城镇污水处理按效付费行业研究报告
——债务重组视角下的机制重构、试点实践与突围路径
摘要：城镇污水处理行业正经历一场深刻的付费机制变革。按效付费、取消保底、重谈收益率等改革举措，其技术性表述背后指向一个核心命题：**存量水务项目的债务重组**。在地方政府财政承压、水务企业应收账款高企、水价调整面临“政治-民生-财政”三元约束的背景下，按效付费机制被赋予了超越技术层面的制度使命——以“空间换时间、以让步换确定性”，在存量合同的再谈判中重构政府与企业的风险分担格局。本报告系统梳理了按效付费的政策演进、试点实践与核心挑战，深入分析了水价作为“非纯商业工具”的定价困境，以及试点城市在“好学生易受影响、差学生躺平”的分化风险。研究发现，按效付费改革面临三重结构性张力：合同刚性与机制弹性的冲突、绩效可测性与治理不确定性之间的落差、以及激励相容与约束失效的悖论。据此，本报告从法律框架重构、财务模型再造、分类施策路径三个维度提出突围建议，为行业政策制定与企业战略决策提供参考。
关键词：按效付费；债务重组；厂网一体；水价改革；绩效评价
第一章 引言：从技术语言到制度本质
1.1 行业背景与研究缘起
中国水务行业正处于一个历史性的转折节点。过去二十余年，行业依托高杠杆驱动、重建设轻运营、政府付费包底的增长逻辑实现了快速扩张，城市供水覆盖率突破98%，污水处理率亦逼近天花板。然而，增量空间被压缩至极限后，新建项目的投资回报率持续下滑，部分区域甚至出现“建得越多、亏得越多”的现象。存量资产的维护与提效取代新增产能，成为企业报表中最核心的变量，资产负债表上那些曾经光鲜的“长期资产”，如果缺乏精细化运营的支撑，正在从“金矿”变成“负担”。
在这一转型过程中，一个被行业频繁讨论却少有人直面的问题浮出水面：**水务企业究竟在为谁承担成本？** 传统“按量付费”模式下，污水处理厂按照处理水量收取服务费，管网运维的成效与污水处理厂的收益之间缺乏关联。厂网分离的体制导致管网错接混接、病害缺陷频发，污水外渗和河水雨水进入管网的问题长期得不到根治，进水浓度持续偏低，处理效能难以释放。更严重的是，地方政府支付能力不足带来的回款压力持续加剧——联泰环保2025年末应收账款高达17.69亿元，较上年末激增20.67%，占总资产比例达17.77%；兴泸水务应收账款周转天数从171天恶化至211天；重庆水务应收账款余额激增81%。据E20研究院统计，我国污水处理费账期平均达1年，缺口约2000亿元，不少水务企业只收到包括保障电费、药剂费、人工费在内的“三保”费用，其他费用则长期拖欠。
正是在这一背景下，“按效付费”“取消保底”“重谈收益率”等一系列改革举措密集出台。然而，这些看似技术性的表述背后，隐藏着一个更深层的制度逻辑。
1.2 核心命题：按效付费的本质是债务重组
本报告试图论证一个核心判断：**按效付费机制的本质，是地方政府与水务企业之间的一场结构性债务重组。**
这一定性并非修辞上的简化，而是对改革实质的准确把握。重组的核心逻辑是“以空间换时间、以让步换确定性”——水务企业需要现金流，需要提高预期现金流的回收概率和确定性，同时让渡原有合同的部分收益（如取消保底水量、降低收益率预期）、增加一部分义务（如承担管网运维责任、接受更严格的绩效考核），以争取“活下去”的机会。而地方政府则通过按效付费机制，将原本刚性的、不可控的财政支付义务，转化为弹性的、与治理效果挂钩的绩效支出，缓解当期财政压力。
这一逻辑与传统债务重组的金融操作具有高度同构性。在金融领域，债务重组的典型手段包括：延长还款期限（以时间换空间）、削减本金或利息（以让步换确定性）、债转股（将债权转化为股权，分享未来收益）。“按效付费”改革中的各项技术举措，恰恰对应着这些核心操作：
——**“取消保底水量”** 相当于削减了政府的最低支付承诺，将需求风险从政府转移给企业，是对原有合同“确定性收益”条款的实质性修改。传统BOT模式下，政府通常承诺一个最低处理水量，无论实际进水量是否达到该水平，均按保底水量付费。取消这一承诺，意味着企业承担了进水量波动的经营风险。
——**“重谈收益率”** 相当于对原有特许经营协议中约定的投资回报率进行下调，是对债权人（水务企业）收益权的直接削减。在利率下行周期中，原有合同约定的收益率（通常为8%-12%）已显著高于市场水平，重谈收益率实质上是将超额收益返还给政府方。
——**“厂网一体”** 相当于将原本分离的“处理端”和“收集端”资产打包重组，企业以承担更多运维义务为代价，换取绩效提升后的潜在增量收益。这与债转股中“以股权换债权”的逻辑异曲同工——企业从单纯的“服务提供者”转变为“系统运营者”，收益来源从单一的处理费扩展为系统性绩效回报。
