——基于国务院城市地下管网建设部署的系统研究报告
一、政策信号：管网治理上升为国家战略基建
2026年8月31日，国务院常务会议专题部署城市地下管网建设工作。会议明确指出，地下管网是现代化基础设施网络体系的重要组成部分，要以系统思维加快推进建设，从源头消除安全隐患，提高城市功能品质。住房城乡建设部新闻发言人、副部长陈绍旺在国新办“开局起步‘十五五’”系列主题新闻发布会上进一步宣布，“十五五”时期将建设改造约77万公里城市地下管网，加快推进城市排水防涝设施补短板，持续推进城市生命线安全工程建设。
这一政策部署标志着城市地下管网从市政配套工程的定位，正式升级为国家“六张网”核心布局的战略基础设施——水网、新型电网、算力网、新一代通信网、物流网、城市地下管网建设，被确立为“十五五”基建的重中之重。中国城市规划学会地下空间规划分会副主任委员蒋应红指出，会议的部署将有力推动我国城市地下管网建设改造从过去大规模新建扩张，转向系统统筹、隐患根治、建管一体、全生命周期管控的“存量提质与增量优化并重”模式。
政策升级的核心驱动力来自城市发展阶段的根本性转变。在城市高速建设期过后，我国燃气、供水、排水、污水、供热等城市地下管网历史积累的结构性矛盾逐步显现，存量设施“带病运行”等问题日益突出。当城市建设的“面子”日益光鲜，地下“里子”的短板却在加速暴露，这一矛盾已经到了必须系统解决的临界点。
二、管网现状：390万公里的“老旧病”困局
2.1 规模全球第一，但隐患同样居首
截至2025年底，我国已建成城市地下管网总长度近390万公里，规模位居世界首位。这一庞大的地下网络承担着供水保障、污水收集、雨水排放、燃气输送、热力供给等维系城市安全稳定运行的多重功能。然而，规模优势的另一面是巨大的维护压力和历史欠账。
2.2 “老、旧、病”三大特征
同济大学土木工程学院教授胡群芳以上海为例指出，部分管网已服役一百四十余年，地下管网可概括为“老、旧、病”三大特征。这一判断具有全国代表性。具体而言，短板集中在四个维度：
**一是设施老化严重。** 大量铺设于20世纪八九十年代的供水、排水、燃气、供热管网已进入老化高发期，管材本身质量较差，存在泄漏、爆管、路面塌陷等风险。
**二是建设标准偏低。** 现有管网承载负荷持续增长，供水、供能供应能力已难以匹配现实需求。管网管径不足，也会加剧城市内涝。
**三是空间布局不合理。** 管网分布存在结构性缺陷，管网之间缺乏系统衔接，部门壁垒导致“各自为政”的建设模式长期存在。
**四是基础资料不完善与智能化不足。** 因历史档案不全，部分老旧管线无图无坐标，安全隐患底数不明。在智慧城市建设推进过程中，管网智能化管理水平普遍不足。
国家发展改革委政策研究室新闻发言人李超也指出，目前我国地下管网还存在一些空白区，部分老化管网亟须更新，城市排水能力不足、供水漏损、供热低效等问题依然比较突出。
2.3 从“事后应急”到“源头根除”
国务院常务会议强调“从源头消除安全隐患”，正是要求各地将工作重心从传统的事后应急抢修，前移至事前风险预控与隐患排查治理。管网治理需由事后应急处置转向源头隐患根除，这是可以防控的城市公共安全问题。这一治理理念的转变，意味着管网建设不再仅仅是“坏了再修”的被动应对，而是要建立主动排查、系统诊断、预防性维护的新型治理体系。
三、万亿投资：77万公里改造的经济账
3.1 改造规模与结构
据住房城乡建设部介绍，“十五五”时期将建设改造城市地下管网约77万公里，其中燃气管网约20万公里、排水管网约17.5万公里、供水管网约17.5万公里、污水管网约10万公里、供热管网约12万公里。同时，因地制宜推进地下综合管廊建设，投资规模超过5万亿元。
这一改造规模的背后是精准的短板识别。燃气和供热管网的高改造比例反映了安全风险的紧迫性，排水和供水管网的改造则直接关系城市防涝能力和居民用水品质，污水管网的改造服务于水环境治理目标。
3.2 投资乘数效应
“十五五”时期全国管网改造总投资将超过5万亿元。据测算，这一投资最终有望撬动GDP约7.5万亿—10万亿元，年均带动就业岗位约280万个。该投资将直接拉动管材、工程机械、智能传感设备、施工服务等产业链上下游多个环节的需求，整个产业链被撬动的投资规模将达到10万亿至15万亿元。
