《中国城市生活垃圾管理状况评估报告》发布 无害化水平不高 缺乏达标排放信息

我国城市生活垃圾清运量大且增长快速，从1979年的2508万吨增长至2012年的17081万吨，增加了6.8倍，已成为我国可持续发展的重要障碍。

现 状 城市生活垃圾管理现状堪忧

《中国城市生活垃圾管理状况评估报告》（以下简称《报告》）日前发布。

“2012 年，我国城市生活垃圾无害化处理率（考虑市辖区的农村部分）仅为 62.02%，城市人均生活垃圾日清运量为1.12 千克，生活垃圾简单填埋量为814.1 万吨，占垃圾清运量的 6.59%……”

《报告》中的这些数据表明，我国城市生活垃圾管理现状堪忧。

据悉，《报告》是由中国人民大学国家发展与战略研究院完成。利用2006年~2012年公开的统计数据，结合案例调查，从无害化、减量化、资源化、无害化前提下的低成本化四个角度评估了全国地级及以上城市的生活垃圾管理效果，并提出改进城市生活垃圾管理要从源头分类抓起，同时要加快信息公开的步伐。

无害化水平不高 缺乏达标排放信息

无害化包含两层含义，一是生活垃圾处理设施应具备无害化处理的能力，二是设施实际运行过程能够实现水和空气污染物连续达标排放以及符合卫生标准。

《报告》指出，2006-2012 年城市生活垃圾无害化处理能力（用城区的无害化处理率表达）逐年提高，2012 年已达 93.43%，但若考虑市辖区的农村部分，则无害化处理率均值仅为62.02%，可以说其余接近40% 的垃圾（主要指农村的垃圾）没有收集或收集了只是简单堆放，尚未进行无害化处理。而且由于目前卫生填埋场和焚烧厂的废水、废气等污染物排放达标信息没有公布，不足以证明连续达标排放，渗滤液的超标排放也常见诸报道。无害化处理水平在城市间差异较大，一些末端处置支出很低的城市，超标排放的可能性较高。由于生活垃圾管理普遍由城市政府负责，环保监管存在部分失灵的问题。

此外，《报告》指出，生活垃圾的简单填埋仍占一定比例。2012 年，全国有数据的地级及以上城市生活垃圾简单填埋量为814.1 万吨，占垃圾清运量的 6.59%。而简单填埋并非无害化处置，产生的大量渗滤液不处理直接排放将污染地下水和土壤。

减量化没有进展 垃圾分类潜力较大

生活垃圾的减量化指接受城市生活垃圾处置服务的人口通过源头（家庭、办公室等）分类 （ 厨余、可回收物、其他垃圾 ），减少其他垃圾清运量。其中，可回收物进入回收再利用系统；厨余进行饲料、堆肥等再利用；其他垃圾由卫生填埋场或焚烧厂进行无害化处置。

《报告》数据表明，2006-2012年人均生活垃圾产生量或清运量处于较高水平，2012年人均生活垃圾日清运量平均水平为1.12千克，未出现明显的下降趋势，减量化没有取得实质性进展。北京、上海、广州等城市从2000年开始试点垃圾分类，历经10多年，减量化并无明显效果。如2012年，杭州、深圳、厦门人均生活垃圾日清运量高于平均水平，分别为1.75千克、1.27千克和1.21千克。《报告》对我国2013 年~2020年人均垃圾日清运量趋势进行了线性和非线性趋势预测，结果表明人均垃圾日清运量均呈平稳的下降趋势，2013 年为1.10 千克，2020 年为1.01 千克。也就意味着如果不改变当前的政策，生活垃圾减量化的速度将非常缓慢。垃圾分类具有较大潜力。《报告》中12个案例城市生活垃圾成分的数据表明，厨余所占比重在36.0%~73.7%之间，纸类占4.46%~17.6%，塑料占1.5%~20.0%，金属占0.17%~3.0%，玻璃占1.3%~8.0%。可见，生活垃圾成分中可以回收的物质占绝大多数，垃圾分类潜力较大。

