顺利开展世行节水二期供水项目前期工作，学习国外先进的供水管理、污水处理、水源地保护等相关工作，受组织委派共19人于2007年3月1日至3 月20日，我局王勇等5人参加了XX市世行节水灌溉项目办组织的考察团，对德国水务管理进行考察学习，考察地点在杜塞尔多夫和波恩。
本次考察的主要内容有:
1.与德国杜塞尔多夫诺伊斯市水务管理局座谈德国水务管理及供水工程运行管理课题;
2.与德国供水公司座谈供水管理课题;
3.考察诺伊斯市grevenbroich供水厂；
4.参观访问波恩附近的tiefbauamt城市污水处理厂；
考察团充分利用时间，尽可能多的安排考察内容，所选考察项目紧紧围绕北京水务实际，特别是世行节水二期供水项目的需要。通过座谈交流与实地参观，考察团对德国的供水管理、污水处理、水源地保护等情况有了较为深入的了解，圆满完成了考察任务，达到了预期的效果。我们从中也得到许多收获，现将考察情况报告如下：
一、德国水资源状况
德国位于中欧西部，国土面积35.6万平方公里，人口8000多万。德国的地势南高北低，河流主要有多瑙河、莱茵河、易北河和和威悉河，湖泊星罗棋布，较大的有博登湖、基姆湖等，水力资源较丰富。德国属于温带气候，年降水量在500～1000毫米之间，如右图。
德国多年平均水资源总量约为1820亿立方米，可利用的水资源量远远大于需求量，年用水总量仅为410亿立方米，其中工业用水353亿立方米，占用水总量的86.1%，如下图，农业用水量占的比重很小，仅约2亿立方米，公共生活用水量约55亿立方米。因此在很长时间内，德国不存在水资源短缺的困扰。
德国用水类型图
二、德国水务管理机构
1、德国水务管理的组织机构
联邦政府流域管理的主体是联邦政府环境、自然保护和原子能安全部，这个部门涉及水资源管理的基本问题和跨边境合作。
水资源管理规定的实施由联邦州和市政府完成。在大多数州内，水资源管理通过三个层次进行。
(l)高层机构负责战略决策制定和实施以及监督下属机构。
(2)中层机构为区域政府部门，负责区域水资源管理法规的颁布凡及涉及对区域产生影响的水资源使用许可和管理程序。
(3)低层机构为城市、城市城区和农村地区的技术机构，负责小范围水资源使用以及水资源和废水排放的监测、技术指导、政策执行。
为协调一般问题的处理与水资源管理条例指导下法规工具的运用，各州的最高机构积极参与法规执行工作，建立联邦州联合水资源委员会。市级政府的主要任务为水资源供应和污水处理。作为小范围水资源的拥有者，他们也负责保持水资源的清洁。为执行这些任务，市政府可建立不同类型的组织，例如市属企业和市级协会等。
在联邦水资源协会条例指导下，德国建立了大约1.2万个用水户协会，这些协会为公共法律团体，由协会成员资助。它们的任务包括水资源管理、水供应和排污、促进农业和水资源管理部门的合作。协会有一个委员会，投票权以成员的效益和投入为基础。联邦政府、联邦州、市、协会、大学和企业开展合作，成立一些科技协会和工作组，如污水处理技术协会与德国水资源和土地改良协会等，它们以技术纲要形式制定相应规划，作为技术标准应用。
2、德国流域管理的工具及措施
(1)标准工具
德国流域管理所采用的标准工具包括以下几个方面：
a：执行活动
--河流保护和运行
--洪水防治设施的 建设和维护
--饮用水生产和分配
--污水集中和处理
--水利建设
b：法规工具
--所有水资源使用的许可证
--洲际地表水保护法规
--水资源保护区(对公民的限制：严格约束甚至禁止一些活动)
--洪水易发区(对公民的限制：执行土壤和景观保护法规)
--水质标准(通常ⅱ级)
--控制和惩治
c：经济工具
--联邦政府污染排放税
--州资源税，大多为地下水抽取税
--饮用水与污水收集处理的价格和收费
d：交互式工具