从宏观经济视角看，2026年一季度内需对经济增长的贡献率已达84.7%，同比提高近30个百分点。在此背景下，地下管网投资不是单纯的“花钱”，而是精准拉动GDP的杠杆，在地下管网领域形成“投资—就业—收入—消费”的内需正向循环。
3.3 资金保障体系
资金保障体系正在加速构建。依托国家“两重”建设部署，超长期特别国债精准支持城市燃气、排水、供水及供热等地下管网改造项目。2026年，该领域安排资金规模达1600亿元，较上年大幅增加250亿元，为补齐城市基础设施短板注入了强劲的金融活水。中央预算内投资安排城市更新专项资金970亿元，地方政府专项债与新型政策性金融工具也将向地下管网领域倾斜。
在财政资金撬动下，市场投资逻辑正在发生显著转变。随着改造重心由“大拆大建”转向“提质增效”，存量改造占比有望攀升至65%；同时，叠加物联网、数字孪生等技术应用，智慧化投入比重将超过30%，成为拉动行业增长的新引擎。此外，各地住建部门将与相关部门加强常态化沟通与协作，建立健全地下管网建设运维多元投入机制。
四、数智赋能：从“土方工程”到“数智基建”
4.1 AI大模型驱动的管网诊断
地下管网长期以来存在“看不见、难发现、治理成本高”的痛点，传统治理方式多依赖人工检测和工程经验，消耗时间长、误差偏差大。2026年8月，中国电建贵阳院在数博会上正式发布国内首个多模态融合的城市排水管网诊断AI大模型——“城脉·慧诊”。该模型以城市排水管网时空数据底座为基础，融合人工智能、大数据、数字孪生等技术，基于17类、百万级病害数据训练，可综合处理检测视频、QV影像、探地雷达图谱、文本等多模态专业数据，系统能在数秒内完成分析并精准定位病害，病害识别准确率达到90%以上，比通用大模型高出10个百分点。
这一技术突破的意义在于，它将排查模式从“广撒网”变成“靶向体检”，排查范围可缩减50%以上，使有限资金得以精准投放。
4.2 城市生命线“智慧大脑”
物联网传感器、数字孪生、AI巡检等技术正在深度应用于地下管网。合肥依托9.2万套物联网传感设施和AI技术，城市“智慧大脑”对地下管廊、道路、电梯等基础设施进行24小时不间断巡检、风险研判与智能预警，城市地下管网事故发生率较系统应用前下降60%。湖北建成省、市、县三级联动体系，汇聚全省16.4万公里地下管网数据和6.7万多套物联感知设备信息，通过人工智能辅助分析研判，任何风险情况都难逃“法眼”。
哈尔滨的平台开发了“三张图”（基础设施一张图、监测预警一张图、隐患排查一张图）和“一条线”（管线工程计划管理、会签服务、施工监护及竣工测量数据更新流程），构建了地上地下一体化、二维三维一体化的城市治理新格局。
4.3 施工技术的智能化革新
在施工装备领域，铁建重工自主研发硬岩顶管机、可回退管幕机、顶盾机、快速铺顶机、小直径盾构机等核心装备，顺利攻克各类复杂工况下的施工难题；在管网改造修复领域，自主研发扩径推管式掘进机、内衬环切式掘进机等设备；针对市政管网淤积、堵塞痛点，研发了管道固结块破除机器人、水射流式清淤设备，实现清淤、出渣一体化作业，施工效率显著提升。
中国中冶等龙头企业正在发力打造智慧管廊，集成环境监测、消防报警、视频监控等系统，构建“管、线、云”一体化管理平台，让地下管网从“看不见摸不着”变为“可感知、可管控、可追溯”。
五、体制机制：统一规划与建管并重的制度重构
5.1 “一次开挖、多网更新”的协同逻辑
国务院常务会议提出“注重统一规划”，旨在推动各地破除部门壁垒，实施多网协同改造，力争“一次开挖、多网更新”，并把城市地下管网改造纳入城市更新、老旧小区改造和道路改造中，避免工程碎片化，提升整体投资效益。
这一要求具有极强的现实针对性。过去，燃气、供水、排水、供热等管网分属不同部门管理，“马路拉链”现象频发，同一路段反复开挖，既浪费投资又严重影响居民生活。贵州省住建厅明确要求各地从严管控涉路开挖，结合实际统筹做好同一路段多管线同步施工，推行“一次开挖、多网同改”。
住房城乡建设部提出四方面系统措施：着眼“建得好”，抓系统推进，加强水、气、热等管网和综合管廊之间的衔接，协调好不同管网的建设布局、时序、标准，同时加强城市地下管网同其他“五张网”之间的联动，提升整体效能。
