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转自：法治日报
核心阅读 近日，上海市十六届人大常委会第十二次会议表决通过《上海市无废城市建设条例》，自2024年6月5日起施行。这是全国首部关于“无废城市”建设的地方性法规，按下了我国“无废城市”建设的快进键。
□ 本报记者 张维 近日，上海市十六届人大常委会第十二次会议表决通过《上海市无废城市建设条例》（以下简称《条例》），自2024年6月5日起施行。这是全国首部关于“无废城市”建设的地方性法规，按下了我国“无废城市”建设的快进键。 在今年早些时候召开的2024年全国生态环境保护工作会议上，生态环境部部长黄润秋已明确，今年将“加强固体废物和新污染物治理”，高标准推进“无废城市”建设，打造一批“无废城市”建设标杆。 记者从生态环境部了解到，2023年，全国113个地级及以上城市和8个特殊地区印发了“无废城市”实施方案，各地安排工程项目3200余个，涉及项目总投资超1万亿元。15个省份全域有序推进“无废城市”建设。
固废污染防治形势不容乐观
“过去一说垃圾转运站，都条件反射地掩鼻，但是现在好像闻不到臭味了，也没啥噪声了。据说这是绿色环保垃圾处理新方式带来的结果。”广东省深圳市的李女士，提到位于南山区华侨城的垃圾转运站，连连点赞。
在这里，整个垃圾处理流程是：在生活垃圾运输车驶入后，工作人员将密闭的垃圾桶卸下后即放置在处理设备上，然后由有关设备自动压缩垃圾，再次装车运往东部能源生态园进行焚烧发电处置。
据了解，这里的地埋式垃圾处理设备的压缩箱等均位于地下室，能有效隔离垃圾压缩产生的噪声，同时地下室配置负压抽风与喷雾综合除臭系统。
这种环保、无害的生活垃圾处理方式，与“无废城市”建设理念高度契合。如生态环境部所阐释的那样，“无废”并不是没有固体废物产生，也不意味着固体废物能完全资源化利用，而是指以新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式。“无废城市”建设的远景目标是最终实现整个城市固体废物产生量最小，资源化利用充分和处置安全。
“无废城市”建设，与我国固体废物污染防治密切相关。固体废物污染防治，一头连着减污，一头连着降碳，是生态文明建设的重要内容，也是深入打好污染防治攻坚战的重要任务。努力让城乡“无废”、环境健康安全是实现美丽中国建设目标的重要方面。
目前，我国固体废物污染防治的形势依旧不容乐观。据生态环境部固体废物与化学品管理技术中心综合业务部副主任李淑媛介绍，目前，我国一般工业固体废物、危险废物、建筑垃圾、电子废物、农业固体废物等产生量依然比较大。全国每年新产生固体废物100多亿吨，历史堆存总量高达600亿吨至700亿吨，占地超过200万公顷。
李淑媛坦言，由于部分地区危险废物管理薄弱，危险废物处理能力不足、监督执法不严等问题的长期存在，以及危险废物处置价格偏高等原因，导致环境风险隐患十分突出，多地相继发生固体废物非法倾倒、处置等环境污染事件，尾矿库等引发的突发环境事件也较多。
“无废城市”建设方案加速落地
近年来，我国加大了对固体废物污染的防治力度。
严厉打击危险废物环境违法犯罪，已成为生态环境部、最高人民检察院、公安部连续4年开展的有关专项行动的主要内容。该行动有力惩治了危险废物环境违法犯罪行为，对污染环境破坏生态的犯罪行为形成强大震慑。
有关政策制度也在不断完善中。近日，生态环境部相继印发《固体废物分类与代码目录》（以下简称《目录》）和《固体废物污染环境防治信息发布指南》（以下简称《指南》）。《目录》的印发，标志着我国首次对固体废物的种类进行细化，并对代码进行统一，基本实现了固体废物种类全覆盖，为后续加强固体废物环境管理奠定了基础。《指南》则旨在用于指导地方依法开展固体废物污染环境防治信息公开发布工作，提高公众和社会对固体废物污染环境防治工作的认识，增强公众参与能力。二者有助于推动固体废物环境管理的规范化、精细化、数字化，有助于提升固体废物综合管理水平。
