【中信公用环保】2016绿色基础设施与海绵城市国际论坛 2016-3-27
我们参加了3月16日~19日在深圳水环境联盟（WEF）、中国城市规划学会城市生态规划学术委员会主办的“2016绿色基础设施与海绵城市国际论坛”，本次论坛对于海绵城市讨论更加深入和细化，主题内容偏技术和实操层面，侧面反映我国海绵城市已在从理念灌输阶段到大规模实操层面过渡。会议围绕海外经验、海绵城市与排水防涝、建设实操培训、国内试点城市经验交流及总结等热点问题展开，根据市场关心问题和我们了解情况，简要总结如下：
《用于洪涝管理的绿色基础设施》
·绿色基础设施管理暴雨：绿色基础设施在控制暴雨方面存在合理性，因为通过截获并原位滞留大量暴雨，使得径流量变小，可以减少洪流事件的峰值流量、洪水高度、洪水破坏程度等，进而减小洪泛区、降低洪水影响和雨洪损失。尽管绿色基础设施捕获的径流量相对较少，但是能显著减少所有洪水事件带来的损失，进而降低政府将来的洪涝损失支出并且保护洪水控制方面现有的投资。根据对20个汇水区在增设绿色基础设施前后的情况进行评估，汇水区面积分布在1,500~8,000平方公里区间内，遍布美国东、中、西部，利用美国环保署开发的ICLUS模型来估算不设和设置绿色基础设施后的损失，两者相减得到采用绿色基础设施后的可避免损失，损失包含经济损失、社会影响等。在乐观、中性、保守三种情况下，采用绿色基础设施后20个汇水区2020~2040年可避免损失价值的现值总和分别为50、23、8亿美元。
《奥克兰现代雨洪管理简介》
·奥克兰市现代雨洪管理体系：新西兰现在雨洪管理起源于上世纪80年代，目前在奥克兰市有近千座雨洪管理设施，经济价值约56亿美元。新西兰现代雨洪管理体系的构架分为6个层面：1）法规层面：现代雨洪管理涉及方面较广，新西兰政府将有关土壤、大气、水等几十部法律法规整合进入一部法律，各省也推出联合规划和e技术指南，法律法规层面的合并为新西兰政府推行现代雨洪管理提供有效的法律层面支撑；政府多法和多规合一过程中广泛争取居民参与，对公共开放。2）规划层面：制定规划时不仅考虑过往历史还需考虑未来气候变化影响，对于雨洪资产还需要做雨洪资产管理计划。3）雨洪模拟：组建专门的雨洪模拟办公室，模拟全市百年洪水区和洪涝敏感区等。4）雨洪信息管理系统：对于重点区域信息定期排查，不重点区域信息不定期排查。5）组织架构及部门协调：设立独立的雨洪管理部门，通过签署服务水平协议，协调园林局、规划局、水务局等各个政府部门关系。6）运营维护：通过天气预警、数值预报、暴雨雷达、雨量计自动预警等提供动态监控，为居民提供实时信息服务。现代雨洪资产运营维护成本较高，与雨水径流相关的资产占奥克兰市政府总资产价值的2%，但是每年耗费政府三分之一的公用设施支出。雨水设施是公有财产，大部分通过政府和社会资本合作进行运营维护；对于安装在居民家中的雨水罐、雨水花园、停车位等的维护需要业主个人维护，政府适量提供补贴。
《低影响开发在美国综合性洪涝管理中的作用》
·在美国，联邦紧急事务管理署（FEMA）和美国陆军工兵团（USACE）负责洪水减灾活动。美国环境保护署（EPA）的目标是保护水质，LID在保护水质和河道完整性的突出特性而被达到广泛应用，采用LID的效果有水质得到改善、河道和栖息地保护、地下水补给用来供水、在干旱时期维持河流基流、降低水处理和疏浚的花费、“绿色”城镇&减少“灌溉”。美国政府逐渐意识到建设大坝可用土地面积少，建设防洪堤则是把问题推向上游，因此开始重视开发LID的潜力，因此尽管LID集中于源头控制，但目前联邦政府现也在实施LID和GI来帮助缓解小规模暴雨，众多城市已经开始用LID用于防洪。通常，LID可以截留1.25到5cm区间内的降雨量，但在美国有80%到90%的年降雨量小于4cm，因此LID控制效果比较突出。从华盛顿地区实践经验看，用LID对小雨防涝作用突出，而且在缓解雨洪的同时提供了休闲设施。在金融方面，目前针对LID方案提供一定的保费折扣，鼓励各地建设LID措施。
