水污染物排放标准是在法律允许范围内，对水污染物排放行为所做的限制性的技术规定。水污染物排放标准与水环境质量标准、水污染物环境监测规范共同构成了我国水环境保护标准体系。自1973年我国第一个排放标准《工业“三废”排放试行标准》（GB J4-73）发布以来，水污染物排放标准的发展直接体现了我国在近40余年不同时期水环境保护领域，尤其是在水污染物排放管理领域管理思路的演变和发展。本文通过对我国水污染物排放标准40余年发展历程的系统回顾与总结，鉴以往之得失，提出我国未来水污染物排放标准发展的一些思考与建议。
一、我国水污染物排放标准发展阶段及主要技术特点
1.第一阶段（1973-1978年）：GB J4-73的发布与实施
1973年，为推进我国环境保护工作，经第一次全国环境保护会议讨论，我国发布了第一个环境保护标准—《工业“三废”排放试行标准》GB J4-73。当时，我国尚未开展环境保护立法，这一标准为我国刚刚起步的环保事业提供了管理和执法依据，在“三同时”制度、排污收费制度实施和污染防治等方面发挥了重大作用。
在水污染物排放控制方面，GB J4-73将水污染物分为两类，即第一类污染物和第二类污染物。
第一类污染物是指能在环境或动植物体内蓄积，对人体健康产生长远影响的有害物质，包含汞、镉、六价铬、砷、铅5种重金属及其无机化合物，要求在车间或车间处理设备排出口监测。第二类污染物是指长远影响小于第一类污染物的有害物质，包括pH、悬浮物、生化需氧量、化学耗氧量等14项污染物项目，监测位置为工厂废水排放口。从水污染物的排放限值来看，GB J4-73采用了统一浓度限值，简单易行，有利于在当时情况下全国范围内统一实施。
2.第二阶段（1979-1987年）：行业型水污染物排放标准的制订
1979年3月，第二次全国环境保护工作会议决定进一步加强环境标准工作。同年颁布的《中华人民共和国环境保护法(试行)》明确规定了“国务院环境保护部门根据国家水环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准。”至此，我国污染物排放标准制定工作有了法律依据。1983-1985年，为进一步加强对行业污染物的排放控制，原国环办组织当时的轻工部、石油部、冶金部、化工部等13个工业部的科研院所环保科技人员先后制订发布了30项行业型水污染物排放标准。
行业型污染物排放标准的制订以我国当时行业发展的实际情况为出发点，考虑经济发展和环境效果的统一，同时也考虑技术和经济合理性的统一。
在这一指导思想下，行业排放标准框架结构按照分级逐步治理的原则进行设置，即：按照新建企业和现有企业进行分级管理，新、改、扩企业从严，现有企业从宽；按照企业规模进行分类管理，大企业从严，小企业从宽；考虑现有企业技术改造过渡期，逐步从严，目前从宽。
从技术内容上分析，这一时期发布的行业型水污染物排放标准有以下几个特点：
（1）根据行业特点筛选增加了特征污染物。例如，制革行业增加了氯离子、三价铬，纺织染整行业增加了色度，合成洗涤剂行业增加了苯。总的控制污染物项目由GB J4-73中的19种增加到33种。
（2）综合采用了浓度、绩效控制指标。例如，造纸、制糖、制革等轻工行业排放标准采用吨产品排污负荷和平均排水量控制指标，而在石油、化工等行业排放标准中，则主要采用了排放浓度和排水量指标。
（3）较多强调了行业发展特点和需求，排放控制水平宽严不一。例如，GB J4-73中规定造纸行业废水排放COD执行300 mg/L的要求，但在行业型排放标准中不再控制COD。而对于石油开发和石油炼制行业，新建企业则主要按照废水三级处理水平制订标准限值，部分限值严于GB J4-73。
3.第三阶段（1988-1991年）：GB 8978-88的发布与实施
1984年，我国首次颁布了《水污染防治法》，其中以专章规定了水环境质量标准和污染物排放标准的制定机构、技术依据原则等内容。为了贯彻实施《水污染防治法》，结合GB J4-73和30项行业污染物排放标准的制订与实施经验，我国开展了系统的水环境标准体系的研究。该阶段提出的水污染物排放标准分为国家污水综合排放标准、国家行业水污染物排放标准和地方水污染物排放标准3类。国家污水综合排放标准是各项行业标准的综合和简化，国家行业排放标准是综合排放标准的具体补充和实施细节，两类标准应同时修订，同时贯彻执行，产生矛盾时执行最严的标准值。地方水污染物排放标准是服务于当时推行的环境目标管理制度，体现地方水环境区域综合整治优化方案的具体要求。3类标准间，原则上国家行业标准严于综合排放标准，地方严于国家标准。