5.2 建管并重的全生命周期管理
“突出建管并重”是此次政策部署的另一核心要求。会议要求各地扭转“重建设、轻运维”导向，把运维模式、资金平衡、权责划分前置到规划决策环节，实现建得成、管得好、长期受益。
住房城乡建设部着眼“管得住”，抓长效管理，加快配套政策体系、管理制度和工作机制的完善，从工程建设、项目监管、部门协同、运营维护等各个方面协同发力，做到建管并重，保障地下管网全生命周期安全有序运行。这意味着管网建设不再是一次性的工程行为，而是要建立从规划设计、施工建设、运营维护到更新改造的全生命周期管理体系。
5.3 多元投入机制的构建
管网建设涉及部门多、主体多，需要各方齐抓共管。各地住建部门将与相关部门加强常态化沟通与协作，在要素保障、行政审批等环节顺畅衔接、形成合力，指导地方统筹用好中央和地方资金、存量和增量资金，建立健全地下管网建设运维多元投入机制。管网更新项目可以申报地方政府专项债券，需满足政策规定的支持范围与申报条件，收益覆盖融资本息倍数一般要求不低于1.1—1.2倍。
六、地方实践：从扬州到深圳的多元探索
6.1 扬州： “60+10+N”管网体检指标体系
住房城乡建设部明确要求一体化推进城市体检与城市更新，坚持先体检后更新、无体检不更新，2026年地级及以上城市和县级市全面开展城市体检，加强体检结果应用与城市更新规划实施体系衔接。江苏省扬州市创新构建“60+10+N”管网体检指标体系，为全国提供了可复制的经验。
6.2 深圳：综合管廊向建成区延伸
在深圳，综合管廊建设模式已在空港新城、科苑大道等区域项目中有序推进，除了城市新建片区，也向建成区延伸，通过预制拼装施工、伴地铁建设等方式，为老旧管网“换血”，让地下空间更有秩序的同时更加安全。
6.3 天津： “微创手术”式的管网更新
天津市综合管廊已建成投用13项81公里，入廊管线种类不断丰富，涵盖了电力、通信、给水、再生水、热力等多种市政管线。在供水老旧管网改造中，河西区友谊路地下供水干管的改造被形容为一场不动声色的“主动脉微创手术”，最大限度减少了对城市运行的干扰。
6.4 江苏经验获住建部推广
江苏6城10条地下管网管廊建设经验获住建部推广。苏州推行供排水管网全面普查与系统化诊断，并将其与道路改建、城市更新等工程相结合；南京在历史街区采用“微管廊+微介入”方案，定制使用迷你设备；南通在老城区采用低振动设备，并实时监测地下水水位与地面沉降风险，减少施工对居民生活的干扰。
6.5 宝鸡：从“水帘洞”到干爽柏油路
陕西省宝鸡市凤翔区雍城大道曾因排水管网老化，逢雨必淹，被居民称为“水帘洞”。随着地下排水管网改造的全面完工，这条主干道彻底告别了逢雨必淹的历史。岐山县礼乐路的沿街商户也反映：“过去每逢雨季，店里总怕雨水倒灌泡坏货物，今年汛期一场大雨都没漏进来”。这些基层实践案例生动诠释了管网改造的民生价值。
七、产业链效应：从管材到智能装备的全链条拉动
地下管网建设改造将直接拉动管材、工程机械、智能传感设备、施工服务等产业链上下游多个环节的需求。在管材领域，高性能塑料管道、球墨铸铁管、钢管等需求将持续增长；在工程机械领域，非开挖装备、顶管机、盾构机等专用设备迎来新的市场空间；在智能传感领域，物联网传感器、监测终端、数据采集设备的需求将大幅增加。
值得关注的是，管网改造正在催生一个“非开挖技术”的细分赛道。石油、天然气等大口径管道铺设中非开挖技术的应用比例已达40%。无锡的“城市微创”技术已经走出国门，出口全球市场。这意味着中国在地下管网建设领域的技术能力，不仅服务于国内内需，也正在形成国际竞争力。
在就业层面，年均带动约280万个就业岗位的预期，涵盖了从一线施工人员到智能装备操作员、数据分析师等多层次人才需求。2026年9月，“十五五”全国城市地下管网管廊建设改造工程劳动和技能竞赛在郑州启幕，面向全国城市燃气、供水、排水、污水、供热、综合管廊建设运营等行业，设置安全生产、技术创新、素质提升、科学管理四大竞赛板块，通过以赛促学、以赛促建，为行业培育高素质产业工人队伍。
八、国际镜鉴：综合管廊的全球经验
8.1 日本：共同沟的百年实践
