随着我国城市化和工业化进程的加快，“邻避运动”事件的发生也日渐增多，成为许多地方政府在发展过程中需要直面的考验。无论从微观角度看还是从宏观角度看，它都体现的是个人利益与集体利益的平衡协调、短期效益与长远效益的博弈辩证关系。只有实现综合决策、进行全过程监管，才有助于从根本上破解这一难题。

“我们支持市政建设，但是不要建在我家后院”，随着我国工业化和城市化进程的加快，被称为“邻避运动”的事件的发生频率也在增加。近日发生在广东省深圳市坪山新区的坪山环境园事件有愈演愈烈之势，就是这样一个案例。

　　虽然诸如垃圾填埋场、污水处理厂等市政建设项目在爆发“邻避运动”时突出表现为环保问题、安全问题，但实际上根源还是决策问题。一位对此深有研究的法学博士一针见血地指出，“邻避运动”发生的罪魁祸首就是当前政府决策权没有受到有效约束，项目建设又没有得到全过程监管。

　　当然，原因不仅仅是这些。

　　现状： 深圳“邻避运动”频频发生

　　深圳城市迅速发展，环保基础设施建设已经明显跟不上经济发展和市民生活的需求，引发了一系列“邻避运动”事件

　　深圳是一座地理空间小、人口密度高、污染负荷重的城市，在居民环境意识业已提高的当下，“邻避运动”成为不得不直面的问题，不能逃避，也逃避不了。

　　如果在网络上搜索深圳市近期发生的几例“邻避运动”，就能知道问题有多严重。因此，记者近日专访了深圳市环境监察支队相关人员，与他们一起探讨“邻避运动”的解决之道。

　　深圳市环境监察支队执法人员长期在一线执法，并与市民“亲密”接触，他们对这一问题有很深的体会，也很有发言权。

　　据执法人员介绍，一方面，由于深圳市城区范围的急剧扩张，大量商业房地产项目在污水处理厂、垃圾焚烧发电厂、垃圾填埋场等市政设施周边建成，导致居民环境投诉事件不断攀升，部分甚至演化成群体性事件。

　　比如2013年2月，因燕川污泥深度脱水厂和福永污泥固化填埋场臭气扰民问题，福永街道的社区居民强行将填埋场进出口封闭，阻止运送污泥的车辆进入填埋场，导致宝安区4座污水处理厂30多天无法进行正常的剩余污泥脱水及污泥外运处置作业。

　　另一方面，从平湖垃圾发电站的限量收纳，到福永污泥填埋场超负荷运行，可见深圳市的环保基础设施建设已经明显跟不上经济发展和市民生活的需求。与此同时，深圳市发展所亟需的市政设施项目却往往由于公众的反对而难以推动。

　　位于深圳市宝安区的白鸽湖垃圾焚烧处理厂项目就是这样一个例子。这一项目于2008年12月启动建设，但从2009年5月起因受到周边社区群众激烈反对，致使项目被迫停工至今。

　　据深圳市环境监察支队执法人员反映，在针对相关情况进行调研、调解和处理的时候，他们从感情上非常理解住户们产生的抵触和愤懑情绪，但是从理性上他们必须顾全大局，尽量利用最客观、科学的方式平息住户们的怒火，并且提请相关部门给予相应的回复和进一步的处理。

　　“然而，这种被动的、末端的处理方式解决不了根本问题。”在回答这些问题的时候，记者能明显感觉到他们的无奈。

　　深圳所面临的问题只是中国的“邻避运动”迅速发展的一个缩影。

　　据统计，中国的“邻避现象”可以归纳为以下3种：一是与能源类设施有关的，包括核能发电厂、火力发电厂、炼油厂、石油化工厂等；二是与废弃物类设施有关的，包括垃圾处理焚烧厂、污水处理厂等；三是与社会类设施有关的，包括特殊交通设施、火葬殡仪馆、精神病院等场所。