——**“按效付费”** 本身则相当于将固定收益转为浮动收益，企业的收入不再是水量的线性函数，而是污染物削减量、进水浓度、管网运维质量等多维绩效指标的复合函数。这相当于将债权（确定性收益）部分转化为股权（剩余收益索取权），企业承担了更大的经营不确定性，但也获得了绩效改善后的潜在上行空间。
1.3 研究框架与方法
本报告采用“制度分析—案例实证—财务验证—路径设计”的四维研究框架。在制度分析层面，梳理按效付费的政策演进脉络与制度逻辑；在案例实证层面，以湖南、江苏两省的试点城市为核心样本，剖析不同模式的设计特征与实施效果；在财务验证层面，基于水务上市公司的年报数据，量化分析应收账款风险与现金流压力；在路径设计层面，从法律框架、财务模型与分类施策三个维度提出突围建议。
研究方法上，本报告综合运用了政策文本分析、多案例比较研究、财务数据实证分析和学术文献综述。数据来源包括政府公开文件、上市公司定期报告、学术期刊论文及行业研究报告。
第二章 政策演进与制度逻辑
2.1 从“按量付费”到“按效付费”的政策脉络
按效付费并非一夜之间出现的政策创新，而是经历了从地方探索到国家推广、从原则倡导到制度固化的渐进过程。
**2.1.1 萌芽期（2020—2023年）：问题驱动的地方探索**
这一时期的政策推动主要源于两个现实压力。其一是“污水处理提质增效”的硬约束——2019年住建部等三部委发布《城镇污水处理提质增效三年行动方案》，明确要求提升污水收集率和进水浓度，传统“按量付费”模式下企业缺乏提升进水浓度的动力。其二是PPP项目的地方债务压力——大量以BOT/PPP模式建设的污水处理项目，在运营期面临政府付费能力下降的现实困境，“按量付费”的刚性支付义务与地方财政的弹性承受能力之间的矛盾日益突出。
在这一阶段，少数地方开始探索将污水处理服务费与进水浓度、污染物削减量等指标挂钩的付费机制，但整体上处于分散的、非系统性的试点阶段。
**2.1.2 突破期（2024—2025年）：法治保障下的系统推进**
2024年是按效付费改革的关键转折年。湖南省以“小快灵”立法方式，在全国率先出台《湖南省城镇污水管网建设运行管理若干规定》，自2024年3月1日起施行，推行“厂网一体”、专业化运行维护和按绩效付费管理制度，为改革提供了法治保障。同年，湖南省住建厅等三部门发布《关于加快推进城镇生活污水处理按效付费工作的通知》，明确将污水处理厂进水污染物浓度、污染物削减量和污泥无害化处理率等作为污水处理服务费付费核心考核指标。
2025年，住建部等5部门发布《关于加强城市生活污水管网建设和运行维护的通知》（建城〔2024〕18号），明确要求“排水主管部门要构建以污染物收集效能为导向的管网运行维护绩效考核体系和付费体系，对污水处理厂和管网联动按效付费”。同期发布的《推进城市生活污水管网全覆盖及厂网一体长效机制建设工作指南》（建司局函城〔2025〕03号），进一步要求“建立以污染物集中收集效能和水环境质量提升为核心的绩效评价体系”。
2.1.3 推广期（2026年至今）：经验固化与全面铺开
2026年9月，江苏省住建厅印发《城镇污水处理按效付费经验做法（第一批）》，将南京市、无锡市、苏州市、张家港市、昆山市5地经验做法向全省推广。这标志着按效付费从个别城市的“盆景”向全省范围的“风景”转变。与此同时，广西、湖北等省份也在加速推进“厂网一体、按效付费”试点，广西计划到2026年底推动20个城市生活污水处理厂先行先试。
2.2 制度设计的核心要素
从各地实践来看，按效付费的制度设计围绕三个核心要素展开：**考核什么、怎么考核、如何与付费挂钩**。
**考核什么**——从各地已发布的实施方案看，考核指标体系呈现“多维复合”的特征。核心指标包括：污水处理厂进水COD/BOD浓度、污染物削减量、污水集中收集率、出水水质达标率、污泥无害化处理率。辅助指标包括：管网运行液位、设备运行状况、成本管理、安全管理等。武汉市在管理办法中明确要求“探索将污水收集处理服务费与污水处理厂进水污染物浓度、污染物削减量、污水管网运行水位、维修养护质量等指标挂钩”。
**怎么考核**——考核方式从单一的年度考核向“日常运营+年度评价”的双层结构演进。以南京市为例，主要指标分为年度指标和日常运营指标，年度指标包括污水处理量和售水量比值、进水COD/BOD浓度等，日常运营指标涵盖污泥处置、成本管理、设备运行、管道沉积、安全管理等各个方面。张家港则构建了“年度指标调整系数”与“运营管理评价系数”相结合的多层次评价模型，并根据季度考核与年度考核运营情况按权重计算综合得分。
**如何与付费挂钩**——这是制度设计的核心环节，直接决定了激励的强度与方向。中部地区某城市A市的做法具有代表性：形成“财务费用随LPR浮动—变动成本与污染物浓度关联—年度考核结果与付费比例挂钩”的技术路线，并配套合同再谈判、参数动态调整、厂网一体化考核等制度。无锡市则采用“核定范围内按1.85元/吨执行，超出部分按1.23元/吨计价”的阶梯式服务费结构，同时明确服务费核拨与进出水浓度、管网运行水平、污水设施运维情况挂钩。
2.3 “厂网一体”与“按效付费”的耦合逻辑
