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近日，财政部、住房城乡建设部和水利部正式启动2015年中央财政支持海绵城市建设试点城市的申报工作，要求试点城市将城市建设成具有吸水、蓄水、净水和释水功能的海绵体，提高城市防洪排涝减灾能力，年径流总量控制率目标应达到住房城乡建设部《海绵城市建设技术指南》要求。中央财政对海绵城市建设试点给予专项资金补助，一定3年，具体补助数额按城市规模分档确定，直辖市每年6亿元，省会城市每年5亿元，其他城市每年4亿元。 目前，试点申报工作正如火如荼地开展，但对于海绵城市建设，大多数城市还处于摸索阶段——究竟该如何建设，如何因地制宜制定规划，如何用最小的成本获得最大的效益？带着这些问题，记者采访了《海绵城市建设技术指南》的主要制定者之一，北京建筑大学环境与能源工程学院院长、城市雨水系统与水环境教育部重点实验室主任李俊奇。 任何地方都可建海绵城市 尽管学校已经放假，李俊奇和他的研究团队却仍在紧张地工作，从技术研发到政策设计，从规划到建设，从灰色基础设施到绿色基础设施，从雨水资源化到径流减排、内涝控制等，开展了大量与雨水和水环境相关的研究与实践。 什么样的城市适合建设海绵城市？ 这个大家普遍关心的问题在李俊奇眼里，却是个伪命题。 “任何一个城市都可以建海绵城市！”他说。 据李俊奇介绍，“海绵城市”只是一个形象的说法，其核心内容“低影响开发雨水系统”，最初由美国在上世纪九十年代提出并在国际上迅速推广，李俊奇和他的科研团队在这一领域也进行了近20年的不断研究和探索，寻求适用于中国的建设方式。 李俊奇告诉记者，低影响开发理念的提出，最初强调的是从源头控制径流，但随着低影响开发理念和技术的发展，加上我国城市发展和基础设施建设过程中面临的城市内涝、径流污染、水资源短缺、用地紧张等突出问题，因此在我国，低影响开发的含义已延伸至源头、中途和末端不同尺度的控制措施，也就是在城市开发建设过程中采用源头削减、中途转输、末端调蓄等多种手段，通过渗、滞、蓄、净、用、排等多种技术，实现城市良性水文循环，提高对径流雨水的渗透、调蓄、净化、利用和排放能力，维持或恢复城市的“海绵”功能。此前，国内部分城市已自行开展了试点，经过多年的实践，有的已较为成熟。 从国内外的经验来看，低影响开发雨水系统适用于任何土壤和气候条件，无论是南方还是北方，城市还是农村，黄土高坡还是沿海城市，都可以建设。但针对每个城市的不同需求和特点，可以各有侧重。比如在西部某些干旱地区，雨水几乎是唯一的水源，应以雨水回收利用为主；在太湖等区域，则应以污染控制为主；在山区则应以控制水土流失为主；而在泉城济南，面对地下水干涸的现状，可能需要多种目标的组合，既需要雨水下渗、回收利用，也需要考虑内涝控制和污染控制。 即使在同一个城市，也可以在不同的区域分别制定建设方案。以北京为例，在亦庄经济开发区大片低洼区域可以以内涝控制为主，而在重要水系汇流范围内，则应以污染控制为主，旧城区则应以合流制溢流污染控制和排水能力提高为主。各地可以针对本地实际，寻求最适合的规划目标和建设方案，让建设投入更有针对性。 要算好成本效益账 根据《海绵城市建设技术指南》，海绵城市的建设途径包括三个方面，即对城市原有生态系统的保护、生态恢复和修复，以及低影响开发,充分体现了尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，社会效益毋庸置疑。 而谈到经济效益，目前社会上很多误区，认为建设成本过高，投入产出比不高，部分地区还处于观望态度。 对此，李俊奇笑了笑，“这要看怎么算账了。”仅从节约水量带来的经济效益来讲，投入似乎是不合算的。从水量来看，以北京为例，北京的年降水量约600毫米，每年流失的雨水超过10亿立方米，而南水北调工程北京年均受水达10.5亿立方米。如能将流失的雨水收集起来回收利用，必将在一定程度缓解北京水资源紧缺的问题。从生态角度，很多地方地下水年年下降，却得不到及时补充，最后枯竭。这种生态的损失几乎是不可逆的，想要修复可能需要上百年的时间。