基于上述体系设计思路，我国于1988年发布了GB 8978-88，替代了GB J4-73中的废水部分。同时，GB 8978-88对之前发布的30项行业污染物排放标准进行了调整，经过修订、简化、统一和协调，除船舶、船舶工业、医院、海洋石油开发工业以及军工5个行业执行行业型排放标准外，其他所有行业均适用于GB 8978-88。从技术内容上，GB 8978-88有以下几个特点：
（1）以当时新修订的《地面水环境质量标准》(GB 3838-88)为依据，根据受纳水体的环境功能分类，对废水排放进行分级管理。
（2）借鉴行业排放标准制订经验，对不同的排污单位进行分类管理。区分新建企业和现有企业，新建企业从严，现有企业从宽；区分大、中、小企业，大、中型企业从严，小型企业从宽。
（3）污染物项目由GB J4-73的19项增加到31项，其中第一类污染物9项，第二类污染物22项。第一类污染物在GB J4-73的基础上增加了烷基汞、总铬、总镍和以苯并(a)芘为代表的难生物降解有机污染物，第二类污染物则主要增加了行业型排放标准中的特征污染物。
（4）标准统一采用浓度和排水量控制指标。两种指标的综合使用，有利于污染物排放的总量控制，防止稀释排放，便于实施监测。
（5）提出了依据环境质量标准和“最佳实用技术”制订标准限值的原则。经过实践总结，将“最佳实用技术”分为最佳可行技术、好的实用技术和平均先进水平3类，分别适用于引进或新建工厂，大、中型企业技术改造和治理，中、小型企业整顿调整。在该原则下，GB 8978-88的排放控制水平总体上更加切合实际。
4.第四阶段（1992年至今）：综合型排放标准与行业型排放标准并行
1991年12月，原国家环境保护局在广州召开了环境标准工作座谈会，针对综合排放标准与行业排放标准的关系，排放标准的时限以及重点污染源控制问题进行了深入研究和分析，调整确定了综合排放标准与行业排放标准不交叉执行，实行排放标准按年限制实施，以及重点加强新建项目污染控制的原则和思路，开始了新阶段行业排放标准和综合排放标准的制修订工作。
重点行业污染物排放标准制修订
1992-1995年，我国陆续制修订发布了一系列重点行业的污染物排放标准，包括钢铁、肉类加工、纺织染整、合成氨、造纸、磷肥、烧碱及聚氯乙烯、军工、航天推进器等行业，共11项标准。这批标准的主要特点有：
（1）贯彻综合排放标准与行业排放标准不交叉执行的思路。这期间制修订的标准明确替代之前发布的行业排放标准以及GB 8978-88的部分相关内容，不再交叉执行。
（2）标准实行年限制，解决标准执行中对新建企业和现有企业的定义及划分问题。
（3）标准限值体现延续性，对现有企业基本延续了GB 8978-88中的排放限值，对新建企业则收严排放限值，加强对其排放控制。
（4）在污染物项目选择上进一步筛选增加了行业特征污染物，水污染物排放标准的污染物控制项目由GB 8978-88的31项增加到49项。
此外，这批重点行业排放标准延续了GB8978-88中按受纳水体环境功能分级，按企业规模大小分类等原则，有的行业进一步区分了原料类型、生产工艺、产品类型等进行标准分级。
GB 8978-1996在发布重点行业污染物排放标准的同时，我国也开展了对综合排放标准的修订工作，并于1996年发布了新修订的《污水综合排放标准》(GB 8978-1996)。该标准仍延续了GB 8978-88中按受纳水体环境功能分级设定标准限值的原则，同时：
（1）进一步明确了综合排放标准与行业排放标准不交叉执行的原则，有行业排放标准的优先执行行业排放标准。
（2）污染物控制项目增加到69种，主要增加难降解有机污染物。污染物项目的选择主要参考了我国“七五”期间开展的“中国水环境优先监测研究”成果，并选择其中量大、面广、危害大，且具备控制条件的作为标准控制项目。
（3）标准限值进一步从严要求。GB 8978-1996中的现有企业排放限值基本与GB 8978-88中新建企业的标准相当，GB 8978-1996中新建企业进一步收严。
GB 8978-1996的发布和实施在我国的水污染物排放标准体系上具有里程碑式的意义。该标准在系统梳理GB J4-73以来水污染物排放标准体系的发展与整合思路基础上，提出了综合性、全面性的水污染物排放要求，形成了综合排放标准和行业排放标准并举的水污染物排放标准体系。同时，该标准根据污染物排放特点、处理技术水平等来确定排放限值，按照年限制区分新建企业和现有企业，综合使用浓度和排水量控制指标对排污总量进行控制，加强对难降解有毒污染物的控制等思路和原则至今仍延续在水污染物排放标准的制修订中。
