嫁给政府或后续投资者；部分项目的调价机制不完善，导致社会资本的实际回报偏离预期，引发合同纠纷。建立更加规范的信息披露制度和绩效考核机制，是保障社会资本“进入有门槛、运营有约束、退出有通道”的制度基础。
6.4 跨区域协调与流域治理的体制障碍
水务市场化改革在单个项目层面取得了显著进展，但在流域和跨区域层面仍面临体制性障碍。流域治理涉及多个行政区域，各地方政府的利益诉求和财政能力差异较大，统一的流域治理规划和市场化运作机制难以建立。沅江项目在“厂网河湖岸协同”方面的成功，依赖于地方政府在特许经营权整合方面的强力推动，这种模式在其他地区复制的难度取决于地方政府的协调能力和政治意愿。
6.5 智慧化转型中的数据治理与安全
智慧水务的发展依赖于大量的数据采集、传输和分析。智能水表、管网传感器、水质监测设备等产生的数据涉及用户隐私、设施安全和水质安全等敏感信息。目前，智慧水务领域的数据标准、安全规范和隐私保护制度尚不完善，数据孤岛问题突出，不同厂商的系统和设备之间缺乏互操作性。这些技术和制度层面的问题若不能有效解决，将制约智慧水务的市场化推广。
第七章 “十五五”时期水务市场化改革趋势展望
7.1 投资规模持续扩大与融资结构转型
“十五五”时期水网投资将突破6万亿元，年均投资规模可达1.2万亿元以上。在投资规模维持高位的同时，融资结构将加速从“财政主导”向“多元市场化融资”转型。专项债、政策性金融工具、REITs、持有型不动产ABS、社会资本股权投资等多元渠道的组合运用将成为常态。水务REITs市场有望从目前的“首单突破”阶段进入“常态化发行”阶段，为存量水务资产提供持续的流动性支持。
7.2 投建运管一体化的全国推广
安徽和云南的投建运管一体化改革经验有望在“十五五”期间向全国推广。省级和市级水务投资集团将成为区域水务资源整合和资本运作的核心平台，通过资产注入、产权明晰化和资本化运作，使水务资产从行政管理的对象转变为可市场化运营的资本要素。县域层面的差异化探索将继续涌现，形成“省级统筹+县域特色”的多元化改革格局。
7.3 水价机制的市场化深化
水价形成机制改革将继续深化，“准许成本+合理收益”的定价方法将更加精细化，绩效挂钩定价的权重将逐步提高。水权交易市场的培育将加速，水资源使用权的市场化配置有望在更多流域和区域推广。再生水、海水淡化水等非常规水源的定价机制将更加灵活，以促进多水源互补格局的形成。
7.4 智慧水务与市场化机制的深度融合
智慧水务将从目前的“技术工具”定位向“业务模式创新平台”定位演进。合同节水、按效果付费、RaaS（结果即服务）等基于数字化能力的市场化服务模式将更加成熟，管网漏损治理、供水调度优化、用户服务提升等领域的专业化服务市场将加速形成。水务数据的标准化和开放化将催生新的商业模式，如基于用水数据的信用评估、基于水质数据的公共健康服务等。
7.5 制度建设的系统化与法治化
水务市场化改革的制度建设将从“政策推动”向“法治保障”演进。特许经营合同的标准化范本、水务资产的确权登记制度、水价调整的程序规范、政府监管的权责清单等基础性制度安排将逐步完善。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的修订实施和配套细则的出台，将为市场化改革提供更加稳定和可预期的法律环境。
第八章 政策建议
8.1 完善水务资产确权与资本化制度
建议加快推进水利工程和水务设施的不动产登记工作，明确各类水务资产的产权归属和价值评估方法。在云南试点的基础上，将水利工程不动产登记制度向全国推广，为水务资产的抵押融资、股权交易和资产证券化提供产权基础。同时，建立水务资产的动态价值评估体系，定期更新资产价值数据，为市场化交易和融资提供可靠的价值参照。
8.2 优化特许经营合同治理
建议出台全国统一的水务特许经营合同示范文本，明确合同各方的权利义务、绩效标准、调价机制、违约处理和退出安排等核心条款。建立特许经营合同的备案审查和争议调解机制，降低合同执行中的不确定性和纠纷风险。对特许经营期限的设定，应根据项目类型、资产寿命和投资回收周期实行差异化管理，避免“一刀切”。
8.3 健全水价动态调整与精准补贴机制
建议进一步完善“准许成本+合理收益”的水价核定方法，提高成本监审的专业性和独立性。建立水价调整的触发机制，当成本变动超过一定阈值时自动启动调价程序，减少行政决策的滞后性。对低收入家庭的用水补贴，建议从“价格优惠”向“直接补贴”转型，提高补贴的精准性和透明度。
8.4 推进水务REITs市场常态化发展
建议扩大水务REITs的试点范围，在首创水务和青岛水务的基础上，推动更多符合条件的供水和污水处理资产发行REITs产品。优化REITs的税收政策和审核流程，降低发行成本。探索建立水务REITs的做市商制度和投资者适当性管理制度，提升二级市场的流动性和定价效率。
8.5 强化智慧水务的数据治理与标准建设
建议制定智慧水务数据采集、传输、存储和共享的全国性标准，打破数据孤岛，促进不同系统和设备之间的互操作性。建立水务数据的安全分级分类管理制度，明确用户隐私保护的基本要求。鼓励行业协会牵头制定智慧水务服务的技术规范和绩效评价标准，为合同节水、RaaS等市场化服务模式的推广提供标准化基础。
8.6 建立市场化改革的绩效评估体系
建议建立水务市场化改革的综合绩效评估框架，从服务覆盖率、水质达标率、运营效率、财务可持续性、公众满意度等多个维度定期评估改革成效。将评估结果与政府监管资源配置、财政补贴安排和社会资本绩效考核挂钩，形成“评估—反馈—改进”的闭环管理机制。
结语：水务市场化改革是一场涉及产权制度、价格机制、合同治理、金融创新和技术应用的系统性变革，其核心挑战不在于“是否市场化”，而在于“如何设计市场化的制度框架，使其既能引入效率，又不损害公共服务的公平性和可持续性”。英国完全私有化模式的困境、法国特许经营模式的韧性、美国公有公营模式的稳定性，为中国提供了多维度的参照。中国的路径选择需要立足自身国情——保持水资源国家所有的宪法原则，坚持政府在公共服务供给中的最终责任，同时通过竞争性准入、合同治理和专业化运营释放市场效率。从安徽的投建运管一体化到云南的“先建机制、后建工程”，从玉田的PPP新机制到首创水务REITs的突破，中国水务市场化改革正在从“引资”走向“引制”，制度建设能力将成为决定改革成败的关键变量。