--项目的环境影响评价
--科技机构的建议
--规划和行动计划
(2)规划
德国的流域管理规划通常具有可操作性，其目的是明确指出需采取的措施，评价其社会经济和环境影响。德国主要流域管理规划包括水管理框架规划、水管理规划、污染物处理规划、污染负荷规划、水源保护区域规划、防洪区域规划、热辐射负荷规划等。另外，还有一些不由水资源部门监管的规划也对水资源管理具有一定影响，如土地利用规划和水路交通运输规划等。
(3)国际流域合作
德国的地理状况使国际流域管理成为一个重要议题。德国流域管理的国际合作在不同层次上开展。在第一层次上，城市协会之间开展国际合作，它中间层次上，中型流域开展国际合作。在第三层次上，主要小型流域及其子流域开展国际合作。
三、供水管理及技术
1、德国供水管理
德国每年公共生活用水约55亿立方米，供水水源以地下水为主，占公共生活总供水量的72.7%，其次是地表水，约占22%，另外还有少部分雪融水，约占5.3%，见右图。 德国供水水源类型图
但是只有少部分水源地水质良好，从水源地抽出的水可以直接饮用，这部分水量约占公共生活总供水量的23%。但是大部分水源地水质达不到直接饮用标准，需经净水厂处理后才能饮用。在德国许多地区由于水质不达标而造成水源短缺，这已成为德国供水面临的主要问题。
德国的供水由水务管理部门负责宏观管理。供水均实行企业化运营管理，不论供水企业以何种方式营运，供水的成本均须通过水价回收，这是德国所有供水企业营运的一条基本原则。正因为如此，不同地区、不同城市供水的水价差异很大。目前德国的平均水价约为1.73欧元/立方米。这个供水价格包括了供水企业所有的成本在内。在欧盟主要国家中，德国的水价是最高的。
卫生行政主管部门负责对供水水质的监督管理。由于供水水质标准非常严格，供水企业必须不间断地对水处理厂和供水管网的各种指标进行监测，并向公众发布。任何潜在的卫生风险都将被及时发现并妥善处理。例如，如果饮用水水源出现紧急情况时，由于消毒的需要，需在水体中加入额外的氯，则须向用户及时通报详细信息，并采取一切可能的措施预防可能的不良后果。
2、grevenbroich供水厂简介
此次考察团参观的grevenbroich供水厂建于1972年，供水规模为600万立方米/年(约1.6万立方米/天)，供水人口约10万人，该水厂管理人员3名，拥有德国先进的水处理设备。
参观水厂基础设施 参观水厂泵房
水厂水源为3个水库，取水口有8个，水量充足，但水质不合格，铁离子、硬度、细菌等超标，其水处理工艺流程如下图：
水从水库中取出后进入氧化反应器，通过空气与水的混合，对水进行氧化，除去水中的细菌；然后进入介质为石英砂的过滤器，减少水中的钙质和铁质含量，再经过装有活性炭和石英砂的过滤器，除去水中的其他杂质；经过处理后的水进入清水池(4000立方米×2)，通过加压泵房进入输水管网，最后供应到用户。
水 厂 监 控 室
为保证供水水质，在水处理的各个过程，特别是过滤器2到清水池的管道中，均设有取水口，定期取水进行水质化验。一旦水质未达到处理效果，水将通过管道闸阀返回到水处理的起点。
该水厂不但水处理工艺先进，运行效率也较高。水厂实现了完全的电脑监控和自动化运行，如下图，工作人员只需定期来水厂检修，平日不必到水厂上班。
四、污水处理技术
考察团参观了波恩附近的tiefbauamt城市污水处理厂。
参观污水处理设施
该厂位于莱茵河左岸，主要处理生活污水，处理规模为4.5-12万吨/天，主要处理工艺为生物处理法。主要处理流程如下：
污水进入污水处理厂后，首先进行预处理，通过格栅(机械过滤)将水中漂浮的杂物除去，接着进入沉沙池，将泥沙沉淀到池子的底部，随着泥沙的去除，污水进入曝气池，曝气池底部设有活性污泥，污水在此处经过生物处理和氧化反应，杀死水中的细菌，并对有机物进行氧化，然后进入二次沉淀池，如下图：