“无废城市”建设也被提上议事日程，相关顶层设计更是加快推进。2018年12月29日国务院办公厅印发的《“无废城市”建设试点工作方案》（以下简称《方案》）提出，要通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式。
《方案》明确了六项重点任务：强化顶层设计引领，发挥政府宏观指导作用；实施工业绿色生产，推动大宗工业固体废物贮存处置总量趋零增长；推行农业绿色生产，促进主要农业废弃物全量利用；践行绿色生活方式，推动生活垃圾源头减量和资源化利用；提升风险防控能力，强化危险废物全面安全管控；激发市场主体活力，培育产业发展新模式。
加速推进“无废城市”建设，成为实现“双碳”目标的重要举措，有关理念和具体的建设方案在越来越多的县市落地和推进。此次在地方立法上先行先试的上海，更是作出了有益探索。
据业内人士介绍，目前，在固体废物污染防治、循环经济以及清洁生产等领域，国家层面和上海已有相关法律法规和政策性文件，但并无专门的“无废城市”建设立法。《条例》的出台，将为上海高标准建设“无废城市”、加快建设人与自然和谐共生的美丽上海提供有力的法治保障。
“上海市作为一个典型的超大城市，人口、产业高度密集，固体废物产生强度大，生态环境容量有限，‘无废城市’建设尤为迫切。”上海市生态环境局局长晏波表示，上海将打造超大城市“无废”标杆，努力打造美丽中国先行区，绘就美丽上海新画卷。
法治有效保障“无废城市”建设
上海迈出这一步，也是对《方案》的践行。《方案》指出，鼓励试点城市制定相关地方性法规和规章。
“先立后破，通过《条例》发挥正向促进作用，建立健全制度、技术、市场、监管4个体系，为建设‘无废城市’提供支撑保障。”上海海事大学法学院副院长殷骏说，《条例》也为全国“无废城市”建设提供了可借鉴的经验和模式。
在“无废城市”的建设中，法治扮演着重要角色。除立法外，《方案》还提出依法严厉打击各类固体废物非法转移、倾倒行为，以及无证从事危险废物收集、利用与处置经营活动。持续打击非法收集和拆解废铅酸蓄电池、报废汽车、废弃电器电子产品行为。加大对生产和销售超薄塑料购物袋、农膜的查处力度。加强固体废物集散地综合整治。对固体废物监管责任落实不到位、工作任务未完成的，依纪依法严肃追究责任。
目前，地方实践中所积累的相关经验中，离不开对法治作用的有效发挥。例如，浙江省宁波市成立市政府领导为组长的工作领导小组，高起点编制“无废城市”建设方案，印发实施政策性文件40多项，并坚持边探索、边总结，从制度层面予以规范和创新。在全省发布首个区县级“无废指数”，牵头完成省“无废工业园区”等3个“无废细胞”建设指南修订，研究出台《宁波市再生资源回收利用管理条例》《宁波市建筑垃圾管理条例》《宁波市生活垃圾分类管理条例》3部地方性法规，立法数量居全省首位。
广东省于去年3月1日起正式实施《广东省建筑垃圾管理条例》，对建筑垃圾源头减量、全过程管理、综合利用等作出规定。至今，广东已制定《广东省关于加快推进城镇环境基础设施建设的实施方案》《广东省塑料污染治理行动方案（2022—2025年）》等政策文件，构建各类环境基础设施体系。
值得注意的是，去年7月，全国生态环境保护大会将加强固体废物综合治理，加快“无废城市”建设作为落实美丽中国建设要求的重要任务进行部署，明确了“无废城市”建设在生态文明建设和美丽中国建设中的战略定位。对照2035年美丽中国基本实现的建设目标，生态环境部已明确表示，将进一步强化顶层设计，加快研究全国“无废城市”建设的实施路径，有序推进“无废城市”建设相关工作，推动城市全面绿色转型。
