为水资源撑起司法“保护伞”

大江大河成司法“真空地带”

近年来，我国水污染事件频繁发生:1994年爆发“淮河水污染事件”、2004年淮河被宣布为“基本失去自净能力”、2005年松花江水污染……一系列事件充分表明我国水环境现状不容乐观。

“对于此类跨地区的江河、湖泊水污染纠纷，地方法院由于受行政区划的限制，实际上处于无司法保护状态。”据了解，我国于2002年8月29日正式颁布《水法》，在水资源所有权归属问题上明确国家是全国所有水资源的唯一所有权主体，规定了我国实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。

民革中央有关负责人告诉记者，目前水污染纠纷主要依靠行政执法。行政执法的主体环保部门属于地方各级政府，在执法中客观上存在渠道不统一、执法标准不统一、程序规范不统一的现象。“从司法实践来看，水资源保护还存在许多问题，对水资源司法保护工作进行相关研究和实施十分必要。”

为探索加强水资源司法保护的有效途径和方法，2008年5月，民革中央原主席周铁农率领全国政协社会和法制委员会和民革中央组成的联合调研组，赴安徽、广东、云南三省就水资源司法保护问题进行调研。

我国大江大湖现行的行政区划条块分割，流域管理乏力，缺乏有效的监督管理手段和机制，是我国水资源保护最根本的症结——这是调研组成员的普遍共识。调研组发现，现有环保法律法规中虽然也有对流域管理的原则性规定，但过于笼统，缺乏相应的法律支撑和配套法规，针对性不强，特别是对跨界水污染问题如何处置缺少法律规范。跨行政区域的大江大湖水污染案件受理存在障碍——这是调研组发现的又一个问题。在水流域污染案件中，常常是上游污染、下游遭殃，而上下游往往又不属于同一个行政区域，因而增加了水资源司法保护的难度。据了解，虽然我国十个海事法院具有跨行政区域管辖案件的功能，但根据我国海商法的规定，海事法院只能管辖海洋和沿海内河与海相通的可航水域发生的水资源污染案件，不包括未通航的河流和内陆湖泊。“如黄河、淮河、辽河等重要跨省市河流以及洞庭湖、鄱阳湖、青海湖等大型湖泊发生的水污染案件主要依靠行政执法，尚无统一的流域性水资源司法管辖体制，上述水资源污染案件实际处于无司法救济和保护的状态。”

用司法手段保护水资源

“通过科技、行政、经济等手段往往只能解决单一问题，加大水资源的司法保护力度，已成为当务之急。”周铁农的话道出调研组所有成员的心声。

通过对巢湖、滇池等湖泊的实地考察，调研组建议，建立健全以新《水法》、《水污染防治法》和《环境保护法》为中心的水资源保护配套法律法规，并尽快制定《流域管理基本法》，突破行政性分散管理体制的约束。

长期以来，我国水环境污染案件由普通法庭审理。此类案件往往涉及受害人较多、法官环保专业知识欠缺、受害人举证难等，导致审理困难。

能否充分发挥司法在解决水污染纠纷方面的能动作用？调研组认为，可以借鉴国外强化环境保护的通行做法，在相应的人民法院内成立专门的环保法庭，来实施对水资源的司法保护。调研组建议统一水资源污染案件的起诉和受理，即通过指定管辖的方式，统一司法管辖权，对环保类案件按流域实现集中管辖和审理，由环保法庭统一审理和执行涉及环境保护、管理、侵权等刑事、民事、行政、执行案件，实现专业化审判。

我国现有十个海事法院，分布在沿海和长江的十个重点流域。能否充分发挥其按流域划分、跨行政区域设置的特点和优势，加大对我国水资源司法保护的力度？通过考察，调研组建议最高人民法院通过司法解释的方式，赋予海事法院管辖跨省市区的流域性水资源保护案件，以解决全国水污染案件的专属管辖问题。“这样既可以从法律机制上防止地方保护主义的干扰，统一全国的司法裁判标准；同时，由于海事法院法官具有审理海上污染案件的经验和专门的法律与技术知识，能够高质量地审理水域污染案件，并有效地节省国家的行政管理成本和司法资源。”

追踪问效 持续建言

我国水污染防治工作情况如何？水资源司法保护有无改善？为进一步了解情况，2010年6月，民革中央同全国政协社法委、最高人民法院、环境保护部组成联合调研组，开展了“水资源司法保护及环境公益诉讼”调研。

厦门、上海、无锡、武汉、贵阳……10天时间里，调研组通过召开座谈会、实地考察等方式，听取了地方政府、人民法院等有关部门及人大代表、专家学者等对加强水资源司法保护的意见和建议。

“各地方人民法院在当地政府的指导和支持下，进行了加强水资源司法保护的有益探索，尤其是加强了环保部门与人民法院的协作配合，加大了对环境违法行为的查处力度。”

调研组了解到，贵阳、无锡等地相继成立了专门的环保法庭处理相关案件，对涉及环境保护的刑事、民事、行政案件及执行实行“四合一”的审判执行模式，配备专门的审判人员，给予组织保障。“各地成立环保法庭时，均明确规定将环境公益诉讼案件纳入管辖范围，借此推动我国在环境公益诉讼制度建设中的实践性探索。”

虽然近年来我国水污染状况有所缓解，但水污染的趋势尚未得到根本扭转。调研组发现，当前水资源“违法成本低、守法成本高”的问题尚未从根本上得到解决，由此造成的实际情况是，污染者从污染行为中获得了利益，但污染的后果却由政府和全社会来承担，难以真正体现公平、正义的社会价值。同时，水资源保护司法诉讼中还存在一些需要进一步研究解决的具体法律和制度问题。为适应水资源司法保护的迫切需要，调研组进一步建议，完善法律法规，建立健全公益诉讼制度；建立健全水资源保护司法诉讼机制，对因水污染致使环境公共利益遭受损害的，国务院有关行政主管部门的派出机构可以作为原告提起损害赔偿的民事诉讼，由跨行政区域的海事法院实施专门管辖；进一步明确部门职责分工，完善协调配合机制；建立健全环境污染损害评估机制；进一步加强环境监测能力建设。