文章导读

在我国经济高速发展下，人民体会到生活水平的日益提高，也遭遇到前所未有的环境危害。“我们国家发展过程中，没有把发展和环境之间的关系处理好，环境污染控制的力度与经济增长的速度差很多。”全国人大常委、中国科学院科技政策与管理科学研究所副所长王毅近日在接受记者专访时表示。  

来源：南方都市报  作者：李靖云 刘军

对中国人而言，过去十年，城市已经取代了乡村成为最普遍的生活环境。这意味着吃饭要烧气，出行要靠汽车，穿衣靠买；意味着须臾不可离开互联信息、银行证券；更意味着中国人也前所未有遭遇到了现代城市社会造成的环境危害。PM2.5、雾霾、水氧化物污染、土壤酸化、重金属污染、垃圾围城，这些专业的环境词汇不仅为国人所熟悉，而且已成为当下中国众多社会冲突的源头之一。去年环保法修订，国务院公布了“国十条”，环保部也做出了具体的环境规划，这一系列措施昭示着环境已被当做一个政治问题来被对待。然而，环境治理不仅是一种生活要求，一个政治任务，也有着其科学逻辑。未来十年，中国城市化将更加深化，环境压力会继续增大，我们该如何应对？南都记者就此专访了全国人大常委、中国科学院科技政策与管理科学研究所副所长王毅。

环境治理依然是总量控制策略

记者：很多学者和相关人士认为，当前环境治理政策还处于总量控制阶段，这种策略已经跟不上信息化以及城市化发展的速度。相关研究表明，环境已成为中国社会最被关心的议题，这种关心与环境治理策略的滞后形成明显对比。你怎么看待？

王毅：中国现代化发展过程可以说史无前例。众所周知，发达国家走的是先污染再治理的路径，我们依旧没有摆脱窠臼。当然中国有自身发展的规律，没有其他任何一个国家有中国这么大的规模，这么快的经济增长，产生了这么严重的问题。其次，我们国家发展过程中，没有把发展和环境之间的关系处理好，环境污染控制的力度与经济增长的速度差很多。再次，我们制定了很多环境法条和政策，并没有得到很好的执行。实际上我们也做了很多努力，比如广州治理城市内河就非常典型，两年花了486亿。但是治理技术的采用、规划的制定是否正确则是一个问题。环境治理还是要依照规律，治理河流污染要按照流域来，不能以干流和支流来考虑。而且治理本身应该是综合性的，不能只针对源头，还有河道整治、容量治理等等问题。上述三点综合起来，导致目前环境问题的出现。

总量的治理策略是基于中国现实的考虑，环境问题如此多，但资源毕竟有限。按照不同口径算，目前环保投入占整个G D P的1%-2%，相对有限的资金不可能解决所有问题。而且污染控制仅仅是环境保护的一个方面，还有生态保护、资源保护等一系列问题。政策角度考虑，要选最重要的问题来抓。那是什么呢？“十一五”规划就先抓两个污染排放，即C O D (水污染中的所需氧化量)和二氧化硫。实际上，总量控制的办法是从“九五”开始，当时实现了这一目标。我个人以为这与1997年金融危机有关，为了应对危机，采取了积极财政政策，一下上了很多的环境基础设施。但2000年后，环境治理的速度再也没赶上经济的快速增长，“十五”计划减10%，没有实现目标。所以“十一五”最后只选择了两个核心的指标。

记者：这是否也是因为大气污染十分严重，必须要抓紧治理？

王毅：大气污染确实严重，这两年最重要的是PM 2.5的污染。污染的形成，是一个科学的问题，特别是我国的情况可能要比外国复杂得多，随便就能数出五六种最主要的污染物，如氮氧化物、硫氧化物、一氧化碳、氨。加上直接排放的微粒和臭氧，又形成二次污染物和无极污染物。所以控制其中一种肯定不行，必须要控制多种污染物，以减少PM 2.5的主要来源。但问题就是只知道污染源的大致方向，做不到非常精确。北京、广州有过十年以上的积累，相对还能对污染源做一些分析，其他刚开始测的地区，主要污染源是什么都不知道，根本谈不上控制。

从治理目标来讲，我们希望从总量控制走向质量控制。为什么一直没有这么提呢？就是因为评估后发现，很可能实现不了。质量是一个综合指标，PM 2.5为什么会是大气污染的核心指标，不仅因为它是污染物指标，而且是空气质量的一个象征。它代表了若干种污染物的最后集成，实际上更是一个空气质量的衡量指标。

要从总量向质量过渡，要提供一个生态系统的服务，这是整体转型的问题。确定指标之后，继而制定什么政策，再制定何种制度保障，这是下一个层面的问题。研究论证之后，就要提出具体的措施，建立什么样的保障，要在多少年完成。目前来看我们总体的论证研究并不到位，但现在一下就提在两年内要下降多少的目标。目前看，不同的城市论证是不够充分的。