　　归根到底，“邻避运动”已经成为社会公众与政府职能机构交锋的导火索，有时甚至对整个社会的安定也造成影响。

　　探因： “邻避运动”的发生有哪些原因？

　　决策权未受有效制约；政府承诺未履行；监管主要集中于环保监管方面，缺乏长期有效的综合监管

　　为解决环境问题而建设的环境保护基础设施，为何反而产生出新的更大的环境问题？“邻避运动”的产生是必然还是偶然？原因有哪些？

　　深圳市环境监察支队相关负责人告诉记者，通过在工作中了解到的实际情况，和对深圳市现有污水处理厂、垃圾焚烧发电厂等市政设施项目的调研，分析以往周边居民对这类设施环境问题的诉求，可以看出，“邻避运动”的发生绝非偶然。

　　“如果要探究其原因，可以概括为‘三宗罪’。”这位负责人说。

　　一是决策权未受有效制约。

　　“为什么距离如此之近？选址如何确定？有没有得到全面论证？公众参与有没有做到位……”这位负责人说，当“邻避运动”发生时，附近居民就会提出这一连串问题。面对这些问题，地方政府很少有人及时站出来解答，最终导致矛盾越演越烈。

　　问题确实不好回答，因为答案令人尴尬：项目决策时问题就出现了。

　　首先，项目建设时各个职能部门各自为战，分散决策，缺乏综合决策。

　　“这就造成从单一的职能部门内部来看，项目没有问题，但是综合来看就会有问题。”这位负责人说。

　　比如早期规划建设不合理，没有设定足够的卫生防护距离；政府各部门之间协调不够，缺乏有效组织管理，导致在邻避设施已存在的情况下，仍然难以从源头上否决周边已规划的住宅项目，为日后住宅项目建成后可能引发的环境纠纷埋下了潜在的伏笔。

　　其次，决策信息不对称，公众参与不足。邻避设施项目在选址决策过程中没有充分征求民意，或是虽有公众参与的环节，但涉及面不够广，参与者多为专家、学者，而普通公众直接参与的较少。

　　“政府往往未及时就规划、选址信息向公众做宣传和披露工作，同时缺乏畅通的民意表达渠道、深度的讨论论证程序以及利益平衡机制，导致项目进入建设阶段后，公众一旦发现可能对其生活环境造成负面影响，就会表现为强烈的不满。”这位负责人说。

　　平湖垃圾焚烧发电厂（以下简称“平湖厂”）便是这样一个典型代表。

　　在平湖厂一期建成之初，1000米范围内没有居民住宅。但随着城市化进程不断推进，周边社区向平湖厂快速发展，导致工厂与居民区之间的距离越来越近，其中辅城坳社区和上木古社区离平湖厂的距离分别仅为130米和300米。最终的结果是其对附近居民的影响越来越严重，厂群矛盾越来越难以调和。

　　二是政府承诺未履行。

　　由于政府独掌决策权力和信息资源，以一元管理为主导，主动公开信息的意愿较低。更有甚者，对部分项目没有兑现建设之初的承诺。

　　还以平湖垃圾焚烧发电厂为例。据平湖厂周边居民反映，平湖厂建厂时龙岗区政府承诺按澳门标准进行建设，然而后来签订BOT合同时采取的排放标准是国家标准，其中的大部分指标都落后于澳门标准。

　　同时，相关主管部门在垃圾焚烧发电厂建成之初承诺过，每季度会向周边社区下发环保测试评估报告，可是至2009年初群体性事件发生之前，辅城坳社区居民并未收到相关报告。

　　此外，老旧设施“达标扰民”现象普遍存在，排放标准与居住环境需求矛盾日益突出。

　　这位负责人说，目前，我国对大气污染排放源的控制和考核，均只考虑了污染物排放浓度和排放量的控制，忽略了其对周围大气环境和居民等敏感点的影响。从周围居民感官的角度而言，其对市政设施所产生的恶臭等环境污染往往更加敏感。老百姓对标准的科学性产生严重质疑，进而对新建项目带有更大的不信任感。

　　三是缺乏全过程监管。

　　据了解，目前针对市政设施的监管主要集中于环保监管，行业主管部门和综合监管部门缺位，对邻避设施运营方缺乏长期有效的综合监管，导致监管执法公信力下降。

　　其实，就算是环保监管也不能完全满足公众需要，因为对于公众比较关注的臭气、二恶英等污染因子，技术上仍难以实现实时在线监测。监测结果虽然基本实现达标，但难以准确、真实、有效地反映企业长期运营中的排污行为。