“厂网一体”与“按效付费”构成了一组不可分割的制度组合。两者之间的耦合逻辑体现在三个层面。
**责任层面的整合**。厂网分离模式下，污水处理厂和管网分属不同责任主体，缺少对“源头端、输送端、处理端”的统一管控，容易出现管网错接混接和病害缺陷，导致污水外渗、河水雨水进入管网的问题频发。厂网一体将污水处理厂及其服务片区的管网交由同一主体负责建设运维，实现了责任唯一化。
**激励层面的对齐**。在按量付费模式下，管网运维单位缺乏动力提升进水浓度——进水浓度越低，处理难度越小，反而越“划算”。按效付费将付费与污染物削减效能挂钩后，管网运维质量直接影响污水处理厂的进水浓度，进而影响绩效评价结果和付费金额，形成了“管网提质→进水浓度提升→削减量增加→付费增加”的正向激励链条。
**成本层面的优化**。厂网一体带来的系统优化可以显著降低治理成本。株洲市的实践表明，2025年全市污水处理厂进水量较2024年减少1794.76万吨，仅“撇除外水”一项就减少污水处理服务费约3625万元。湘潭市撇除外水和按效付费每年可节省资金5000多万元，原规划的6万吨/日铁牛埠污水处理厂无需建设，节省建设投资约3.5亿元、节约用地约120亩。
第三章 试点城市实践分析
3.1 湖南模式：立法先行、系统推进
湖南是按效付费改革推进力度最大、制度体系最完整的省份之一。其改革路径具有鲜明的“顶层设计驱动”特征。
3.1.1 制度架构
湖南模式的核心在于“法治保障+政策驱动+试点引领”的三位一体架构。在法治层面，《湖南省城镇污水管网建设运行管理若干规定》的出台为改革提供了法律依据，使得“按效付费”不再是行政指导性的“鼓励”，而成为具有法定效力的制度要求。在政策层面，省住建厅等三部门发布专项通知，明确改革的时间表和路线图。在试点层面，全省启动19个“厂网一体”“按效付费”试点示范项目，安排2000万元奖补资金支持。
3.1.2 湘潭案例
湘潭市是湖南省第一个全面实施“按效付费”的城市。4座污水处理厂在原特许经营协议基础上，全部补充签订了“按效付费”协议。这一做法值得深入分析：它并非推倒重来式的“重新招标”，而是在尊重既有合同框架的前提下进行“补充协议”谈判。这种渐进式改革路径降低了法律风险和交易成本，也为其他城市提供了可复制的操作模板。
从效果看，湘潭通过实施一批“撇清水、挤外水、收污水”项目，撇除外水和“按效付费”每年可节省资金5000多万元。这一数字的意义不仅在于财政节约，更在于它证明了“向存量要效益”的可行性——在不增加政府支出的情况下，通过机制优化释放了可观的效率空间。
3.1.3 株洲案例
株洲市的改革覆盖面更广——对城区范围内11座污水处理厂（设计处理规模共74万吨/天）及其收水范围内的雨污水管网全面实行“厂网一体、按效付费”改革。其数据表现也更为系统：
——在成本压减方面，2025年污水处理厂进水量较2024年减少1794.76万吨，“撇除外水”减少服务费约3625万元，试点污水处理厂服务费节支率分别达4.95%和5.28%。
——在效能提升方面，核心污水厂进水BOD浓度提升超30%，龙泉三期进水BOD浓度达124.2毫克/升，同比增幅83.2%；市本级污水厂平均进水BOD浓度达85.63毫克/升，较2021年增长28.66%。
——在环境改善方面，城市生活污水集中收集率提升至72%，20条黑臭水体全面消除，国省控断面水质达标率保持100%。
尤其值得关注的是株洲构建的“降本—反哺—再降本”良性闭环：将节约的服务费定向用于管网运营维护，推动专业化运维进一步减少外水入厂。这一机制设计的精妙之处在于，它解决了按效付费改革中的一个关键激励问题——企业节省下来的费用如果不返还给企业，企业就缺乏降本的动力；但如果全部返还给企业，又可能导致“为降本而降本”而损害服务质量。株洲的“定向反哺”机制将节约资金锁定用于管网维护，既保持了降本激励，又确保了资金用于系统改善。
3.2 江苏模式：五城先行、百花齐放
江苏的按效付费改革呈现出“自下而上、经验扩散”的特征。2026年9月，江苏省住建厅将5地经验做法作为第一批向全省推广，标志着这一模式的制度化定型。
3.2.1 南京：厂网联动的系统化改革
南京市以“按效付费”撬动治理效能，2025年初印发实施方案，对主城6大系统约200万吨/日规模污水处理厂实施厂网联动按效付费改革。其核心做法包括：改变按量付费的单一模式，增加污染物收集指标的评价体系；对厂网运营单位实施联动付费，进水BOD浓度提升13.2%；倒逼削减系统外水，主城年度处理水量减少3200万吨。