在沉淀池中，细菌逐渐沉淀下来，水开始变得清澈，但是水中仍有化学元素超标，还要经过填有砂和活性炭过滤池，水中的杂质和化学物质被充分的吸附，这样处理后的水已经达到了德国的污水排放标准，在经过最后的水质检测后，就可直接排入莱茵河。
在污水处理中产生的固体废物都要收集后统一处理。
考察团成员经过讨论，认为tiefbauamt城市污水处理厂的处理工艺与北京高碑店污水处理厂的处理工艺相似，都是比较先进的常规处理工艺。
因此，XX市的污水处理厂从硬件建设方面来看是比较先进的，今后的关键问题是研究如何降低处理成本和扩大中水的回用问题。
六、几点启发
相比之下，我们在以下几个方面需要借鉴和提高：
(1)水处理工艺方面，我区的供水工程处理工艺简单，仅通过液氯或二氧化氯进行消毒，甚至许多工程没有任何的水处理设施，制水工艺相对落后，安全供水保证率低。
(2)运行管理方面，我区农村供水工程自动化水平较低，许多工作都由人工完成，因此，管理人员较多，比如1万立方米/天的供水厂，管理人员约10人，而grevenbroich水厂规模1.6万立方米/天，管理人员仅有3人。
(3)运营机制方面，德国水厂实行企业化运营，自负盈亏，水价根据供水成本确定，实现了用户有偿用水。而我区农村地区部分供水厂由基层水务部门进行管理，既是"裁判员"又是"运动员"，未形成有效的部门管理和监督机制。同时，农村地区差别较大，水费征收参差不齐，个别地区甚至还是大锅水、福利水，对供水工程的良性健康运行形成了很大的影响。因此，需要进行水厂机制方面的研究，明晰水厂的所有者和管理者，同时农村还要大力宣传有偿供水，在安装水表的基础上，逐步实现以量计征。
(4)我们现已建立多处污水处理厂，但相应配套设施建设相对落后，使得中水利用率偏低。应该加大污水处理厂配套设施建设力度，提高中水利用率。
(5)结合自身特点，应在饮用水保护区内建设造价低，方便实用的小型污水处理设施。
三、学习考察经验启示
（一）找准落脚点，完善的法律支撑是核心
“天下之事，不难于立法”。北京、上海在打非工作中之所以走在前列，很大程度上就依赖于其健全的法制。如果将工作推进比喻成动车飞驰，法治就是铁轨；如果将工作推进比喻成建桥筑楼，法治就是支撑。北京立法将滞留车辆问题予以妥善解决，明确对于在规定时间内未来接受处罚的，由XX市治理黑车专项工作领导小组办公室发布集中清理涉嫌非法运营滞留机动车的通告，依据《依法查处各类非法运营行为的通告》可以对其违法车辆予以解体处理。对非法营运车辆形成强大的威慑力；XX市高度重视立法工作，2014年在人大没有立法计划的前提下，用3个月的时间制定颁发了《XX市查处车辆非法客运若干规定》和《XX市查处车辆非法客运办法》，新法主要从加大非法客运违法成本、简化执法流程、解决执法难题等方面加以设定，创设没收非法客运车辆，准予暂扣、吊销机动车驾驶证，明确拍卖程序、证据类型等条款，打破打击非法营运过程中面临的“死角”、难题，具有很好地指导作用。
（二）把握着重点，合理的管理体制是保障
打击非法营运工作涉及面广，牵涉部门多，而为治理这一城市顽疾，体制理顺尤为重要。从这次考察的情况看，北京、上海均为参照公务员管理的事业单位，这让其在行使行政权利、执行国家公务时更具优势。北京形成“全市交通执法一盘棋”，总队和各区统一执法职权，统一执法部署，统一实行考评，上海总队对9个区县交通执法机构进行业务指导。同时，两个地方在管理领域都科学地进行了权责划分，形成了权有所属、责有所归的和谐权责分配体系。
（三）抓好着力点，真正的联合联动是关键