环境设施投资赶不上经济发展

记者：是否可以说，1997年加大了环境投资尚能治理污染，但2000年之后，环境投资跟不上经济发展带来的污染，导致了过去十年环境污染日益严重？

王毅：1997年之前没有那么大的环境基础设施投资，直至“十五”期间，环境基础设施投资没有巨大增长，但还是维持了基本水平。问题就是经济发展过快。事实上“十一五”期间还增加了该类投资，而且还制定了具体的节能减排措施。2013年环境基础设施投资增长速度还超过了G D P，达到10%，但还是跟不上经济发展速度。而且这里还有一个环境欠账的问题，环境统计也有很多问题。发达国家在他们经济增长最快时，环境投资达到G D P的3%，但时代不同，经济体量没中国这么大，而且增速没中国这么快。更重要的是，我们还有环保设施使用率的问题，脱硫装置开了多少？污水处理厂都运行了吗？

记者：这种环保设施不使用的情况普遍吗？是否因为我们的监管不到位而导致？我们的监管体系不完善是否还导致了很多问题？

王毅：这种情况当然有，但没有系统调查过。这种情况的出现，肯定是监管不到位。监管为什么不到位？首先，监管得有队伍，要有体制保障，现在都没有。林业保护都有林业警察，环保监察大队的执法能力远远不够，环保部也希望建立起整个监察体系，但现在没有这样的制度安排。环保局没有法律授权关停工厂，关停要有附加条件，要和地方政府一起行动。一次罚款十万二十万能有多少钱？而且工厂经常和地方政府勾结，地方保护主义更是难以突破的堡垒。所以除了建立官方监控体系之外，还要发展社会的独立监察体制，要靠制度来保护生态环境。我觉得今年两会期间，可能对环保法修改有新内容，应该有更充分的讨论。现在距离2020年也就六七年时间，要做大的制度性安排很困难。常务会议两个月开一次，按照立法程序，通过一部法律可能要两三年，时间耗不起。制度不完善的情况下，要加速推进治理政策，没有法律工具实际就做不到，会产生矛盾。发达国家已经有了非常成熟的制度设计，加州的环境处罚就很细致，罚款额度从1000元到100万都有，处罚时间精确到日，什么情况下罚款，什么情况下追究刑事责任，都有非常明确的规定。这就叫精细化管理。

记者：有人认为应该在环保局建立垂直管理体系，割断和地方的联系，只做监管，加大司法诉讼力度。这样是否能够更为有效地监控？

王毅：现在环保法的修订也就是这个方向。环保法第二审时要加大公益诉讼，到第三审就扩大公益诉讼组织的范围，从原来一个又增加了一些，但是还不够。我觉得监管要多管齐下：第一，政府应有监管体系，也要有自身的独立性。第二，社会要有监督体系，要建立完善的公益诉讼制度，处罚力度要加强，让污染企业感到痛。第三，舆论监督，上市公司如果违反环保规定要停牌，著名品牌如果非法排污就影响了品牌美誉度。中国这样的大国，要信息、经济、法律、行政手段综合运用才可能有效。

建立环保指标和环保制度体系

记者：目前空气治理和水域污染治理指标化有多大意义？如果没有指标，民众又不满意，但指标设计太高，实际做不到，民众可能更不满？

王毅：确实是，我们国家自有环境目标治理以来，有多少目标实现了？从上世纪80年代起，就开始五年改善、十年偏好等等目标。多如牛毛的目标，几乎无一例外全部落空。“九五”期间实现了减少污染排放的目标，所以我印象特别深。确立指标集中治理也不是无效，比如淮河治理还是有不少成效的。所以目标还是要的，也应该适度超前。我们把环境治理当做政治任务，排在第一位，这没有问题，但不能变成政治口号。既然确立指标，就要讲清楚科学性。比如环保部要求到2015年，重点区域PM 2.5浓度年均下降5%，这个治理目标可以，但要付出多少成本？政府承担多少，老百姓承担多少？老百姓愿不愿意额外承担呢？政府由于承担成本，会不会出现经济不稳定？我觉得这些都应该而且可以讲清楚，就怕不去讲、不敢讲，那出了问题就会付出高昂代价。比如兰州为了达到减污目标，最后40天单双号限行，削减燃煤，影响城市供暖，有什么意义呢？所以我觉得这一问题首先应该好好讨论。但现在又没有很好的公共讨论环境，专家一出来说话，老百姓就骂声四起，政府说更是费力不讨好。应该建立一个很好的公共讨论机制，不经讨论就制定指标，实现不了也没有问责，也就不会被当回事。