南京模式的突出特征是“动态调整”——2026年将碳排放强度指标纳入按效付费年度评价，并将指标测算方式从“总体测算”细化分解至各个污水系统。这种“边试边改”的机制设计，体现了对绩效考核指标体系不完备性的务实回应。
3.2.2 无锡：阶梯定价与差异化付费
无锡市于2024年调整城区污水处理服务费，服务费包含污水处理厂服务费和泵站管网系统运行维护监测费用，污水处理量在核定范围内按1.85元/吨执行，超出部分按1.23元/吨计价。这一阶梯定价结构的设计逻辑是：在核定处理量范围内保障企业的基本收益，超出部分则降低单价，抑制企业通过“多处理水量”而非“提升效能”来增加收入的动机。
3.2.3 苏州：精准核价与多维评估
苏州市的做法聚焦于“钱怎么算”的问题。财政会同水行政管理部门开展全流程预算绩效分析，科学核定服务费单价，建立多维绩效评估体系，将建设计划落实、进出水浓度、污水集中收集率、污泥处理处置、管网养护维修、低水位运行情况、河道水质、污染物削减量、清污比等核心指标与付费直接挂钩，每年节省财政资金约3000万元。
苏州还推动《苏州市排水管理条例》修订，明确按效付费法定地位，以立法固化改革成果。这一做法与湖南的立法路径形成呼应，表明“地方法规先行”正在成为按效付费改革的标准操作。
3.2.4 张家港与昆山：厂网一体与智慧监管
张家港以污水处理厂服务范围为单元，区分城市、乡镇污水运维板块，设置差异化付费核算公式，构建多层次指标评价模型。其改革实现了“排查、设计、建设、运维责任唯一化”，大幅提升了运营效能。
昆山的特色在于智慧监管与闭环管理。昆山构建了“全市一盘棋”的智慧排水监管综合平台，实行“现场核查+后台数据分析”双复核机制，为按效付费提供数据支撑。服务范围内进水COD浓度提升30%以上，每年节约财政资金约3000万元，居民投诉率下降。
3.3 其他地区探索
广西的“20城计划”。广西在2025年底发布征求意见稿，提出到2026年底推动20个城市生活污水处理厂先行先试，到2027年底全面推行“按效付费”机制。这一“时间表+路线图”式的推进方式，体现了后发地区借鉴先行经验的“追赶型”改革特征。
**永州的乡镇延伸**。永州市自2024年起启动改革试点，以冷水滩河东污水处理厂为起点，逐步覆盖中心城区3座污水处理厂。截至2026年3月，中心城区三座城市生活污水处理厂“按效付费”节约资金200万元。永州案例的特殊意义在于，它展示了按效付费机制从城市向乡镇延伸的可能性。
**鄂州的管网特许经营**。鄂州市落地了全国首个污水管网特许经营项目，以“使用者付费+按效付费”的创新模式，在不增加政府财政负担的前提下，力求实现管网从“建完就走”到“长效管护”的转变。这一模式的创新之处在于引入了“使用者付费”机制，减少了对财政资金的依赖。
第四章 核心挑战：债务方确定性的缺失
4.1 政府为何不愿用“涨水价”来做债务重组
按效付费改革面临的最深层障碍，不在于技术层面的指标设计和付费测算，而在于一个更为根本的政治经济学问题：**政府不愿意用“涨水价”来做债务重组。**
水价承载了太多非商业功能。在中国城市治理的语境中，水价不仅是一个经济变量，更是一个政治变量和社会变量。它直接关系到居民的生活成本感知、社会稳定预期和政府公信力。在水价调整的决策过程中，地方政府面临“政治—民生—财政”的三元约束：
**政治约束**。地方政府官员的考核体系中，“维稳”的政治权重远高于“水务公司报表修复”的经济权重。水价上调可能引发的公众不满和社会舆情，其政治成本远高于水务企业应收账款坏账的经济成本。因此，在“不出事”的逻辑主导下，“维持水价稳定”成为地方政府的理性选择——即便这意味着水务企业的现金流持续恶化。
**民生约束**。水作为基本生活必需品，其价格具有高度的“政治敏感性”。涨价决策面临“被政治化”的风险——反对者可以将水价上调解读为“政府与民争利”，这种叙事在社交媒体时代具有极强的传播力。傅涛指出，“让水务企业长期垫付资金不仅违背市场规律，还将直接冲击公共服务供给的可持续性”。但这一理性判断在政治动员的逻辑下往往被淹没。
**财政约束**。污水处理费用实行“收支两条线”模式，政府向污水厂支付的污水处理费与自来水公司代征的污水处理费缺口一直由地方财政承担，污水处理运营补贴依赖于财政托底。在水价不上调的情况下，财政补贴的压力持续累积；而在财政本身已经承压的情况下，这种累积是难以持续的。
4.2 “政治—民生—财政”三元约束下的结构性困境
上述三元约束构成了一个结构性困境：**政府既需要水务企业维持运营以保证公共服务供给，又不愿意通过水价上调来提供足够的支付能力；既希望通过按效付费机制降低财政支出，又无法为企业的绩效改善提供确定性的回报预期。**
