“近几年，很多重大项目都经历了‘政府拍板——民众抗议——项目搁浅’的反应模式，不仅浪费了前期投入的巨大成本，还牺牲了政府的公信力。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员王亦楠对21世纪经济报道记者表示，必须尽快找出环境类群体事件的解决方案。

中国正处于工业化的中后期阶段，环境风险日益增加，由此产生的环境维权事件频发。据环保部原总工杨朝飞2012年在全国人大做专题讲座时所讲，自1996年来以来，环境群体性事件一直保持年均29%的增速。重特大环境事件高发频发，2005年以来，环保部直接接报处置的事件共927起，重特大事件72起，其中2011年重大事件比上年同期增长120%，特别是重金属和危险化学品突发环境事件呈高发态势。

王亦楠认为，要走出这种“双输”困局，必须落实好新《环保法》，尽快改变“违法成本低、守法成本高”的现状，并改善现有的公众参与机制，化解民众对政府的不信任。

环境维权向中西部蔓延

《21世纪》：近年来环境类群体事件频发，根据你的调研和观察，这些事件有哪些主要的特点和趋势？

王亦楠：首先是人们关注的污染源增多。涉环保群体性事件的投诉热点从过去的水和大气污染扩大到土壤、噪声、电磁辐射和固体废弃物等污染，特别是重金属污染、危险化学品污染等突发环境事项的投诉呈高发态势。

其次是环保维权向中西部蔓延。随着经济的发展和通讯的发达，当前正呈现出全民环保意识、民主意识、维权意识觉醒的趋势，群体性事件的地域分布从更多发生于沿海发达地区，开始向中西部欠发达地区蔓延。

第三，环境维权越来越具有组织性，但大多数事项仅在民生诉求范围内，尚未上升到政治诉求。

此外，值得关注的是，农村污染问题日益突出。随着城镇化的加快，涉及钢铁、水泥、采矿等工业污染从城市加速向农村转移，农村地区成为城市生活垃圾和工

业废渣的堆放地，严重威胁着当地群众饮用水安全和身体健康。工业污染在农村地区呈现高发态势，由此带来的环境类群体事件风险也在增加。

《21世纪》：为什么我们现在进入了环境类群体事件的频发期？

王亦楠：目前我国区域经济发展与环境保护之间的矛盾非常突出，特别是中西部欠发达地区，为了追求GDP增长，部分市县政府重经济发展、重眼前利益而轻环境保护，行政干预环境执法的现象比较突出，为环保维权事件的发生埋下了隐患。比如，为了增加税收，盲目引进高污染项目换取短期经济效益；为了给企业营造“宽松”的发展氛围，阻碍正常的环境监督和执法；污染问题发生后政府避重就轻，行政不作为或乱作为；甚至部分地区领导“与民赛跑”，要赶在民众环保意识觉醒前抢建设、抢发展。地方环保部门在当地政府发展经济的强势影响下很难履责。

同时，在现有的环境保护管理体制下，“违法成本低”导致环境违法行为屡禁不止。一是行政处罚普遍偏轻。根据现行的《环境影响评价法》，违反环评规定擅自开工建设，目前只要求补办环评手续，逾期不办的才给予20万元以下的罚款，致使很多企业边开工边做环评，或干脆以交罚款代替环评；向地下排污的罚款只有5万～50万元，难以让排污者伤筋动骨。二是行政执法缺乏强制手段。“停止建设”、“责令停业关闭”等现行强制手段在基层很难有效执行，环境案件处理的法院立案、审查、听证、裁定等程序需要很长时间，致使违法排污行为无法及时纠正。三是环境民事赔偿制度不健全。因缺乏可操作的环境污染损害鉴定评估技术规范和管理机制，污染损害因果关系和赔偿金额难以判定，许多污染案件久拖不决、诉讼成本高昂，导致环保问题成为引发群体维权事件的重要诱因。

如何走出“邻避”困境？

《21世纪》：在诸多环境类群体事件当中，由垃圾焚烧处理厂引发的环境群体事件尤其值得关注。业界都认为，垃圾焚烧厂是解决垃圾围城的现实选择，但却在各地都产生了“邻避”行动（NotInMyBackYard），也就是你可以建，但别在我家后院建。你认为如何走出“邻避”困境？

王亦楠：垃圾焚烧厂在许多发达国家可以紧邻居民区和重要景区而建，PX在很多国家都有生产厂，然而这些项目却在国内屡遭民众抗议。形成这种反差的一个重要原因是我国民众对有些地方政府和企业存在着不信任感。过去一两年内全国多起大型群体性事件不断警示我们：这种信任危机已累积到束缚我国经济社会健康发展的程度。