记者：过去十年每年消耗2亿吨标准煤能源，这种情况还会持续多久？从产业结构上需要如何调整？是否调整产业还不够解决目前的环境问题？

王毅：2亿吨标准煤的能源消耗是我们综合核算的结果，当然这两年少一点，去年是1 .4亿吨标准煤。之所以有下降，我觉得很大原因是因为经济波动。我认为这一能耗趋势，未来五到十年都会继续，之后会逐步下降。这是城市化发展趋势决定的，再怎么节能减排都解决不了，即或控制高耗能产业，作用也非常有限，因为需求降不下来。大力推动电动汽车发展，但还是要燃煤来发电，还有转化问题，综合计算下来污染可能更大。从环保的角度考虑，首先调整产业结构，这是最核心因素。第二，能源结构要改变，燃煤要下降，“十三五”期间可能对燃煤有总量控制。第三，要让末端治理技术上去。从目前的预测来看，需求的峰值也就在未来五年十年。比如住宅需求基本达到峰值，然后可能需求减少，产业自然就会下去。我觉得未来五到十年是中国最困难的时期，因为经济需求还在上涨，而且不以你的意志为转移，产业结构不可能有很大调整。所以一方面要尽量发掘新技术，推广混合动力汽车，提高油品质量等等。另一方面，中国人的城市化需要转变消费模式，城镇化不一定用经济用消费用能源堆起来，这就需要我们用消费模式和消费理念来引导。

记者：从顶层目标看，到2017年环境治理能够实现怎样的目标？如果要实现“国十条”的目标，还有哪些地方要加强？

王毅：按照这个时间安排，我估计是能使什么招就使什么招了。我认为应该从长期宏观着手，环境治理应该从十年二十年考虑。用十年二十年来准备我们的技术基础，同时要把环保法、大气污染防治法、水污染防治法等相关法律制定出来，建立制度基础。按照三中全会的决议，政府治理体系要更现代化，更有效能。都讲大部制，水利部、环保部、住建部之间纷争很多，不管大部制如何建立，可以先建立一个协调机制，让这些部门有较好的协作。水域污染的治理，要在流域区域方面做好协调，没有区域性的环保机制，具体的措施就无法推动。水域的治理要按照自然本身的要素来设计政策，类似的还有空气的区域性治理。现在省市环保局都是为地方服务，这种状况一定要解决，监管体制要系统性刷新，社会监管要完善。现在讨论环境税、资源税、阶梯水价，通过市场经济价格机制能够起一方面的作用，但不能解决所有问题。

环保立法是制度建立的前提

记者：从这次环保法的修订来看，制度完善还需要多长的时间？

王毅：重新修订的环保法可能今年通过，环保部希望4月份就通过。我觉得有点急了，希望能更深入地讨论。环保法20多年前制定，已经完全不适用现实社会的需要。像环境信息公开、公益诉讼这些非常受关注的内容，都可以通过环保法完善来解决。要把法律责任、公益诉讼、管理体制、信息公开都详细说明。如果环保法这样的基本法规都囫囵吞枣、模棱两可，再制定其他的法律就没有什么意义。

记者：你提到未来五到十年，是中国环境治理最困难的时段，那还会出现怎样的危机？是否需要一些短期措施？

王毅：大气、水，都是眼前的问题，都要修订之前的治理办法。接下来就是土壤了，目前还没有公布数据。土地治理也需要花很大的成本，特别是南方地区，土壤重金属污染比较严重，需要细致研究讨论。相对短期的政策和规划都要有一个统筹的规划，没弄清源头和方向就做肯定是不成功的。以现有的技术条件，小数点百分位的事情说不清楚，但十位数还是可以搞清楚的。知道方向是什么，看准了就要马上做，不能等所有事情解决了才来做。还有大家普遍关心的垃圾问题，这是城市化的产物。垃圾分类习惯不是短期能养成的，至少要20年，培养一代人。已经在城市里生活多年的人会对垃圾分类有认识，但刚进城的人怎么可能知道呢？减量、分类、焚烧，这个垃圾处理机制是目前最好的办法。填埋、生态处理都不能解决问题，焚烧是一个相对而言能有效大规模集中处理的手段，虽然会有一些危害，但现有技术下都是可以处理的。关键是要向老百姓讲清楚可能的危害，垃圾焚烧厂的规划要做好，处理过程要公开。特别是N G O组织，需要向民众更好地说明，垃圾焚烧会产生二口恶英等有毒物质，但并非必然，焚烧过程通过技术控制可以减少有毒二口恶英。也不要幻想减少垃圾，垃圾是随着人均收入增加而增加的，跟能源一样，收入增加二氧化碳排放就增加。