这一困境的后果在微观层面表现得尤为明显。2025年，联泰环保的信用减值损失高达1.61亿元，同比大幅增加，短期借款2.45亿元，一年内到期的非流动负债达4.25亿元，而货币资金仅1.06亿元，短期偿债压力显著。更极端的情况是，沛县汉之源水务有限公司因被拖欠污水处理费逾1亿元，将县政府告上法庭，索赔5.7亿元。
4.3 合同刚性与机制弹性的冲突
按效付费改革面临的另一重结构性挑战，是既有特许经营合同的法律刚性。大量污水处理BOT/PPP项目在签订时，采用的是“按量付费”模式，合同条款中通常包含保底水量、固定收益率等保护性条款。将这些项目转为按效付费，涉及到合同条款的实质性变更，面临以下法律障碍：
**合同变更的协商成本**。特许经营合同的变更需要政府方与社会资本方协商一致，在双方利益诉求存在冲突的情况下，谈判往往旷日持久。麻阳县污水处理厂项目的运营协议与价格问题困扰了长达七年之久，直到近期才通过补充合同得以解决。
**保底条款的调整阻力**。保底水量条款是BOT合同中的核心保护性条款，取消或调整保底水量直接减少了企业的确定性收益。在天津，创业环保截至2025年末的污水处理服务费应收账款（含长期应收款）约25亿元，最终通过签署付费周期调整备忘录，将付费周期调整为“月计量、年结算”的方式加以缓解。
**收益率重谈的博弈空间**。在利率下行周期中，原有合同约定的收益率已显著高于市场水平。但企业通常认为，原合同收益率是对其承担建设风险、运营风险的合理补偿，单方面下调有违契约精神。这一矛盾的本质是：**在合同签订时合理的风险补偿，在环境变化后是否仍然合理？**
4.4 “好学生”与“差学生”的分化效应
按效付费改革在推进过程中出现了一个值得警惕的现象：**好学生按效付费反倒易受影响，差学生躺平无所谓，破罐子破摔。**
这一分化效应的逻辑在于：按效付费的核心机制是“绩效好则多付费，绩效差则少付费”。对于那些本身运营效率较高、进水浓度较好、管理规范的污水处理厂，实施按效付费后，其绩效评分本就较高，付费可能不会下降甚至略有提升，但改革的空间有限。而对于那些本身运营效率低下、进水浓度较低、管网问题严重的污水处理厂，按效付费后绩效评分必然较低，付费大幅下降——但这恰恰可能是这些企业“求之不得”的结果：反正本来就收不到足额的服务费，现在有了“绩效不达标”的正当理由，反而可以名正言顺地减少投入甚至退出。
东部某地级市的案例印证了这一担忧。该市设定进水COD考核基准150mg/L，实施管网雨污混接专项整治后，污水厂进水COD提升至180mg/L，但由于管网清水入渗减少，日均处理水量由8万吨降至6.8万吨，企业月营收减少超60万元。在这种情况下，企业提升进水浓度的努力反而导致了营收下降，形成了“干得好不如不干”的逆向激励。
4.5 特许经营与按效付费的制度兼容性
按效付费与既有特许经营制度的兼容性问题，是改革面临的最深层的制度障碍。清华大学环境学院教授王凯军等学者指出，“按效付费”还面临一个难点，就是和特许经营的BOT模式有所冲突。原来确定的一些污水处理领域的BOT项目总体是按水量结算的，要转为按效付费，需要在合同层面进行根本性调整。
这一冲突的实质在于：**BOT合同的“量价约定”与按效付费的“绩效定价”是两套不同的定价逻辑。** BOT合同是“成本加合理收益”逻辑的产物，企业的收益取决于其投资规模和处理水量；按效付费是“绩效定价”逻辑的产物，企业的收益取决于其污染物削减效能。从前者转向后者，意味着企业的收益函数发生了根本性变化，其投资决策、运营策略和风险偏好都需要相应调整。
第五章 企业财务影响分析
5.1 应收账款与现金流压力
水务企业的财务数据清晰揭示了行业的现金流困境。以四家具有代表性的水务上市公司为例：
**联泰环保**。2025年营业总收入10.21亿元，同比下降1.78%；归母净利润1.29亿元，同比大幅下降28.31%。应收账款高达17.69亿元，较上年末激增20.67%，占总资产比例达17.77%。信用减值损失高达1.61亿元，同比大幅增加。公司管理层坦言，“资金回笼是保障公司稳健经营的核心重点工作”。
**兴泸水务**。2025年营业收入12.37亿元，同比下降7.0%；归母净利润1.16亿元，同比大幅下降38.8%，为上市以来最差财报。应收账款达7.52亿元，同比增长7.8%，应收账款周转天数从171天恶化至211天，反映出地方政府支付能力不足带来的回款压力。
重庆水务。2025年营收微增5.82%，但经营活动现金流净额同比下降24.96%，应收账款余额激增81%。公司解释称，主要原因系报告期内收到的污水处理资金同比减少。
光大水务。2025年净利润同比下降17.37%，应收票据及应收账款较上期末增加18.79%，占公司总资产比重上升1.88个百分点。
这组数据揭示了一个共同的趋势：**水务企业的利润正在被应收账款侵蚀，现金流质量持续恶化。** 利润表上的“账面利润”与现金流量表上的“真实现金”之间的差距不断扩大，企业的流动性风险持续累积。