国内试点城市海绵城市建设进展
池州
·基本情况介绍：池州建设海绵城市主要想解决水多、水脏问题，示范区18.5平方公里，其中老城区占比57%，想通过海绵城市解决“十二五”期间老城区的环境遗留问题。海绵城市三年建设项目共107项，包含水生态水安全系统、园林绿地系统、建筑小区系统、PPP项目等6大类，项目总投资244.8亿元，其中海绵城市建设投资48.0亿元；PPP项目资金44.3亿元，其中海绵城市建设投资约为27.4亿元。引进北建工雨水团队为海绵城市建设技术总咨询单位，从整体和系统性方面为海绵城市提供支持。目前已完工项目11个，首批示范项目建设均采用EPC总承包的模式建设。2016年计划安排建设项目43个，投资15.1亿元，海绵城市PPP打包25个项目，投资额44.3亿元。计划2017年完成全部项目建设，进入PPP项目运营期。
·融资渠道拓展及建设模式：1）利用已实施的PPP项目创新融资渠道，2015年1月1日起，池州所有污水及排水特许经营权项目全部由深圳水务投资建设和运营，通过此措施缓解财政压力和提升城市排水能力；2）出台奖励办法，拿出3,000万元专用于海绵城市的奖励资金，调动社会资本参与海绵城市积极性；3）采用PPP，将清溪河流域水环境治理，滨江区及天堂新区基础设施PPP项目整体打包，即将启动招标。为防止项目碎片化、连片显示度差等问题，对部分项目进行整合打包，基于完整子流域排水分区与项目特征，筛选4个重要海绵城市推进片区，选择对应建设模式，目前主推两个PPP项目，一是滨江新区及天堂湖区基础设施建设项目，包括棚户区改造、新区基础设施等，投资规模为16亿元；二是清水河流域水环境整治项目，包含黑臭水体等，项目投资规模12亿元，带动DBFO模式，2年建设期+10年运营期，2016年完成社会资本引进。
·规划设计经验总结及问题：2015年11月北建工团队正式进场做可达性评估，项目踏勘大概花了近两个月,计划在三年时间里做当地海绵城市项目规划设计和总体把关。池州试点区域内老城区面积较大，因此建设和其他试点比起来较为困难，达到70%的径流控制率有挑战。目前做的工作有：1）修改原有规划，如原来当地计划每条道路都需要改造，耗资太大且部分道路较难改造，所以对初期规划做了修改；2）绿地系统改造，改造公园改造承接雨水；3）排污口统计和分析，后续相应截污。池州招进来深圳水务后做专业的管道建设和养护，目前很多的积涝问题已经消除，这说明雨洪资产管理工作十分重要，再比如调蓄池应对一次强暴雨后可能有六分之一容量出现淤积，如何专业维护打理，需要考虑。黑臭水体治理方面，内源污染、上游缺少截污控制、径流污染是当地黑臭水体污染的主要来源，后续会相应处理。PPP模式方面，只有通过源头划分才能相应的进行责任边界和技术边界划分，但流域划分非常困难，源头小区很难不去，管网已经由深圳水务运营，这种情况下怎么划清责任目前是研究重点，这也延伸到绩效考核如何设置参数问题。建设海绵城市必须考虑生态设施的长期复杂性，建好后如何引入长期管理机制，也值得重视。池州目前是通过EPC+PPP模式做海绵城市项目，先通过EPC启动一些试点项目，摸索经验，然后再通过PPP来做。
镇江