资源回收率不理想 城市间差异大

资源化的目标是可回收物回收率的不断提高，最终达到最优回收率，即回收的边际成本与边际收益相等。

《报告》指出，我国生活垃圾资源化统计指标体系尚不完善，已有的指标缺乏界定，公开的统计资料信息极少。对全国和典型城市废纸、废塑料的资源回收率进行估算，结果表明资源回收率并不理想，进一步回收的空间较大。以2013年为例，废纸的综合利用率仅44.7%，塑料回收率为23.2%。2012年北京的纸类资源回收率仅为25.32%，距北京市“十二五”规划要求的2015年垃圾资源化率55%的总目标仍有很大差距。此外城市间差异大，如北京、本溪、牡丹江、苏州等城市的纸类回收率分别为25.32%、24.74%、61.52%、20.11%。

低成本化信息缺乏 社会成本被低估

低成本化首先要求生活垃圾管理信息的公开，其次是源头分类，资源回收，垃圾减量，并降低安全处置前提下的全部成本。《报告》认为，我国可能两种情形均存在，即有城市投入严重不足，不足以安全处置；也有城市在某些环节存在浪费的问题。

《报告》数据表明，近年来我国环卫设备投入增长迅速，2012 年每万人市容环卫专用车辆设备数均值为2.34 台，多数城市在每万人两台左右。但人均垃圾日清运量几乎没有变化，可能存在设备闲置问题。同时《报告》对2012 年市容环卫专用车辆设备数进行了城市排名，北京、哈尔滨、乌鲁木齐等14个城市的设备数在每万人5台或以上，远高于全国平均水平。

各城市末端处置支出普遍较低且城间差异大。《报告》指出，2012年，全国113个环保重点城市单位垃圾处置成本均值为每吨85元，最低成本为抚顺市的每吨6.5元，最高为曲靖市的每吨375.7元。低于平均投入水平的城市可能存在污染物超标排放的现象。

我国垃圾处理的社会成本远高于统计资料显示的末端处置成本，生活垃圾处理的社会成本被低估。以北京市为例，2012年北京市生活垃圾填埋处置的社会成本每吨1530.7元，收集成本远超中间转运成本和末端处置成本，其中土地成本所占比重为21.4%。按照现有的人均生活垃圾日清运量计算，人均垃圾处置支出达到每年480.5元，远高于北京市2015年开始执行的非居民生活垃圾收费标准（每吨300元），需要按照全成本付费，不应当补贴。虽然处置支出由财政支付，但公开的成本数据不完整，数据偏低，也不利于刺激垃圾减量。

对 策 端口前移做好信息公开

针对当前我国城市垃圾管理中存在的问题，《报告》认为生活垃圾管理需要端口前移，做好源头分类和信息公开工作。

一是制定城市生活垃圾源头分类和信息公开法规。将垃圾源头强制分类纳入法律，并在法规中明确分类对象、分类与投放方法、奖励与惩罚措施等内容，用法律的权威性和确定性保障垃圾分类的有效实施。

同时明确信息公开内容、公开方及其责任、公开范围等。完善生活垃圾管理的信息统计体系，细化统计指标，增加统计内容并扩大统计范围，明确统计口径及其含义，尤其是资源化信息和无害化信息。

二是对生活垃圾填埋场和焚烧厂执行水和空气的排污许可证制度。以许可证为记录、核查和监管手段，增加违法排放成本，进而倒逼源头分类与减量。

另外，在国家层面，《报告》建议中央政府明确规定“十三五”城市生活垃圾管理目标，目标要细化到具体指标；要求每个城市制定生活垃圾管理规划，并每年公布城市生活垃圾管理绩效评估报告。

解 读 源头分类是垃圾减量核心

《中国城市生活垃圾管理状况评估报告》（以下简称《报告》）发布后，本报对中国人民大学环境政策与环境规划研究所所长、报告课题组首席专家宋国君进行了专访。

《报告》发布并未收到预期效果

谈起初衷，宋国君坦言：“这个《报告》我们做了四五年的时间，出发点是希望通过数据发现城市生活垃圾管理存在的问题，引起城市和相关政府部门的重视与反思。但《报告》发布后，似乎并没有收到预想效果。”