5.2 债务重组的财务逻辑
从财务分析的角度看，按效付费改革实际上是对水务企业未来现金流预测模型的一次根本性重构。
在传统“按量付费”模式下，水务企业的现金流预测相对简单：年收入 = 处理水量 × 服务费单价。处理水量具有一定的稳定性（受人口和经济发展驱动），服务费单价在合同期内固定，因此未来现金流的可预测性较高。在DCF估值模型中，这种稳定的现金流可以以较低的折现率进行折现，从而获得较高的估值。
在“按效付费”模式下，现金流预测变得复杂得多：年收入 = f（处理水量，进水浓度，污染物削减量，管网运维质量，考核评分）。收入不再是水量的线性函数，而是多维绩效指标的复合函数。这意味着未来现金流的波动性增大，在DCF模型中需要以更高的折现率进行折现，导致估值下降。
这一变化对水务企业的财务策略产生了深远影响。一方面，企业需要重新评估存量资产的价值——如果按效付费导致收入预期下降，那么资产的账面价值可能需要计提减值。另一方面，企业需要调整融资策略——在现金流不确定性增大的情况下，债务融资的成本将上升，企业可能被迫寻求股权融资或资产证券化等替代路径。
5.3 化债政策对水务企业的传导效应
2025年，中央层面推出了一系列化债政策，对水务企业的应收账款回收产生了积极的传导效应。2025年置换隐债2万亿元额度已落地95%以上，地方专项债加速落地，清欠成为专项债的新用途。天津市水务局在拨付2025年度污水处理服务费的基础上，一次性支付19.89亿元用于解决历史应收账款问题。
然而，化债政策的传导效应是不均衡的。经济发达地区的政府支付能力较强，化债资金的到位速度较快；而财政困难地区的化债资金来源有限，水务企业的应收账款回收可能仍然面临较长的时间滞后。创业环保的案例具有代表性：截至2025年末，公司天津市中心城区四座污水处理厂污水处理服务费应收账款（含长期应收款）预计约25亿元，最终通过签署付费周期调整备忘录，将付费方式调整为“月计量、年结算”。这种“以时间换空间”的做法，虽然缓解了短期的支付压力，但并未从根本上解决应收账款规模过大的问题。
5.4 资产证券化：突围路径还是权宜之计？
面对应收账款高企和现金流压力，部分水务企业开始探索资产证券化路径。2026年9月，富国首创水务REIT启动扩募，拟通过扩募建立常态化的资产盘活机制。长春城建集团污水处理机构间REITs获深交所审核通过，拟发行规模6.22亿元，募集资金全部用于偿还存量债务，约定项目年化分派收益率4.5%。
资产证券化的逻辑是：将具有稳定现金流的污水处理资产打包上市，通过出售份额回笼资金，从而改善企业的资产负债表。这一路径的优势在于，它不依赖于政府财政的改善，而是通过资本市场将未来的现金流提前变现。然而，其局限性也很明显：**如果按效付费改革导致未来现金流的确定性下降，那么资产证券化的定价基础就会受到侵蚀。** 换言之，资产证券化可以解决“存量应收账款”的问题，但无法解决“增量现金流确定性不足”的问题。
第六章 国际经验比较
6.1 OECD国家的绩效付费实践
经济合作与发展组织（OECD）国家在水务领域的绩效付费实践为中国提供了重要的参照。OECD的研究指出，服务费报酬结构可以被设计为激励绩效的工具。印度混合年金模型（HAM）的案例表明，传统的建设-运营-移交（BOT）模式可以通过条件性报酬结构来激励运营效率和效果。
在HAM模式下，政府向私营部门支付两类款项：第一笔款项在合同开始时支付，覆盖总合同成本的40%（包括运营费用，但不包括能源成本）；剩余60%在建设阶段通过年度支付完成。在建设期间，这些年度支付以运营商达到合同规定的污水处理标准为条件。这种“部分保障+部分绩效”的混合结构，在保障企业基本收益的同时提供了绩效激励。
6.2 约旦As-Samra BOT模式
约旦As-Samra污水处理BOT项目是绩效付费的经典案例。在该模式中，只要运营商满足运营标准（处理质量和数量），报酬就是有保障的，运营商不承担需求风险——唯一的客户是约旦水务局。这与里约热内卢的特许经营模式形成了鲜明对比：在里约模式中，报酬直接与服务需求挂钩，而需求本身是不确定的，且合同期限长达35年，政治、社会、经济和环境风险都显著更高。
这一比较的关键启示在于：**需求风险的分配是绩效付费合同设计的核心变量。** 在约旦模式中，政府承担了需求风险，企业只需专注于运营绩效；在里约模式中，企业承担了需求风险，其收益的不确定性大幅增加。中国当前的按效付费改革，在取消保底水量的趋势下，实际上是在将需求风险从政府向企业转移。这一转移的合理性和可持续性，取决于企业是否有能力管理和对冲这一风险。
6.3 印度Namami Gange项目