·基本情况简介：镇江建成区是老城区，示范区22平方公里，分为17个汇水区，排水防涝和黑臭水体是主要治理方向，镇江开始做海绵城市的起源就是来自黑臭水体治理。海绵城市目标是有效应对30年一遇暴雨、径流总量削减目标是75%，径流污染削减60%、具有美学价值的水景观设计等5个目标。镇江海绵城市试点区里面含有5A级风景区，所以对景观特别重视。
·建设的措施：1）源头LID达标：改造时主要结合居民已有升级改造需求的老旧小区进行改造，新小区原则不做全面改造，已经开工和完成10个老旧小区，改造时结合源头LID、物业升级、建筑节能改造、停车位改造等结合在一起，和小区原来存在燃气管网、用水系统等方面的安全隐患消除结合在一起。2）以问题为导向：主抓积水区排水防涝专项达标，将积水区扩大到汇水区，对这些地区进行专门研究设计，通过专项改到达到应对30年一遇洪涝。3）多目标同时系统性综合达标，请了专业团队做顶层设计，把源头、末端、水体、灰色、绿色结合在一起。从实践经验看，老城区、建筑密集大的地区，需要灰色设施需要用的多，并不是全部依靠绿色设施。
·设计中遇到的问题：属于是老城区，2005~2010年已经在做黑臭水体治理，发现系统解决难度比较大，需要研究的是绿色和黑色有机组合问题，不是说那种工具用多少的问题。在小降水时，可能绿色设施很多时候已经用的差不多，应对后续强降雨这时候需要用提升管网标准，建立高标准泵站，但应对30年一遇的高标准泵站在日常如何发挥作用是个问题。此外，在老城区没有办法全城开挖，城市面源污染治理也是一个问题，需要积极探索。改造时同步实施棚改、旧改、及供水、供气、供热、供电、排污、排涝“四供两排”改造与提升，消除小区和道路的拉链问题。改造过程中结合实际实施雨污分流、雨水管道提标改造。
济南
·基本情况介绍：试点区域面积39平方公里，需要改造建筑片区27个，园林绿地41个，市政道路47条，城市河道6条；项目共44大项，总投资76.11亿元，目前项目已经全部完成立项，开工建设28项，开工率70%，完成投资31.18亿元，占总投资的41%。给予开发商优惠推进海绵城市：工程审批列入审批绿色通道；城市配套费在原基础上再缓交6个月；预收保证金在原返还节点上再提前一个节点返还；物业保证金，给予30%返还；海绵城市设施进入绿化率指标。
·建设模式：2015年10月前，海绵城市建设采取单个工程简单分包或就近工程整合为一个项目的做法，此模式容易导致碎片化和部分收益率较差的项目难招标，责任边界难以界定清晰，无人整体负责；2015年10月之后改为按照流域、汇水分区打包，取得连片效果，便于整体考核。三个流域片区采用PPP运作模式，总投资38.5亿元，PPP模式采用DBFO模式，政府授权市政公用局作为实施机构对外招标，并代表政府和社会资本成立合资运营公司，按照不同的经营属性对应不同的运营期，按照效果付费。
·设计规划经验及遇到的问题：最早是做一些工程，但是发现实际效果不好，然后开始考虑编制规划。最早按照下垫面来划分区域，随后便于考核和责任划分，按照流域划分。
西咸新区
·基本情况介绍：试点区域为沣西新城核心区，总面积22.5平方公里，试点区域2014~2017年建设58个项目，包括政府投资、PPP投资项目、社会投资类三大类，海绵城市总投资27.06亿元，其中建设总投资26.42亿元，运营补贴支出0.64亿元。属于半干旱地区，降雨相对集中，主要集中在6~9月份。
·投融资及评估手段：在投融资方面，已成立12亿元的绿色城市管网基金，这是陕西省第一单、民生银行系统内第一只支持海绵城市建设的专项基金。工作计划要实现连片效果显现，监测评价体系建立，生态绿色产业培育。效果评估手段方面，采用互联网+创新模式，做海绵城市大数据监测，此外也做了大量的技术储备，比如说植被、换土等等。