“我们重点关注的是城市，《报告》中不同指标都对城市进行了排名，很多城市应该对相关问题做出回应。比如人均生活垃圾日清运量高于平均值的城市应该有所解释，到底哪来那么多垃圾？生活垃圾分类试点城市为什么没有显著成效，这些城市也应该有所回应。”宋国君说。

源头分类需政府重视政策支持

宋国君表示：“我们强调垃圾源头分类，从家庭、办公室开始，而不是在小区里放三个垃圾桶就叫分类。这需要政府有更明确的奖励和惩罚措施，台北市生活垃圾管理的成功经验对我们大陆城市就很有参考价值。”

“垃圾围城加剧的趋势目前非常明显。城市人均垃圾日清运量降低地很缓慢，但城市人口却在迅速增加。如果生活垃圾源头分类的政策没有重大进展，生活垃圾减量将非常缓慢。”他说。

为什么至今没有城市将源头分类落到实处？宋国君认为，决策者意识的觉醒是关键，需要认识到源头分类是垃圾减量的核心手段以及到目前为止唯一正确的手段。“虽然我国已开展垃圾分类城市试点工作，法律法规却始终未明确强制执行生活垃圾源头分类，而试点分类的城市也一直没有触及源头分类。再有，虽然提出对生活垃圾排放收费，但并未没明确何时何地实施计量收费，已开征垃圾处理费的城市依旧采用定额方式，缺少对排放行为的经济刺激。总之，源头分类没有不可克服的技术、资金和居民的素质问题。”宋国君说。

政策层面需做好信息公开

《报告》发布后，有相关人士对《报告》中的数据提出质疑，认为真实的情况并没有那么低。对此，宋国君认为研究组已经使用了所有公开的信息，这从侧面反映了目前我国城市生活垃圾管理相关指标信息缺乏公开的情况。

宋国君表示：“在政策层面应该改变的第一步就是信息的公开。比如无害化，并不是说垃圾处理厂符合无害化标准就是无害化，它还是需要运行的，但是有关污染物达标排放的信息却没有公开。政府必须公开相关信息，信息先公开，再来评估管理效果。”

“我认为‘卫生填埋场的排放监管’也应该在‘水十条’中明确。因为垃圾填埋场就是一类污染源，而且是很特殊的，和工业是不一样的，它所造成的污染可能比城市污水处理厂还严重。”宋国君介绍说。

解决垃圾管理问题其实不难

宋国君认为解决好我国城市生活垃圾管理问题势在必行，目前也不存在任何难题。“解决生活垃圾围城和资源回收问题，是当今中国马上就能做、该做的事，甚至是中国生态文明应该首先解决的问题。现在还是不知道我们的城市何时才能开始做？生活垃圾管理是个系统工程，需要城市政府的重视和政策支持，但也不是难点。”宋国君说。

□城市经验

台北

垃圾强制回收

垃圾费随袋征收

台北市是我国台湾实施垃圾分类与资源回收政策最早且最成功的城市，垃圾减量化效果显著，人均垃圾日清运量从1995年的1.34kg减少到2012年的0.37kg。

台北市采取的主要政策手段包括强制源头分类、随袋征收垃圾处理费、信息公开与公众参与、建立资源回收管理基金等。

从2000年开始，台北市全面实施垃圾费随袋征收政策，居民必须购买环保局指定的垃圾袋，垃圾量越多，所缴的垃圾费也越多，但对于厨余和资源物免费回收，从而刺激居民进行垃圾分类，尽可能回收资源物，减少一般垃圾的清运量。

2005年，台北市出台了实施垃圾强制分类的相关规定，根据要求，居民应将生活垃圾定点分类投放，如发现没有按规定分类，会请居民当场分类，或请居民带回分类后再投放。若居民执意排出，将按照《废弃物清理法》罚款1200~6000台币。城市政府还专门设立抓包大队和查办电话专线，查实乱扔垃圾者予以重罚，对举报者实行重奖。此外，台北市还通过信息公开和公众参与，让焚烧厂的运营处于政府和公众的双重监督之下。