北京、上海在打非工作中联动效应好，使打非工作在全市形成“一盘棋”。北京总队对区县实行统一调度，将交通运输场站的出租“黑车”查处职责赋予郊区县交通执法部门，年度安排以及重点时期、重大活动期间和突发事件的应急处置也是由全市统一安排与调度。XX市成立由22家市委办局、17个区县政府以及4个地区管委会等43家单位组成的XX市整治非法客运联席会议，整合相关执法力量，实现无缝对接。同时有效落实属地管理机制，明确区县属地管理主体责任。
（四）创新引领点，先进的科技管理是动力
“科学技术是第一生产力”，在考察过程中，北京、上海运用的新进的科学管理也为其工作开展注入了强大力量。北京使用执法管理信息系统，将市、区执法的法规适用、执法程序、执法文书得到全面统一；上海将非法客运违法行为人的有关信息纳入本市个人信用信息系统，将违法行为人的相关处罚信息纳入社保部门对本市居住证积分扣减的审核内容，将违法行为人的有关信息以及非法客运车辆的信息纳入公安部门的交通管理、人口管理等信息系统，同时，将公安部门的“天网工程”拍摄的录像跟执法人员的现场取证实行有机结合，通过综合处罚，提高了行为人的违法成本，同时，工作的效率和效果也大幅提升。
四、对本市打击非法营运工作的建议
根据北京、上海经验，结合长沙实际，为进一步深入开展XX市打击非法营运工作，特提出以下工作建议
（—）抓好顶层设计，加快修定《XX市城市公共客运条例》，尽快形成地方立法方案
深入贯彻落实中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定，创新执法体制，完善执法程序，加快修订更适应于目前市场需求的《XX市城市公共客运管理条例》。如加大违法成本，对从事非法营运的驾驶人，准予暂扣、吊销机动车驾驶证；授予交通执法部门强制执行权，可对暂扣车辆进行拍卖、销毁处理；驾驶人与所有人不一致时，可同时对两者进行处罚等一系列问题都需要通过法律的形式予以解决。
（二）尽快解决我局参公问题
根据XX市机构编制委员会《关于印发<XX市交通行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定>的通知》（长编委发〔2012〕19号），我局为市交通运输局所属副县级全额拨款事业单位，主要承担全市道路旅客运输及客运站（场）和城市公共客运市场的执法检查和对相关违法行为的行政处罚等职责，是具有独立执法权的主体机关。由于我局仅仅属于事业单位，未列入参公管理，导致在行使行政职能和对区交通执法部门进行管理时受到多重限制，在很大程度上制约了执法工作的深度开展，影响到执法人员的工作积极性，建议考虑到交通行政执法工作的特殊性，参照北京、上海等交通行政执法部门的做法，解决我局参公问题。
（三）联合联动，凝聚工作合力
坚持综合治理、系统推进，形成合力。牵头责任单位要担当主责，积极履职，主动作为；具体责任单位要积极配合，认真参与，形成合力。要用联合执法的办法来破解难题。要及时组织部门联动，整合交通、公安、工商、旅游的执法力量，对重点站点、重点区域、重点路口、路段以及重点行业、重点领域的非法营运行为实施有力打击。
（四）提高交通执法科技应用水平，实现打非工作高效率开展。
建立全市交通执法管理信息系统，实现市、区执法统一，部门直接联合处罚，建立交通执法系统与公安“天网工程”、交警数据系统链接端口，将违法行为人的有关信息以及非法客运车辆的信息纳入公安部门的交通管理、人口管理等信息系统，将非法客运违法行为人的有关信息纳入本市个人信用信息系统，建立出租车智能监管识别系统，构建全市打非信息平台。
（五）深入推进宣传工作
引导、协调媒体宣传正能量、工作的艰巨性和执法的努力程度。在公交站台、地铁、出租车上及其他重要区域张贴拒乘黑车的公益宣传画，在电视媒体播放公益广告等手段扩大打非工作影响；通过微信、微博发布各类新闻，向手机登记用户发送短信等方式进行宣传。利用良好的舆论氛围来帮助、推动“打非”工作。