Q 镇江2011年就开始做海绵城市，当地政府决定先行一步的原因？
答：海绵城市等同于西方先进雨洪管理体系的一系列措施，并不是全新概念，从2007年开始，镇江就开始思考城市内涝和黑臭水体问题，随后引入了西方先进雨洪管理理念。最早计划是每出让一亩土地拿5万元支持海绵城市建设，做3.2平方公里试点区域。在海绵城市试点推出后，海绵试点区域是在上述3.2平方公里外推框定的海绵城市试点面积。
Q 各个试点城市在海绵城市建设中遇到的最大问题？
答：西咸新区：最大的问题是连片性问题，目前基本是以个体、单个项目在向前推，碎片化很严重，下一步会从系统设计上面完善，从建设时序上突破，实现连片性。要是按照2017年建成这个时间目标，估计很难实现连片效果。池州：最大的问题是水系的连通和循环，大规模投资后，各个水系已经贯通，但是水系如何循环还没有解决。济南：考核指标设定，海绵城市目标和居民的期望是否契合是一个问题。镇江：时间是最大的问题，大规模投资和系统性工程，需要时间比较充分。
Q 海外先进的技术、经验、设备等有没有大规模的引入？
答：最核心的问题体系设计问题，在建设过程中选择何种工具、何种手段是后续需要考虑的，现在已经有城市在和海外专家团队合作，但是这种合作很多时候只能解决区域性小问题。海外有很多先进技术和设备，但是海外的铺装、模块、调蓄池等等设备维护成本较高，对于后续运营维护有较高挑战和要求。国内有很多设备和技术，还没有市场化，以后逐步市场化后和海外的距离会拉近。
Q 海外经验看LID实施过程中一个核心问题是工程施工人员缺乏，国内如何解决？
答：技术、工程、施工监理等各个环节都缺人才，西咸新区的做法是2015年1月组建海绵城市技术联盟会，从技术力量方面整合，西咸新区的海绵中心是个统筹平台，整合专家技术资源，进而和各个优秀技术团队合作。施工团队也需要专业化培训，在现有施工力量找有实力、有业绩，可以做精细化施工和监理的团队，进行合作。在建设施工过程中，做工程团队的培养。
Q 项目长期运营过程中，有没有建立问责制和追责制？
答：试点城市的特性就决定不可能保证绝对正确，海绵城市属于西方雨洪管理经验在国内的借鉴，但借鉴不是全面照抄，是否是最优方案需要在实践中检验，因此需要允许部分错误；反过来反对个别人或者个别单位为了个人利益，利用海绵城市设置限制，推销自身产品。要建立闭环考核机制，定期巡查项目反馈至海绵办等决策部门，并给与反馈。住建部正在制定16个试点城市的年度和总体考核办法，在制度机制设计、试试效果评价、模式探索方面制定考核办法，预计很快就会出台。
Q 海绵城市相比传统灰色设施，在同等效果前提下，是否能够节省造价？
答：在池州做的一条用生态化道路，大概3点多公里，如果透水砖模块做的话要5,000~6,000万，用生态化手段做的话，大概3,000多万就做下来了。从过往地产项目经验看，如果从设计初期就接项目的话，用低影响开发手段做基本不会增加成本，甚至还能节约成本。在部分需要必须用透水砖的地方节省不了，但是在做小区透水模块，用绿地做就可以，要因地制宜，不能单一化考虑，特意突出某种手段。
Q 海绵城市很多是公益性项目，且在小区内建设海绵城市设施时，所有权属于业主，因此项目如何推进建设和如何获取回报？
答：很多项目确实看不到明确回报，地方政府开始做多项目打包模式，但这不是根本解决方案，需要借鉴海外收雨水费。企业做PPP担心的是，开放之后能否进去，进去之后能否获得回报。和水厂相比，绩效考核体系非常难制定，责任边界非常难划分，这也是住建部推海绵城市按照流域打包的原因。财政能力评估和物有所值分析实际上是为非经营性项目制定一个准入标准，至少先做定性定量评估后，才能进一步开展项目。