日本已有八十多个城市建成了共同沟，总长达1000多公里。1968年建成的东京银座支线共同沟是标志性项目，将电力、通信、供水、燃气等多种管线集中收纳于统一的地下空间。日本还在地下水库和雨水调蓄系统方面积累了丰富经验，结合AI和IoT技术实现管道安全管理的智能化。
8.2 德国：统一规划管理的制度优势
1893年，德国建造了布佩鲁达尔共同沟，总长约300米，断面净宽为3.4米，高度为1.8到2.3米。更为关键的是制度设计——在德国，各城市都成立了由城市规划专家组成的专门机构，统一负责地下管线的规划、建设、管理。这种统一规划管理的体制，正是中国当前推动“多网协同、统一规划”改革方向所着力借鉴的经验。
8.3 全球市场格局与中国定位
2025年全球管廊建设专用设备贸易总额为61.8亿美元，中国出口占比达37.2%，德国、日本分列二三位。亚太地区贡献了全球管廊建设49.6%的份额，中国、日本、韩国三国的在建项目规模占据全球总量的58.3%。中国在这一领域的产业优势正在加速形成。
九、挑战与展望
9.1 面临的主要挑战
**底数不清的难题。** 因历史档案不全，部分老旧管线无图无坐标，安全隐患底数不明。摸清现状需要大量物探工作，通过物探手段探明道路下方管线分布，掌握精准信息，再据此制定针对性处置措施。
**资金平衡的压力。** 5万亿元的总投资规模，单纯依靠财政资金难以完全覆盖。如何设计合理的收益回报机制，吸引社会资本参与，是管网建设可持续推进的关键。管网更新项目申报专项债需要满足收益覆盖融资本息倍数不低于1.1—1.2倍的要求，这对项目包装和收益设计提出了较高要求。
**跨部门协调的复杂性。** 管网涉及燃气、供水、排水、污水、供热等多个部门，主体多元，协调难度大。“一次开挖、多网更新”的落地需要强有力的统筹机制和制度保障。
**人才结构性短缺。** 地下管网建设运营需要“土木+数字”复合型人才，当前人才供给存在结构性压力。需加快构建适应产业需求的复合型人才培养体系，以缓解人才供给的结构性压力。
9.2 发展趋势展望
从“土方工程”到“数智基建”的转型将持续加速。物联网传感器、数字孪生、AI巡检等技术将更深入地融入管网建设运营全流程，故障响应时间从小时级缩短至分钟级。城市地下管网监测处置的“一盘棋”格局将逐步形成，通过布设智能监测终端实现数据24小时实时采集、自动预警、远程管控。
从“碎片化建设”到“系统化治理”的转变将深入推进。管网治理将从单纯的工程建设，向系统性城市治理转变，将管网安全纳入城市生命线工程的整体框架。治理模式将从应急处置转向源头根除，建立主动排查、系统诊断、预防性维护的新型治理体系。
从“国内建设”到“国际输出”的跨越正在发生。中国在地下管网建设和非开挖技术领域积累的能力，正在通过设备出口和技术服务走向全球市场。无锡“城市微创”技术出口全球，铁建重工的非开挖装备已落地泰国、香港等国内外重点项目，标志着这一领域的中国方案正在获得国际认可。
结语
城市地下管网建设，本质上是一场从“面子”到“里子”的城市发展理念革命。它以77万公里的改造规模、超5万亿元的投资体量，正在打开中国内需增长的新空间。这不仅是应对管网老化风险的被动选择，更是主动塑造城市安全韧性、释放内需潜力的战略布局。
管网投资的乘数效应——撬动GDP约7.5万亿至10万亿元、年均带动就业约280万个——使其成为“十五五”时期扩大有效投资的关键抓手。而“统一规划、多网协同”“建管并重”“数智赋能”等治理理念的落地，则标志着中国城市基础设施建设从粗放扩张向系统治理的深刻转型。
当深埋地下的“里子工程”真正强筋健骨，城市的“面子”才能经得起风雨考验，内需的“底子”才能在安全韧性的地基上持续夯实。万亿级“里子工程”所打开的，不仅是投资空间和就业岗位，更是中国城市高质量发展和人民生活品质提升的坚实根基。
报告编制说明：
本报告基于国务院常务会议部署、住房城乡建设部新闻发布会及相关政策文件、新华社专题报道、行业研究数据等公开信息编制，数据截至2026年9月。报告中的分析和展望仅供参考，不构成任何投资建议，投资有风险，风险自己承担。主要数据来源包括：住房城乡建设部、国家发展改革委、新华社、科技日报、经济参考报、工人日报等。