行业型水污染物排放标准全面发展
2000年，我国修订颁布的《中华人民共和国大气污染防治法》中阐明了“超标即违法”的思想，使环境标准在环境管理中的地位进一步加强，由此也影响了水污染物排放标准的制修订。
在GB 8978-1996发布实施之后，我国继续加强了行业污染物排放标准的制修订，在2000-2006年，再次修订了造纸、合成氨等工业水污染物排放标准，制订了畜禽养殖、城镇污水处理厂、柠檬酸、味精、啤酒等14项重点行业的水污染物排放标准，为“十五”、“十一五”期间污染物减排和环境管理发挥了积极的作用。在不断总结前20多年的经验基础上，结合己有水污染物排放标准的实施情况，这一时期对标准的体系结构也有了一些新的认识：
（1）排放标准与环境功能分类挂钩的方式不尽合理。排放标准分环境功能区制订的出发点是，考虑我国当时经济发展的实际情况，高环境功能水域高要求，低环境功能水域低要求。但随之而来的弊端也比较突出：一是易造成企业之间的不公平竞争；二是加剧污染本来严重的地区环境更加恶化；三是标准分级过多，难以体现技术上的差别。
（2）原则上应按照环境保护法律体系按环境要素分别制定污染物排放标准。我国的环境保护法律体系中，除《环境保护法》综合性法律外，还按照各环境要素分别制定了法律，包括《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等，排放水污染物、大气污染物、固体废物的污染控制要求分别适用不同的法律，原则上应分别制定排放标准。但是当行业排放的污染物存在水、气介质之间转移的可能时，排放控制要求可以考虑纳入一个排放标准中。
（3）排放标准只适用于法律允许的污染物排放行为，对法律禁止的排放行为，排放标准中不应规定其排放控制要求，同时超越排放标准权限的事项应通过其他途径予以解决，不宜在排放标准中规定。
基于以上几点认识，原国家环境保护总局发布了《加强国家污染物排放标准制修订工作的指导意见》(2007年第17号公告)，对国家污染物排放标准体系的设置原则、技术内容要求等做出了详细的规定。在该文件指导下，2008年以来我国的污染物排放标准的制修订走向创新提高的阶段，先后制修订发布了42项水污染物排放标准，特别是在2007年太湖蓝藻暴发事件后，更是加强了水污染物排放标准体系的建设和完善。这一时期，水污染物排放标准的创新思路主要有：
（1）首次在国家污染物排放标准中设置了适用于环境敏感区域的水污染物特别排放限值，加大了对环境敏感地区污染物排放的控制力度，提高了相关行业的环境准入门槛。
（2）大幅度提高了污染物排放控制水平，根据国际先进污染控制技术规定严格的排放控制要求，并要求现有污染源在一定时期内达到新设立污染源的控制要求。
（3）设立了单位产品基准排水量，有效防止排放单位稀释排放、逃避污染治理责任的行为，进一步促使工业企业采取有效措施切实削减污染物排放量。
（4）强化了对有毒有害污染物的监控，强调有毒有害物质的就地、及时处理，防止采用混合稀释的方式排放。
（5）制订间接排放限值，明确了废水排入公共污水处理系统的监控要求。既有利于充分利用综合污水处理企业的能力，又可防止排污单位任意排放有毒有害物质，损坏污水处理设施。
2008年以来40多项标准的出台，大幅提高了污染物排放的控制要求，使得一些以前主要依靠牺牲环境来获得竞争优势的落后工业企业面临环境准入的危机，迫使企业采用更先进的工艺、更清洁的生产技术和更有效的污染治理措施，发挥规模效益，切实削减污染物排放，使企业逐渐向环境友好的方向发展，从而促进我国产业结构调整和经济发展模式的转变。
二、我国水污染物排放标准体系发展特点分析
从我国水污染物排放标准体系的发展历程来看，经历了由综合到以行业为重点，再到综合，再逐步形成目前综合型和行业型排放标准并行的结构体系。综合型排放标准和行业型排放标准体系各有利弊，综合型排放标准覆盖面广，相关行业执行统一排放限值，便于监督管理；行业型排放标准针对性强，有利于促进行业产业结构升级和技术进步。综合和行业排放标准相结合，既能突出对污染防治重点行业的排放管理，又能满足全面防控的需求，从实践来看，是符合我国环境管理特征和需求的。
从标准的结构设置来看，我国的水污染物排放标准始终体现了“分区、分级、分类、分期”的管理思想。“分区”和“分级”主要体现在按受纳水体不同环境功能要求，制定不同排放限值。虽然在2000年以后的标准中不再按受纳水体环境功能进行分级，但在2008年以后的标准中设置的“特别排放限值”则是对“分区”和“分级”理念的进一步科学体现。“分类”体现在适当区分工艺特点等制定不同的排放控制要求。“分期”则主要体现在区分新建企业和现有企业等。