　　另外，环保部门单打独斗进行监管，手段单一，只能关注企业环保设施是否正常运转、废气是否达标排放，而对企业清洁生产、环保设施的维护养护和升级改造等方面缺少约束力、强制力和引导力。

　　反思： 如何从根本上解决“邻避运动”？

　　必须从源头上控制“邻避冲突”的风险和隐患。转变政府思路，实现综合决策、透明决策和理性决策才是根本之道

　　既然出现“邻避运动”，就必须找到解决的方法，否则只会演变成更激烈、更严重的社会事件，激化社会矛盾。

　　在欧美，“邻避运动”曾推动了法治、政府管理和公民参与水平不断提高。在我国，如能应对得当，将推动政府转变决策思路，更加契合“依法治国”的精神实质。

　　有专家指出，要治理污染型邻避群体性事件，必须从源头上控制“邻避冲突”发生的风险和隐患，化解因邻避设施而引起的冲突和矛盾。而转变政府思路，实现综合决策、透明决策和理性决策才是根本之道。

　　一是要扭转观念，实现综合决策、全过程监管。

　　纵观其他发达国家解决“邻避冲突”最有效的经验之一，是邻避设施建设过程的法治化和规范化，具体表现在将邻避设施的规划、设计、选址、决策、实施、争端解决机制等方面纳入法治化轨道，从源头上使得邻避冲突可能产生的风险控制在法治的范围内。

　　这样做的结果，不但使邻避设施建设中的各个环节得到法制的保障，提高了邻避设施建设的权威性和规范性，而且对政府和公民的行为也会起到一定的约束和规范作用。

　　借鉴此经验，相关地方政府应积极转变思维方式，对因邻避冲突而引起的行为持包容的心态，站在公共利益的基础上，战略性地思考邻避冲突行为；与公众站在同一立场，共同来解决污染型“邻避冲突”引起的抗议事件。

　　同时，政府应转变角色定位，发挥利益主体以外“仲裁者”和“第三方”的功能。要充分运用法治思维和法治方式处理“邻避运动”，在此过程中实现政府管理和公民参与良性互动，共同提高。

　　要避免“邻避运动”的发生，关键是要完善符合民主决策、科学决策要求的环境与发展综合决策机制。改革现有项目决策流程，将立项在前、环评在后变为立项、环评、规划选址同步进行，将经济、社会、环境效益综合考虑，并联审批。

　　专家指出，应明确规定各级政府应当设立环境与发展综合决策委员会，统一负责，同步进行项目可研、环评、规划选址、风险评估的综合决策研究，提出建议，最后报政府行政首长决策，首长对此决策承担终身责任。

　　在此环节中还要引入公众参与、战略环评，充分听取多方利益主体意见，实现环境与发展的民主、科学决策。

　　“同时，市政设施监管应该实现全过程、全方位监管。”对此颇有研究的一位业内人士告诉记者：“首先，审计部门就应该介入，毕竟市政工程花的是纳税人的钱，这些钱到底是怎么用的，应该给公众交代清楚；其次，项目从立项、建设完成到运营，都应该有综合部门进行监管。”

　　具体来说，可以成立公用设施综合监管机构，由政府、公众和专家多方参加，作为独立第三方，对其服务质量、污染防治、社会责任履行以及资金使用等情况综合监管。

　　二是要建立起生态补偿机制。

　　在广东省召开的“邻避运动”座谈会上，有专家建议：各级政府应建立长效的生态补偿保障机制，明确补偿资金渠道，平衡各种主体的利益，减少邻避设施负外部性给周围居民带来的利益损失。

　　具体来说，补偿可分为货币补偿与非货币补偿两类方式。

　　“在现实利益补偿过程中，当货币补偿无法达成一致时，可以考虑采用非货币的补偿方式或是一揽子补偿组合，从而避免因谈判僵化而导致邻避冲突型群体性事件的发生。”有专家指出，针对居民个性化的补偿需求，或许非货币补偿的适应性更强。