从治污角度，目前的雨水都是一排了事，带着各种污染物直接流入江河湖海，雨水、管道、河道，越往后治污成本越高。海绵城市的建设则是将治污的环节前移，从雨水收集的源头开始控制，能大大节约治污成本。从防涝角度，2012年7月21日，北京遭遇特大暴雨袭击，造成城市内涝，引发了部分山区泥石流等灾害，造成房屋倒塌10660间，160.2万人受灾，其中79人因此次暴雨死亡，经济损失116.4亿元。海绵城市的建设，加强蓄水功能，将极大缓解内涝问题。 需要算的不光是效益账，还有成本账。此次海绵城市建设试点包括城市水系统、城市园林绿地、市政道路、绿色建筑小区等，优先鼓励旧城改造项目。李俊奇表示，低影响开发雨水系统的理念既适用于建成区改造，也适用于新城区的建设，在城区的建设中若能在最初规划阶段将这一思想融入到建设过程中，其成本就可大大降低，甚至比传统的以“灰色基础设施”为主的做法更节省成本，相对旧城区改造成本更低。旧城区改造可以跟既有建筑节能改造、绿色建筑改建、“合改分”、景观提升和道路改造等项目结合起来统筹安排建设时序，一方面节约成本，另一方面，可减少动土建设给公众带来的不便。这些年在城市基础设施建设，特别是“绿色基础设施”“地下基础设施”方面的欠账太多，必须先解决遗留问题。从美国等发达国家的经验来看，也有相当多改建项目。他同时也表示，旧城改造的难度较大，要改什么，到底建到什么程度，老百姓能否接受，这些都需要决策者全面考虑详细规划，确定最适合的改造路线。 随着城镇化建设的逐步推进和城市建设的不断发展，在新建项目中采用低影响开发雨水系统的理念势在必行。对此，李俊奇表示，随着这些年学术界和媒体的不断呼吁和宣传，从“十一五”末开始，低影响开发雨水系统的理念渐渐为大家接受，现在已写入国家标准，如果新建项目达不到标准要求，将无法通过规划审批、施工图审查和施工验收。在他看来，新建项目和旧城改造同时采用低影响开发雨水系统的理念，双管齐下，用不了多长时间，我国海绵城市建设一定会取得较大成就。 李俊奇同时强调，建设过程中一定要顺应自然，目前很多河道枯竭正是因为排水行泄的方向反了，量也减少了，因此规划一定要按照地表水自然的流向设计，否则只会事倍功半。 用财政杠杆撬开建设热情 “国家的钱解决不了所有问题，却可以发挥四两拨千斤的作用。”谈到中央财政的专项补助，李俊奇算了一笔账，从全国大部分城市来看，要达到试点城市申报的“15平方公里满足指南提出的标准要求”，一般需要数十亿元投入，仅靠中央财政支持的十几亿元远远不够，必须引入社会资本。因此在此次试点中鼓励各地创新投融资模式，对采用PPP模式达到一定比例的，将按补助基数奖励10%。 对此，李俊奇表示，海绵城市承载的雨水回收利用、污染控制、改善生态环境等职能多数带有公用事业性质，不具有盈利性，在这种情况下，如何吸引社会资本参与，需要决策者不断探索创新。从目前一些地方的经验来看，有几种方式可供参考，一是通过政府购买服务，将城市建设和雨水控制利用项目捆绑在一起，委托企业进行建设维护，政府通过后期运营资金转给企业。二是可以委托房地产商先对污染进行治理，然后将治理后的土地以优惠的价格给开发商。三是通过政策优惠，比如通过承诺给予对方某一类盈利项目的代理权等，从其他途径给予优惠，从而吸引社会资本投资。“这需要政府和企业共同探索，创造双赢的投融资模式。”他说。 在李俊奇看来，中央财政现在采取的先确定试点城市再予以补助的方法，虽然在试点阶段能让财政资金的投入更有针对性，但没有申报成功的城市可能面临着进退两难的尴尬情景。他建议在下一阶段的试点中可采取后补助方式，即先确立一个建设标准，鼓励各个城市开展建设，待建设完成后予以评审验收，对建设达标的给予补助和奖励，这样一来，将能大大增加建设海绵城市的积极性，从而实现海绵城市在国内的迅速推广。各地可结合这次申报，探索针对项目和区域的包括后补助在内的多种激励方式，探索雨水排放收费与减免等约束制度。只有制定了完善的、稳定的制度与政策，才能使海绵城市建设持续健康地发展。
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