在污染物控制项目方面，我国的水污染物排放标准中涉及的污染物控制项目不断丰富完善，截止到2014年，污染物控制项目共124项，基本满足当前我国水环境管理的需求。从污染物分类上，区分了第一类污染物和第二类污染物，严格控制第一类污染物的排放，防范环境风险，这一管理模式己成为我国废水排放环境管理的基本模式之一。
在污染物排放控制水平方面，我国的水污染物排放标准经历了宽、严反复的过程。这一过程，一方面反映了人们认识水平、管理水平的局限，另一方面也反映出标准的制订实际上是各相关利益方博弈的过程。从总体上看，我国水污染物排放标准的控制水平朝着更加科学、合理的方向发展。
三、思考与建议
随着我国环境管理的不断深入与发展，污染物排放标准将继续发挥基础而重要的作用。在回顾与总结我国水污染物排放标准40余年发展历程及经验得失的基础上，面向未来我国环境管理需求，就我国水污染物排放标准体系的完善提出以下建议：
（1）进一步明晰污染物排放标准在我国环境管理中的定位。污染物排放标准的制定与实施是我国环境管理制度之一，与其他管理制度和措施共同发挥作用以促进环境质量的改善和环境保护目标的实现。在污染物排放管理中，污染物排放标准无疑发挥着重要的作用，但不能将污染物排放管理中遇到的问题均归结在排放标准中解决。污染物排放标准的作用应主要体现在4个方面，即行业准入、总量削减、风险防范、改善质量。具体而言，首先，污染物排放标准体现的是国家产业政策和基本环境管理要求，并采用较为先进的技术水平作为制订的基本依据之一，因此污染物排放标准是从排污管理的层面体现行业基本环境准入条件，从而促进产业结构的调整与布局，优化经济增长方式。第二，对于COD、氨氮等影响环境水体质量的国家主要控制污染物，污染物排放标准则是从国家层面，考虑行业污染贡献比例，提出各行业的排放控制要求，从而达到总量削减的目的。第三，对于重金属、持久性有机污染物(POPS)等有毒有害污染物来说，污染物排放标准是从保护人体健康和生态环境的角度出发，结合经济技术水平，提出排放控制要求，是防范环境风险的基本手段和措施。第四，在充分体现和反映了行业准入、总量削减、风险防范3方面的作用后，污染物排放标准的制订与实施无疑将促进环境质量的改善。
（2）进一步协调理顺综合型排放标准与行业型排放标准的关系，形成具有中国特色的水污染物排放标准体系。标准体系的优化与完善是一个持续的过程，在现阶段保持综合型与行业型排放标准并行的体系结构是实践证明符合我国当前环境管理特征的。但与此同时，随着行业型排放标准的不断发展，行业与综合排放标准的关系面临重新优化定位。作为“兜底”性的综合型排放标准必然要求污染物项目更加全面、完善，但这给标准实施带来困难，解决这一问题则需要配套创新的管理制度和措施。同时，在行业型排放标准的设置上需要从标准制订的必要性，到适用范围的准确定位进一步加强研究与论证，避免标准适用范围交叉模糊，排放限值趋同等问题。
（3）研究建立我国水污染物排放标准项目清单。污染物项目的筛选与设置是排放标准的主要技术内容之一，从发展历程来看，我国的水污染物排放标准均吸取了不同时期对我国水中重点控制污染物以及行业特征污染物研究的成果。当前，我国工业生产以及居民生活中涉及到的化学品不计其数，从管理可操作性及管理成本的角度出发，污染物排放标准不可能也不必要对所有物质提出排放控制要求。从美国、欧盟以及日本等发达国家的经验来看，均建立了优先物质名单，明确了管理范围，突出了管理重点，值得借鉴。因此，建议设计一定原则与方法，筛选确定我国水污染物排放标准项目清单，确定排放标准的管理边界，使得排放标准的制修订更加有的放矢。同时，应建立机制，使污染物项目清单实现动态发展，反映国家环境管理需求的动态变化。
（4）进一步研究明确浓度排放限值的内涵，科学设置排放限值。1992年及之后发布的水污染物排放标准中均明确了浓度限值以“旧均值”计。随着自动在线监测技术及设备的不断发展，“互联网+”模式的日益推广，以及环保信息公开的公众诉求不断提升，自动在线监测数据的正确有效使用成为关键。目前，我国重点污染源的废水自动监测数据以“2h均值”进行记录，该数据与排放标准限值的内涵不尽一致。同时，由于废水的处理排放受诸多因素的影响，污染物排放浓度呈一定统计规律波动。在此情况下，应进一步研究明确浓度排放限值的内涵，并在对各个行业废水排放统计规律的研究基础上，科学设置排放限值，进一步提升我国水污染物排放标准的科学性和合理性。
作者：周羽化、武雪芳
源自：水工业市场杂志