在当前逃避环境监管现象突出、群众举报常常不了了之的情况下，群众对项目建设产生质疑是可以理解的，何况很多重大项目的民意听证和风险评估程序常常是走过场，决策过程没有让群众真正参与，也就难以取得群众的支持。如何提升政府的公信力，已成为摆在各级政府面前、考验政府执政能力的一个重大课题。

另外，在民众环保维权意识迅速提升的同时，我国的环境教育却非常滞后。因缺乏对电磁辐射、二恶英、重金属污染等方面的科学认知，相当一些环保维权事件中的民众都抱有“只要不明白、那就不要它”的非理性维权心理，致使一些符合环评标准、有利于民生的项目也被妖魔化，并借助现代通讯技术迅速在全国蔓延。“企业还未污染、群众思想先抵触”让很多地方政府颇感无奈。因此，迫切需要加强对公众的环保知识宣传和教育，引导公众理性表达环境诉求。

改善公众参与机制

《21世纪》：你认为，如何从根本上遏制我国环境类群体事件蔓延的态势？

王亦楠：当前最紧要的任务不是更新环境治理方式和技术，而是要尽快弥补一系列制度性缺陷，从源头上化解矛盾。只有最严格的制度、最严密的法治，才能有效遏制环境类群体事件的蔓延。首先是落实好新《环保法》，将政府环境保护责任落到实处。以往各地环保成效很大程度上依赖于地方领导觉悟和素质（而非强有力的法律约束）的状况，建议以实施新《环保法》为契机，紧紧围绕“政府对环境质量负总责”的要求，重点解决一些地方政府环境保护不作为、乱作为、干扰环境执法等突出问题，从科学决策、执法监督、责任追究等方面创建或强化一批制度和机制（如战略及规划环评制度、目标责任制度、强制淘汰重污染企业补偿制度、区域生态补偿制度、环境应急管理制度等等），将政府的环境保护责任真正落到实处。

其次，严格追究污染者责任，切实解决违法成本低的问题。建议在现行侵权责任法规定的基础上，制定单行的环境损害赔偿法，明确环境损害责任承担主体、赔偿责任范围、责任承担方式、救济途径等基本制度，将环境和生态系统的公益损害和公民的私益损害列入赔偿范围，建立环境损害鉴定评估机制，为落实环境责任提供强有力的支撑。此外，应借鉴发达国家的经验，尽快建立环境责任终身追究制度，建立健全行政裁决、公益诉讼等环境损害救济途径，让污染者为其违法行为付出高昂代价。

《21世纪》：在强化法律责任之外，公众参与也是化解环境类群体事件的重要途径。你认为，应该如何改善现有的公众参与机制？

王亦楠：重大项目不是不能建，关键是在怎么建、哪里建的问题上要充分吸纳民意、充分进行风险评估。公众参与是解决环境问题不可缺失的力量，形势迫使我们必须搭建更完善的民意表达通道，保障公民对环境信息的知情权、表达权和参与权，在公共决策制度上体现科学性和法治性，才能提升政府公信力。

我建议，从以下四个方面着手建立适于我国国情的公众参与机制，及时化解信任危机：一是落实好国控重点污染源信息公开制度，要求国控企业必须将污染物排放的信息向公众公开，接受公众监督；二是完善项目的环评听证制度，重大建设项目的环评必须听取民意，完善利益相关者尤其是企业与社区之间的协商机制，从根本上改变当前民意听证走形式的现状。

三，积极支持环保类公益组织的发展，这类社会组织在环境教育和动员社会参与方面具有不可忽视的“正能量”，支持他们积极参与公益诉讼。四是探索社区环保对话制度，建立政府、企业和社区群众三方定期沟通、平等对话、协商解决的平台。

值得强调的是，虽然发展过程中会出现问题，但若因群众不理解而被迫停止一些事关民生的重大项目建设，则会出现更大的问题。因此，在建立公众参与机制的同时，必须从现在开始大力加强对群众的环境教育和科普知识宣传，培育公众理性参与公共决策的氛围。建议在师范类院校设立环境教育专业，为环境教育培养师资，并将环境教育纳入基础教育，在中小学和高校开设关于环境保护和环境道德的必修课程。同时，针对群众关心的各种环境污染问题，利用广播、电视、网络等多媒体手段开展广泛的环保科普知识宣传，及时给群众以正确的解答和引导。

（编辑衣鹏张凡谭翊飞申剑丽）
 

如何化解环境类群体性事件？

21世纪经济报道 王尔德 北京报道