印度Namami Gange（清洁恒河）项目是按效付费理念在流域治理层面的应用。该项目采用混合年金模式，将40%的建设成本在建设期支付，剩余60%通过年度支付覆盖，且年度支付以运营商达到污水处理标准为条件。这一模式的创新之处在于将绩效付费从单个项目层面提升到了流域治理层面，体现了“系统治理”的理念。
6.4 国际经验对中国的启示
国际经验对中国按效付费改革的核心启示可以归纳为三点：
**第一，需求风险的分配需要审慎设计。** 完全由政府承担需求风险（如约旦模式）可以降低企业的不确定性，但增加了财政的刚性支出压力；完全由企业承担需求风险（如里约模式）可以激励企业提升效率，但可能导致服务质量下降和投资不足。中国需要在两者之间找到平衡点，避免“一刀切”地取消保底水量而忽视企业的合理风险承受能力。
**第二，绩效指标的选取需要兼顾可测性与激励性。** 过于复杂的指标体系增加了考核成本，也可能导致企业“选择性达标”而忽视系统性改善；过于简单的指标体系则可能遗漏关键维度。中国的实践正在探索“核心指标+辅助指标”的分层结构，这一方向是合理的。
第三，合同设计需要具有足够的灵活性。 35年的特许经营期意味着合同面临巨大的不确定性，如果在签订时就锁定了所有条款，后续调整的空间将极为有限。国际经验表明，建立“定期评估+动态调整”的合同管理机制是必要的。
第七章 突围路径与政策建议
7.1 法律框架：从政策驱动到法治保障
按效付费改革要实现从“运动式推进”到“制度化运行”的转变，必须在法律层面完成三项基础性工作。
**第一，明确按效付费的法律地位。** 湖南省和苏州市的做法提供了有益借鉴——通过地方性法规明确按效付费的法定地位，使其不再依赖于行政推动的力度，而成为具有法律约束力的制度安排。建议在国家层面修订《城镇排水与污水处理条例》，将按效付费机制纳入法定框架。
**第二，建立合同变更的法定程序。** 当前的特许经营合同变更缺乏统一的程序规范，导致谈判过程漫长且结果不确定。建议制定《城镇污水处理特许经营合同变更管理办法》，明确变更的触发条件、协商程序、争议解决机制和过渡期安排，降低合同变更的交易成本。
**第三，完善绩效评价的法律救济机制。** 当企业对绩效评价结果存在异议时，应当有明确的申诉和仲裁渠道。建议设立独立的绩效评价争议仲裁机构，由技术专家、法律专家和行业代表组成，确保评价结果的公正性和可诉性。
7.2 财务模型：从静态测算到动态定价
按效付费机制下的财务模型需要实现三个转变。
**从“成本加成”到“绩效定价”。** 传统的污水处理服务费定价采用“成本+合理收益”模式，企业的收益取决于其成本水平和约定的收益率。按效付费模式下，定价基础应转向“绩效价值”——即企业通过污染物削减为水环境质量改善所创造的价值。中部地区A市的实践提供了这一转变的雏形：“分质定价+绩效考核”的技术路线，将财务费用与LPR挂钩、变动成本与污染物浓度关联、年度考核结果与付费比例挂钩。
**从“固定单价”到“阶梯单价”。** 无锡市的阶梯定价结构提供了一个可行的模板：核定范围内按较高单价执行，超出部分按较低单价计价。这一设计既保障了企业的基本收益，又抑制了“以量取胜”的动机。建议进一步细化阶梯结构，将进水浓度、污染物削减量等绩效指标纳入阶梯定价的维度。
**从“年度结算”到“动态结算”。** 当前多数项目的服务费结算周期为年度或季度，这与按效付费的实时性要求存在矛盾。建议推广天津的“月计量、年结算”模式，并进一步探索“月计量、季预结、年清算”的结算方式，缩短企业的资金回笼周期。
7.3 分类施策：好学生与差学生的差异化路径
针对“好学生按效付费反倒易受影响，差学生躺平无所谓”的分化风险，需要建立差异化的改革路径。
**对于运营效率较高、进水浓度较好的“好学生”** ，改革的重点应放在“增量激励”上。即在保障其现有收益水平不下降的前提下，通过绩效奖励机制激励其进一步提升效能。具体而言，可以设置“绩效提升奖励金”，当企业的进水浓度、污染物削减量等指标超过基准值时，按超额部分的绩效价值给予额外奖励。
**对于运营效率较低、进水浓度较差的“差学生”** ，改革的重点应放在“底线约束”上。即通过绩效考核设置最低达标线，对于长期不达标的企业，启动合同终止或政府回购程序。同时，在过渡期内提供技术改造和管网改造的资金支持，帮助企业达到基本绩效要求。
**对于介于两者之间的“中等生”** ，改革的重点应放在“能力建设”上。通过引入专业化运维团队、推广智慧水务技术、开展管网系统化整治等方式，帮助企业提升绩效水平。
7.4 制度创新的前沿方向
