全球PPP 模式的发展与风险分析
涉及到各类融资业务，为虚拟经济带来较大的发挥空间
A PPP模式的概念和核心
PPP是Public-Private Partnership的缩写，顾名思义，是指公共部门与私人部门在提供公共产品和服务过程中建立的合作伙伴关系，也可以认为是公共部门与私人部门的一种融资模式的总称。
不同国家和组织对PPP的定义存在微小差别。例如加拿大定义PPP为公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，基于双方的各自经验，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，以满足事先清晰界定的公共需求；又如欧盟定义PPP为提供公用项目或服务而形成的公共部门和私人部门的合作关系。
这些定义均突出了PPP模式主要有三个特点：一是要有界定明确的公共部门和私人部门；二是PPP项目必须针对的是公共产品和服务；三是参与其中的公共部门和私人部门必须要通过合同文本等形式，明确在整个PPP项目中的责任和义务，收益共享，风险共担。这也就是说PPP模式本质上是公共部门和私人部门为了解决公共产品或者服务问题而进行的合作。
一般而言，公共产品和服务具有非竞争性和非排他性的特征，不适合私人部门单独提供，但是如果政府完全独立提供公共品，公共品的提供和管理效率通常会低于私人部门，引入私人部门也较为必要。如果在引入私人部门后，公共产品的提供效率可以提高，那么这类公共产品就适合采用PPP的模式。从这个角度看，PPP模式不仅仅是“公私合营”的一种形式，而是提高公共产品管理效率的模式，这也是PPP的核心。
B PPP的主要形式
依据世界银行对PPP契约形式的划分，PPP模式主要包括12类，其中管理合约（MC）、租赁（Leasing）、修复-运营-转让（ROT）、修复-租赁-转让（RLRT）、建设-运营-转移（BOT）、建设-修复-运营-转让（BROT）、建设-拥有-运营-转让（BOOT）、建设-租赁-拥有（BLO）、建设-拥有-运营（BOO）等形式较为常见。
依据PPP模式中政府和私营部门的关系，PPP模式又可以分为外包类、特许经营类以及民营化类，这三类模式的公有化程度依次下降。例如，在外包模式中，SC是一种较为典型的形式，政府一般是将基础设施的服务外包给私营企业，但是仍负责设施的运营和维护额，承担项目的融资风险，时间一般小于5年，私营资本的风险也相对较低。
再如，在特许经营模式中，BOT是一种较为典型的形式，主要是由政府提供特许经营协议，私营部门作为项目的投资者和经营者自行安排融资，开发建设项目，并在特许经营协议的期限内获得利润，在项目结束后，有偿或者无偿转让给政府，一般项目可以长达20年以上，私营资本面临的风险要高于外包类；而在民营化模式中，BOO是一种较为典型的形式，主要是有私营部门负责基础建设的融资，拥有这个项目的设施，并对其进行永久性经营，项目一般也长达20—30年以上，私营部门的风险也相对最高。
虽然不同模式下，公共部门和私营部门承担的责任和义务、收益和风险以及项目的持续时间都不相同，但是结构上可以有类似的形式。首先，由政府部门和私人部门等项目发起人成立特殊目的的公司（SPV）；然后由SPV负责建设和实施，其中所需要的资金由SPV负责融资，其中资金来源主要有发起人的资本、银行贷款、政府担保以及债券等形式；其次，项目建成后在政府授权下，由SPV继续负责运行，运行所需的资金主要来自发起人的资金、债券持有人、第三方投资者等，运行中的收入主要包括公共产品使用者的费用、服务费用、政府的保证费用等；最后，项目结束后，SPV将公共产品移交给政府。
从这点看，PPP模式是政府将公共产品或服务的部分义务转移给私营部门，并相应地将部分收入也由私营部门所享，在减少资金支出的同时，加快公共设施的建设，提高政府资金和私人资金的使用效率。这种模式在合理利用了政府和私人部门各自优势的情况下，实现了资源的合理配置，提高了社会总体效益。对政府部门而言，缓解了政府的融资压力和债务负担，对私人部门而言，扩宽了其资金的使用空间，并获得合理的回报，可谓对社会、对政府和对私人部门“一箭三雕”。
图为 PPP项目的结构和周期
此外，在整个PPP项目中，因为涉及各类融资业务，这也会为虚拟经济带来较大的发挥空间，例如，许多诸如证券公司、银行、信托、保险在内的金融部门都可以以特定的身份参与到PPP项目中，保证各个环节的资金供给。
C PPP的发展状况
从全球的发展情况来看，依据世界银行的统计，PPP模式主要使用在能源、电力、交通以及水处理等行业，采用的形式以BOO/BOT/BROT等方式为主。从总量上看，依据全球PPP研究机构PWF的统计，1985—2011年以来，全球基础设施PPP名义价值达到了7751亿美元；从地域上看，英国、澳洲等国家的PPP模式较为成熟，其中使用量也较大，而发展中国家相对使用较少，不过近年来也在快速增长中。