　　作为有效应对“邻避运动”的案例，深圳市也不乏成功之例，比如龙华新区沙园埔变电站建设项目就很好地避免了群体性事件的扩大。

　　在这一项目上马时，面对居民的投诉和质疑，政府统一组织规划、土地、城建、供电、环保等部门项目专题会诊，互相协调，并且安排电网相关负责人、专家及政府相关负责人接受媒体记者专访。

　　为了打消居民对威胁健康安全的顾虑，当地政府还特意安装了电磁辐射测试仪和屏蔽设施。为更好地配合项目的开展，还改善了社区配套：政府投入90万元，对花园小区的监控探头、路灯、草坪灯等进行维修更新；计划投资400万元，将小区旁约1万平方米的空地建设成社区公园。

　　三是提高环保排放标准，加强环保宣传。

　　当“达标扰民”成为时下热词，不只是让投诉者不解，更是让执法者尴尬，有专家指出，主要原因是环保排放标准过低。因此，适度提高相关大气污染物排放标准的工作必须尽快提上工作日程。

　　为此，对新建邻避设施项目，应有超前意识，高标准建设、高标准配套二次污染治理设施；对当初建设标准较低、运营已久设备老化的项目实行工程改造，政府部门应对此给予充分的资金保障。

　　另外，提高公众相关的环保知识也是必须的，这需要政府加强法制宣传教育，普及相关科技知识，提高公众的法治意识和对邻避设施建设的认知度，为邻避设施建设创造有利的政治和社会环境，减少邻避设施建设的风险。

　　与此同时，加强公众引导，让公众积极参与，使公共设施的重大决策成为社区共同事务，通过处理好政府、个人、社区之间的利益，力争形成利益共同体。

　　在社会心理方面，还可通过邻避设施建设成功典型案例的示范与宣传，来减轻社区居民心理上的恐惧，减少邻避设施建设的障碍和阻力。

　　总之，应充分认识到周边居民基于环保和健康诉求的正当性，不能片面、刚性地要求周边居民顾全大局、牺牲小我，而应该在防范机制、环保补偿和回馈、宣传教育等方面寻找更有效的政策工具。

　　有专家指出，只要能够妥善处理、正确应对，“邻避运动”是可以得到有效解决的。

　　相关链接

　　“邻避运动”产生“四步曲”

随着现代化与城市化进程加快，公众对城市公共服务的水平和质量要求越来越高，为了满足公众日益增长的公共服务需求，必须大量兴建诸如垃圾处理厂、污水处理厂等公益性市政设施。这些设施在给公众带来正效益的同时，也给设施周边地区居民带来了负效益。周边地区居民往往通过集体行动方式来表达诉求，从而形成一种“邻避冲突”。

　　事实上，这种被冠以“邻避运动”的行为，其实并不是新生事物，早在上个世纪80年代在国外就已经有类似的案例。

　　在上世纪80年代的美国，由垃圾填埋场、机场、监狱、收容所、戒毒服务中心等设施选址建设引发的冲突逐渐增多。尽管民众都认为这些设施是城市发展不可或缺的一部分，但却希望远离自己，落址他处。“欢迎建设，但请远离我家后院”一度成为美国上世纪80年代的“大众政治哲学”，《纽约时报》称那是一个不折不扣的“邻避时代”。

　　同一时期，在一些欧洲国家，由核废料储存选址问题引发的抗议，也发展成为影响广泛的环境保护运动。上世纪90年代以后，亚洲一些国家或地区如日本、韩国等地也开始出现以反对环境污染为主题的“邻避运动”。

　　不难发现，“邻避运动”是伴随着经济社会飞速发展的产物，特别是人们对生活环境越来越关注时，类似的事件也越来越多。一旦整个社会对于类似事件形成铺天盖地的舆论声势，相关政府部门就不得不服从于民意。而且“邻避运动”开始呈现出以抗议污染项目为核心，逐渐向其他公共项目扩散的趋势。

　　这些看似区域性的维权运动，都遵循着同样的扩散渠道：某地被曝有重大污染项目在当地绝大多数居民不知情状态下准备兴建——激起当地民众抗议——通过网络等载体进一步发酵、扩大事态——当地政府迫于民意最终取消相关项目。