十八届三中全会《中共中央全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：“加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。”城市水价改革亦不例外，须加快推进反映市场供求、资源稀缺、环境保护要求的水价形成机制改革。结合城市水价的现实状况，为顺利推进水价改革，需要重点关注以下几个关键问题。
建立健全水价成本核算制度，明确城市水价成本的核算科目及其参考标准
城市水价实际采取的是平均成本加成定价的方法，成本核算是其中的关键环节。当前为了更好地推进水价改革，必须建立健全成本核算制度。具体来看，一方面，完善成本核算的科目，推进“全成本”核算。现有《城市供水价格管理办法》规定的供水成本仅涉及直接费用项目，并未体现《决定》中提出的基本要求，当前应在对“从源头到龙头”的全过程进行分析的基础上，本着全成本核算的原则，确定核算的科目。另外，制定成本指标的参考标准。在平均成本加成定价的方法下，如果在市场竞争充分的前提下，可以自动获得一个相对有说服力的平均服务成本作为参考标准。国内供水行业市场化程度较低，尚未自动形成一个行业的社会平均成本作为参照和比较，《城市供水定价成本监审办法（试行）》对每项费用指标的核算方法作出了规定，并没有规定指标的参考指导标准。针对当前供水企业人员臃肿、低效率运营普遍导致成本较高，加之供水市场区域内垄断经营严重的现实状况，为了规范和激励企业的高效经营，本着循序渐进的原则，督促各地可先就关键的几个成本指标制定一定的参考指导标准，在标准基础上建立相应的奖惩制度，激励供水企业建立健全业绩考核体系，从而改变用水户为供水企业的低效率经营“买单”的情形。
推行供水企业成本信息公开制度，确保成本信息真实可靠
供水成本是水价调整的重要依据，其真实性直接影响到水价调整的合理性，推进成本信息的公开透明是保障信息真实可靠的关键举措。根据《关于做好城市供水价格调整成本公开试点工作的指导意见》（以下简称《成本公开指导意见》）的要求，选取的试点城市在启动调价程序时，要对供水企业有关经营情况和成本数据公开，并鼓励供水企业定期公开成本，但当前执行情况并不理想。供水企业成本信息的不公开透明一直是饱受诟病的重要问题，严重制约着水价改革的推进。为此，第一，建立供水企业的成本信息定期公开制度。在《成本公开指导意见》的基本要求基础上，建议明确成本公开的指标清单及公布频率，强制性要求供水企业定期公开。第二，强化成本监审，力促成本信息真实可靠。一是完善财务成本监审制度，要求企业建立符合财务管理标准的完整真实的成本台账，并引入第三方审计，增强审计客观公正性；二是强化成本的社会监督。通过建立网络互动交流平台、电话热线等公众参与方式，提升公众参与成本监审的程度；三是建立成本监审报告的公开制度，接受社会监督。第三，价格主管部门和供水企业要联合设立对成本公开信息的咨询、反映意见、投诉等专门的应对反应平台，并在价格听证会时对意见反馈的情况作出说明。
消除长期制约阶梯水价实施的关键因素，切实推进阶梯水价制度
早在1998年国家发展改革委、原建设部颁布的《城市供水价格管理办法》就明确提出实行阶梯水价，但推进较为缓慢。近期出台的《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》（以下简称《指导意见》）明确提出了2015年底前，城市原则上要全面实行居民阶梯水价制度的目标。为了切实保证居民阶梯水价的顺利实施，必须要制定相关实施细则，消除长期阻碍阶梯水价改革推进的关键因素。一是按照《指导意见》的要求，尽快摸清户表改造的“家底”，确定“一户一表”改造的投入机制，特别是要提高政府财政资金的投入比重，做好阶梯水价实施的基础保障，避免重蹈由供水企业过多承担相关费用影响实施的覆辙。二是尽快结合《指导意见》给出的人均阶梯用水量的建议值，根据家庭人口的组成、季节的变化，综合确定“家庭的阶梯用水量”和“计价周期”，增强阶梯水价实施的可操作性。三是一、二、三级价差的比例方面，根据《指导意见》提到的第二级水量覆盖家庭用户的比例已达到95％，目前应先适当加大第三级价差的比例，然后再择机提高第二级水价价差的比例，逐步培养居民的节水意识。四是督促各地根据《指导意见》的总体目标要求，尽快制定推进阶梯水价的计划进度和时间表。
重视水价调整中的承受力测评，尤其要关注居民心理承受力的调查分析
在价格调整过程中，需要对用户的承受能力进行测评，保证价格上涨在可承受范围之内。除了极少数城市以外，一般城市在价格调整前，都作了一定的承受能力测评，通常的做法是利用国际上形成的一般标准，即居民水费支出占收入2％的计算标准，按照现行的水价水平，各个城市的水价调整基本都在承受力范围之内，这就使得价格承受能力的测评成了走程序。其实，价格水平的承受能力包括经济承受能力和心理承受能力两个方面，经济承受力主要考察的是调整后的价格水平与当前的收入之间的对比，而心理承受力则主要关注的是一次涨价的幅度和频率。我国水价较低的现实情况下，经济承受能力的影响效应相对不明显，对于居民心理承受能力的调查分析更为重要，若价格上涨幅度过大或太频繁，居民用户的社会反应就会更为强烈，容易带来社会负面影响。而当前我国城市水价的调整恰恰缺乏对居民心理承受能力的调查分析。就调整频率而言，参考世界其他国家的做法，每次水价调整的价格周期为3年到5年，至少间隔2年到3年；调整幅度方面，结合各个城市水价调整的历史数据，建议一次水价调整的幅度不超过30％为宜。
采取综合措施，真正解决供水行业的“低价低质”问题
调研显示，在现有的水价水平下，各地的供水企业都面临着较大的生存压力，普遍处于亏损状态，甚至出现水价低于供水成本的“倒挂现象”，更是难以达到《城市供水价格管理办法》中提到的合理收益标准。在自负盈亏的运营模式下，为了降低运营维护成本，除对出厂水进行严格检测以外，较少顾及出水厂后直到终端用户的水质，使得“低价低质”现象较为普遍，严重制约着城市水价改革的推进。首先，建立健全供水企业的投融资机制。在目前水价较低且由政府直接定价的现实背景下，可以财政资金为基础建立价格补贴机制，考虑到终端用户补贴必须以水价大幅提高为前提，水价提高可能会造成严重的社会负面影响，建议目前在推进供水成本公开透明的前提下，以补贴供水企业为主；鼓励有条件的地区设立基础设施专项或以市政债、BOT等方式筹集资金，支持供水基础设施建设。其次，推进企业的兼并重组，特别是在一些水务企业发展较快的大中城市，鼓励实行水务相关产业链企业的一体化，通过产业链成本分摊实现供水行业的成本内部化。另外，针对供水企业的运营效率较低的现实状况，适当引入市场竞争机制，激励企业通过提升效率来降低成本。最后，必须提升水质的检测能力，建立对供水企业水质的硬约束，切实解决“低价低质”这一阻碍城市水价改革的难题。
作者系 国务院发展研究中心资源与环境政策研究院张亮