图为各主要地区PPP项目占比
英国是较早采用PPP模式进行基础设施等公共产品建设的国家，也是当前PPP模式最发达的国家之一。早在400多年前，私人部门就已经参与到供水建设上，也是PPP模式的雏形。1992年，随着公共支出日益增长，英国财政大臣开始利用私人资金来支撑公共建设，并首次创立了PPP的典型模式——私人部门融资计划（PFI），并在1997年以后得到了较大的推广和发展。
PFI模式是政府通过与投资人签订合约，由投资人设计、建设、投融资、运行并维护基础设施，并在合同结束后，投资人将这些公共产品设施交给政府。由于PFI模式合同灵活性较差，项目周期长，透明度也较低，风险收益分配不合理，英国政府从2012年推出了PF2模式，这种模式类似于上述的SPV模式，政府持有项目的一定股权，并对合约灵活度、透明度、融资和风险分配等机制进行了改进。
在英国，PPP项目的相关工作由财政部成立的基础设施建设局（IUK）专门负责。IKU计划未来五年内每年平均完成400亿英镑的投资，这规模相当于英国当前GDP的10%以上。据英国IUK统计，截至2012年3月，英国累计完成PFI项目717个，项目资本支出合计547亿英镑，涉及的公共领域主要包括学校、医院、公路、地铁、监狱、住房、废物废水处理等。其中，医院、学校、交通等三大领域占比较多，超过了50%以上。
从整个欧洲角度看，21世纪以来，PPP也实现了较快的发展，这主要与政府推动以及PPP模式的逐渐成熟有关。据欧洲投资银行统计，每年PPP的市场规模基本在150亿欧元左右，其中除了英国以外，土耳其、德国和比利时的PPP规模较大。从PPP项目的投向看，主要集中在交通、医疗和环境等方面，这三方面在2014年分别占比达到了63%、12%和10%。
澳大利亚在上世纪80年代开始在基础设施领域应用PPP模式，主要也是通过设立SPV来运行。但是随着PPP项目的不断增加，私人部门享受的收益与风险之间出现不匹配，导致一些项目失败。2000年以来，澳大利亚政府修订和制定了与PPP相关的法律，在保障私人部门利益的同时，PPP项目也得到了快速的推广。与英国的IUK类似，澳大利亚也成立了相关的管理部门——澳大利亚基础设施局（IAU），负责全国各级政府的基础设施建设需求和政策的制定，推广PPP也是其重要职能之一。
除了欧洲、澳大利亚以外，北美的加拿大和美国也有相关部门负责PPP项目的实施。不过与欧洲相比，美国的PPP发展一直相对落后，其市场规模目前在几十亿美元，主要原因包括两方面。首先是政策上，美国不同州对PPP的态度不一，实施的规则、制度也不太相同，这对PPP项目的推进有一定障碍；其次是美国无论是政府还是私人部门的融资体系均较为发达，适合采用PPP的项目均可以通过其他方式融资解决，这也影响了其PPP的发展。
在发展中国家，PPP规模也在逐渐扩张。世界银行针对发展中国家参与和实施PPP项目开发了相应的PPI数据库，从数据上看，1990年以来，发展中国家PPP项目经历了两次快速发展。其中，1990年到1997年的快速增长主要源自于拉美地区和太平洋地区宏观经济较为稳定，金融自由化不断深化，对PPP的需求较多；2002年到2013年的快速增长主要得益于PPP的制度和法律逐渐完善，其效果也较为明显，世界各国的效仿增加。从PPP项目的投向看，主要集中在交通、通信、能源方面，但近年来供水和水污染治理方面的项目也增长较快。
图为发展中国家PPP项目的投向
D 前景
PPP模式对于缓解政府在公共建设支出中的压力有较大帮助，也有助于提升公共产品管理效率。从成功的案例来看，PPP得到快速发展最重要的原因莫过于项目中公共部门和私人部门的责任明晰，利益分配合理。在项目实施前，要确定项目的实施标准，制定相关的PPP合同，明晰相互责任；在项目实施时，要风控得当，建立严格的审计制度和绩效评级制度，合理分配利润。
不过从市场的发展看，PPP也不乏失败的案例，这也说明PPP项目具有一定的风险。其风险主要来源于公共部门和私人部门之间的利益难以协调。同时，公共部门还面临相关政策的稳定性风险、决策失误风险等，而私人部门也面临项目建设和运行中的成本不可控、价格不可控以及需求不可控等风险，这都需要项目的相关实施人注意。
在我国，目前PPP模式仍处于探索和发展阶段，未来应统一PPP监管部门，健全相关法律法规，完善实施环境。在项目实施时，注意合同精神，即便在出现问题时，管理层也不越俎代庖，不轻易实施行政压力，一切按照法律、合同执行，保护私人部门的利益。
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