**方向一：建立“水价—绩效”联动机制。** 当前水价调整与按效付费改革是两个相对独立的政策进程，缺乏有效的联动。建议建立“水价—绩效”联动机制，将按效付费改革产生的效率提升（如服务费节约）部分转化为水价下调的空间，从而在“不增加居民负担”的前提下改善水务企业的现金流状况。具体而言，如果按效付费改革使政府每年节约服务费3000万元，可以将其中一部分用于降低居民的污水处理费负担，另一部分用于补偿企业的绩效投入成本。
**方向二：探索“环境绩效债券”融资工具。** 将按效付费机制下的绩效提升预期证券化，发行以污染物削减量为标的的“环境绩效债券”。投资者购买债券后，其收益与污染物削减量的实际达成情况挂钩。这一工具可以为水务企业提供新的融资渠道，同时也将环境治理的外部性内部化。
**方向三：构建“流域绩效银行”制度。** 在流域层面建立“绩效银行”，允许企业将超额完成的污染物削减量存储为“绩效信用”，在未来的考核周期中使用或交易。这一制度可以平滑企业不同时期的绩效波动，降低单一年度考核的偶然性风险。
**方向四：推广“厂网河湖一体化”治理模式。** 将按效付费的范围从“厂网一体”进一步扩展到“厂网河湖一体”，将河道水质改善纳入绩效考核体系。这一扩展可以将水务企业的激励从“达标排放”提升到“环境质量改善”，更充分地体现按效付费的环境效益导向。
第八章 结论与展望
8.1 核心发现
本报告的核心发现可以归纳为以下五点：
**第一，按效付费的本质是债务重组。** 取消保底水量、重谈收益率、按效付费等技术性举措，共同构成了地方政府与水务企业之间的一场结构性债务重组。重组的核心逻辑是“以空间换时间、以让步换确定性”，企业让渡部分收益确定性，换取现金流的改善和“活下去”的机会。
**第二，政府不愿涨水价的根源在于“政治—民生—财政”三元约束。** 在水价承载过多非商业功能的情况下，地方政府选择“维稳”的政治逻辑主导了决策，导致水务企业的合理收益无法通过价格机制得到保障。
**第三，试点城市取得了显著成效，但分化风险不容忽视。** 株洲的“降本—反哺—再降本”闭环、南京的厂网联动、苏州的精准核价等实践证明了按效付费机制的可行性。但“好学生易受影响、差学生躺平”的分化效应需要引起警惕。
**第四，合同刚性与机制弹性的冲突是按效付费改革面临的核心制度障碍。** 从BOT“按量付费”转向“按效付费”，涉及合同条款的根本性调整，需要建立有效的合同变更机制和法律框架。
**第五，按效付费改革需要与化债政策、价格改革、资产证券化等政策工具形成协同。** 单兵突进的按效付费无法解决水务企业面临的所有财务困境，需要一揽子的制度设计。
8.2 行业展望
展望“十五五”时期，城镇污水处理行业将经历三个层面的深刻变革。
**在付费机制层面**，按效付费将从试点走向全面推广。随着湖南、江苏等省份的经验固化并向全国扩散，预计到2028年前后，按效付费将成为城镇污水处理服务的主流付费方式。
**在行业格局层面**，水务行业的“座次重排”将加速完成。地方水投平台的强势崛起、央企水务板块的横向整合、民营企业的战略性退出，正在以远超想象的速度改变行业格局。能够熟练运用特许经营权展期、价格调整机制、绩效付费规则等政策工具的企业将在新一轮竞争中占据优势。
**在价值逻辑层面**，水务资产的估值体系将继续从“成长股”向“公用事业股”切换。企业的价值将不再取决于产能规模和工程收入，而是取决于价格机制、回款机制、绩效考核机制和合同边界的清晰度和可持续性。
8.3 结语
按效付费改革是一场涉及政府、企业、居民三方利益的深层制度变革。其成败不仅取决于技术层面的指标设计和付费测算，更取决于能否在“政治—民生—财政”的三元约束下找到可持续的平衡点。
对于水务企业而言，按效付费既是挑战也是机遇。挑战在于，企业需要放弃原有的确定性收益预期，承担更大的经营不确定性；机遇在于，绩效优秀的企业将获得更大的市场空间和更合理的回报水平。在“活下去”的压力之下，企业需要在短期现金流安全和长期能力建设之间做出审慎的战略选择。
对于地方政府而言，按效付费是缓解财政压力、提升治理效能的工具，但不能成为逃避支付责任的借口。政府需要通过水价改革、化债政策、绩效激励等组合工具，为按效付费机制的有效运行提供制度保障。在“维稳”的政治逻辑和“可持续发展”的经济逻辑之间，需要找到一个让公共服务供给不因财政困难而中断的均衡点。
对于行业而言，2026年至2030年将是从“规模扩张”向“价值沉淀”转型的关键窗口期。那些率先完成从“工程思维”到“运营思维”、从“量价逻辑”到“绩效逻辑”转变的企业和城市，将在新一轮行业周期中占据先机。而那些固守旧模式、等待“救市”的参与者，将面临被市场淘汰的风险。
**报告撰写说明**
本报告基于公开政策文件、上市公司定期报告、学术期刊论文及行业研究资料撰写。报告中的数据均来自可查证的公开来源，分析判断为撰写者的独立观点，不构成任何投资建议。投资有风险，风险自己承担。报告中的案例数据以各地政府公开发布的信息为准，部分企业财务数据以经审计的年报数据为准。
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