在当前全国推广PPP模式的进程中，河南省表现十分抢眼。不仅从项目数字来看，截至今年5月底，河南省已有283个项目纳入省级PPP项目库，总投资2340亿元。当前正协调推荐的项目106个，有80个已经落实社会投资主体，其中的40个项目已开工建设。今年7月初，更是成立全国第一支获得国家发展改革委批复的PPP基金，总规模1000亿元，成为河南省快马加鞭推进PPP项目开发的一大亮色。

洛阳市市政道桥工程PPP项目是该市首个落地签约的PPP项目，洛阳市政府在该项目的识别、准备、采购、执行等多方面都做了充足的准备，为该项目的顺利实施打下了坚实基础。洛阳市财政局副局长熊文博日前在第十期中国PPP沙龙中分享了自己关于该项目的心得体会，这也是第一次由政府方来进行的案例分享。对于还在困惑和学习中的其他地方政府很有借鉴意义。

选择PPP模式的三个理由

8月4日，洛阳市政府在洛阳市钼都利豪大酒店举办“政府和社会资本合作（PPP）省级示范项目落地签约暨市级项目推介会”。除了面向全国推介30个PPP项目外，很重要的一项就是举行洛阳市市政道桥工程PPP项目的签约仪式，这是洛阳市第一个落地的PPP项目。该项目包括洛阳市新街跨洛河大桥、九都路东段和滨河南路建设工程，洛阳市政建设集团有限公司成为中标社会资本。国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长孟春告诉中国经济导报记者，他很赞同这样由3个子项目组成的交通类的PPP项目。“因为交通基础设施作为准公共产品，它投入运营以后收取的通行费是收益的主要来源之一，能否实现预期客流量则是保证收益的决定性因素。在相邻的区域打包的交通项目可以做到相互补充，这样也有利于缓解高峰时期的交通压力。”

“洛阳市政府开始接触和了解PPP是从2012年开始的，在初期我们对于PPP项目的适用性也存有疑惑。”洛阳市财政局副局长熊文博如是说，“在2014年底，国家部委出台详细的操作指南和指导意见以后，我们的认识也从量变到质变。”

熊文博告诉中国经济导报记者，他们之所以选择市政道桥工程为首个主推的PPP项目，主要基于三点考虑。第一，道桥项目是市政府一直想要投资建设、已经列入建设规划，但苦于资金不足，一直无法落地的项目。“做政府想做的项目才有可能得到政府的支持。”孟春也向中国经济导报记者表示，“社会资本应多与政府方沟通协商，结合政府的规划制定方案，合理的规避项目的违约性风险。应当先了解政府在中长期规划中是否支持或者允许这个地区内这些道路的兴建，发展区域的总体规划及现存的其他的交通方案都将影响道路的实施和效益。”

第二，是可控性。万事开头难，由于是首个PPP项目，无论是从资金规模还是技术难度，洛阳市政府都需要选择可控的项目来充当第一只“螃蟹”。“太大或太小的规模对于PPP及我们投入的精力等各方面来说都不合适。”熊文博解释说，“该项目的建设投资加上运营收费，十几个亿的规模对于洛阳市政府是可控的。并且道路、路桥项目是政府经常运作的项目类型。从技术、审核、审批等各方面来说，我们也是可控的。现在宣传的项目很多，但真正的要将项目进行落实，必须是可控的，有底的。如果是为了推项目而推项目，落地会非常难。”

 第三，具备一定的示范效应。如果是热力或燃气项目，洛阳很可能在短时间内不会有第二个项目。但市政工程类的项目缺口大，后续还需要很多。以市政道桥工程为示范，对于其他的同类型PPP的项目来说，可以起到一定的示范和借鉴的作用。

政府的充分准备

为洛阳市政府进行过PPP相关操作培训的孟春告诉中国经济导报记者，该项目令他印象最深刻的一点是政府前期工作做得非常扎实，对项目识别、准备、采购、执行等方面都做了周全的考虑，并且严格按照财政部的操作指南，完成了项目的物有所值评价和财政可承受能力评价，而真正能将这些都做好的项目目前并不多。

首先，在机构设置上，由于PPP项目需要多个政府部门全方位的配合，洛阳首先成立了以副市长为组长的决策领导小组。为加快项目推进，又在财政局设立了PPP工作办公室来推动该项目的进展。最后还确立了PPP实施机构，即由洛阳市住建委负责该项目的立项、环评、土地规划等一系列工作。“在操作过程中，我们必须先做好组织的保证工作，之后才能开展下一步的实施。”熊文博说。

其次，在于社会资本的责任分担上。“对于PPP项目，政府不能盲目地一发标、一挂网、一发布就完了，而是要做很多琐碎的工作，只有这样才能奠定后续成功的基础。”熊文博感慨地说。在该项目政府与社会资本合作的设计中，立项、环评、可研等前期工作由政府进行，道路的拆迁是由区政府负责的，建设、投资、运营、后续管理经营由社会资本负责。“如果全部交由社会资本负责，第一，社会资本的投资数额不好控制，第二，项目实施过程中可能会出现很多的纠纷，完成情况和完成进度都不可控了。”

再次，多站在社会资本角度考虑风险。“在项目没有正式向社会推介之前，也就是说在开始选社会资本的时候，我们已经把可能存在的风险和方案报给了政府先进行明确，为后期和社会资本的合作及在合作过程中解决可能会存在的纠纷问题打下了基础。这是我们从实际出发，提醒政府应该注意的几个环节，事先制定了运作方案。”熊文博介绍说，项目发布后，得到了广泛的响应。于是他们又找到当地一家企业，进行“模拟实验”，聆听他们对于项目设计的意见，充分考虑社会资本的利益。为了方便社会资本融资，洛阳市政府事先与多个金融机构进行对接，听取他们在金融方面的看法。在与社会资本签订PPP合同的时候，也会有意识地考虑到金融部门的要求。

社会资本的选择

因为前期准备得充分，所以洛阳市政府在选择社会资本时，从刚开始的盲目到后来的愈发清晰与挑剔。“它是否担当得了长期项目的责任运营，信誉如何，运营管理技术、能力如何都是我们要考虑的问题。此外，如果是外地的团队，相比本地团队运营成本会大大增加。”熊文博说。

最终，中标的社会资本是洛阳市政建设集团有限公司。“这是一家本地的市政集团，50年代就开始担当政府项目的整体运营。经过2009年的改制，现在是一家民营企业。改制的过程中，它又跟政府签订了此前的一个道路运营管理的特许经营。并且它的信誉，不仅是经济上的，在建设、管理、施工方面，都在河南名列前茅。2014年该企业获得了我市2014年度市长质量奖，这是洛阳市质量管理领域的最高荣誉。”熊文博介绍说。

最终签订的项目合作期限为自《项目合同》生效之日起17年（含建设期，最长不超过2年，其中的3个工程项目在满足条件时可分别验收）。在合作期限内，项目公司负责本项目的投资、融资、建设及运营维护（含道路工程、桥梁工程、立交工程、管线工程、交通工程、照明工程、绿化工程及其他附属工程等）。政府购买服务付费现值为人民币8.8亿元，设计变更及预算外签证部分优惠率为2‰，建安投资报价为人民币7.5亿元，监理费报价为870万元，可经营性收入与市政府分成比例为75%。

 

一个地方政府的经验之谈： 搞PPP项目不能“招来企业，一推了之”