发布时间:2024-11-27
建设国家水网是解决我国水资源时空分布不均、提升国家水安全保障能力的根本性措施。2023年5月，中共中央、国务院印发《国家水网建设规划纲要》，明确了未来一段时间国家水网建设的目标任务，并将“推进水权水市场改革，规范明晰用水权，完善用水权市场化交易制度”作为健全水网良性运行机制的重要举措。国家水网的建设任务繁重艰巨，需要创新完善相关体制机制，有必要发挥水权水市场在“两手发力”方面的重要作用，促进国家水网在增强我国水资源统筹协调能力、供水保障能力、战略储备能力方面功能和效益的发挥。
1 国家水网建设中水权水市场可以发挥的作用
水权水市场改革的目标是建立归属清晰、权责明确、流转顺畅、监管有效的用水权制度体系。国家水网建设与水权水市场改革相辅相成，一方面国家水网为推进区域水权交易等奠定了工程基础；另一方面水权水市场改革为推动国家水网建设、保障国家水网良性运行提供了制度支撑。具体来讲，水权水市场在国家水网建设中发挥的作用体现以下几个方面。
1.1 明晰调水归属，厘清各方权责
引调水工程是国家水网的重要构成。建设引调水工程，完成水资源从调水区到受水区的输配和使用，是一项复杂的系统性工作，其实质是对区域水权的分配，并由此衍生出水源地保护、调水工程建设与运维、调水输配与消纳、水费收缴等工作，为此还需要清晰界定好涉及主体的权责，各司其职。通过水权水市场改革，一是可以明晰调水水权归属，明确受水区可分得的调水水量，避免用水纠纷矛盾；二是围绕调水水权分配和使用涉及的各个环节，从权利角度出发，可以界定清楚调水区保护水源地、有关单位实施调水和运维调水工程、受水区缴纳用水费用等权责，界定好涉及主体的责任与义务，为国家水网的良性运行奠定基础。
1.2 理顺调水秩序，优化调度机制
国家水网中的重大引调水工程往往跨流域跨区域建设，涉及多个受水区，如南水北调工程。现实中，受极端气候或经济社会发展影响，存在年度可调水量无法满足多个受水区需求、经济发展水平较高的受水区用水需求超出既定分配调水量等情形，这对协调满足不同受水区调水需求，公平实施调水工作造成了现实困扰。从用水权角度看，受水区调水水权明晰后，在常规水资源调度工作中，受水区权利内的调水权益应当优先得到保障与执行，否则将会违背公平性原则，造成高价得水、无序调水的不良局面。如果面临可调水量无法同时满足多个受水区既定分配水量需求情形时，可以通过“同比例核减”方式确定各个受水区调水指标；如果面临同时存在既定分配水量之内和之外用水需求时，应当首先满足既定分配水量之内的受水区用水需求。据此，也可以为编制重大引调水工程水资源调度方案与年度计划，完善调度机制提供支撑。
1.3 促进调水消纳，发挥工程效益
受经济社会发展形势或配套工程建设等因素影响，引调水工程建成运行后，往往面临着调水指标配置与用水需求不匹配的问题，调水指标无法及时消纳。引调水工程建成后能否达产高效供水，也会连带产生受水区水费支付等问题，进一步影响工程效益的发挥。如果能够实施用水权市场化交易，将无法及时消纳的调水及时交易给有需求的受水区，则能够有效破解上述调水消纳问题，促进水资源优化配置，同时也有利于加快工程投资回收，充分发挥工程供水的经济效益、社会效益和生态效益。
1.4 建立反哺机制，健全工程建设投融资机制
国家水网建设投资巨大，需要积极引导社会资本依法合规参与工程建设运营。通过开展用水权市场化交易，在促进调水消纳、发挥工程效益的同时，也能够提升工程投资资金的回报率，在一定程度上破解水利工程建设公益性强、投资周期长、回报率低，对社会资本吸引力不足等问题，激发社会资本参与国家水网建设的动力与活力。另外，在水权水市场建设实践中，也出现了用水权抵押、质押等探索，能够为金融机构参与国家水网建设提供融资支持提供借鉴。
2 发挥水权水市场作用面临的困难问题
总体上看，现阶段我国水权水市场建设仍处于起步阶段，在国家水网建设中发挥的作用有限，存在着水权管理意识不强、市场发育不充分、交易不活跃等问题。
2.1 水权管理意识不强
从我国水权水市场建设历程看，水权管理意识是一个逐步唤醒的过程。在此过程中，伴随着关于水权内涵、改革重点和路径等的争议以及相关制度的逐步建立健全。党的十八大以来，我国用水权改革提速，探索逐步深入。水利部、国家发展改革委、财政部联合印发的《关于推进用水权改革的指导意见》（水资管〔2022〕333号，以下简称《指导意见》），首次在政策文件中明确了调水水权是区域水权的重要构成。在此之前，多数受水区对于分得的调水，“量”的意识多一些，“权”的意识比较少，关于调水的权利边界、水权管理能够发挥的作用、如何发挥作用等考虑的较少，倾向于采用传统行政管理方式开展调水工作。以调水为标的区域水权交易探索较少，较为成功的案例是水利部水权试点期间河南省以南水北调中线调水为标的开展跨地市水权交易。可以预见，在国家水网建设中注重水权管理，还需要一个过程。
2.2 调水水权缺乏有效的确认方式
有效的确认方式，有助于受水区树立调水水权意识，明晰调水归属，解决水权边界模糊等问题。目前来看，现实中缺少有效的调水水权确认方式。《指导意见》提出“对已建和在建的调水工程，调水工程相关批复文件规定的受水区可用水量，作为该区域取自该工程的用水权利边界”，仅仅是对调水水权权利大小的明确，并没有提出有效的权利确认方式。调水工程相关批复文件虽然明确了调水水量（权利边界）、受水区范围（权利主体）等权利要素，但其作用在于工程前期阶段确认工程的规模等技术参数，印发对象与权利主体往往也不一致，不适合作为调水水权的确认方式。
2.3 市场培育手段不健全
当前，调水水权市场存在交易意愿不强、市场发育缓慢的情况，其原因为缺乏有效的市场培育手段。从买方看，缺水地区“等靠要”观念偏重，存在路径依赖，往往希望通过行政方式解决缺水问题，这也是经济成本最低的手段，购买调水水权的意愿不强。从卖方看，用水指标没有完全消纳的受水区，对开展水权交易还存在担心，如开展交易后国家会相应核减本地区的调水分配指标等。再加上水权交易收益不高，激励不足，造成拥有结余调水指标的受水区普遍存在惜售的现象，转让水权的意愿不强。从培育市场角度看，现实中缺少针对有效消纳调水指标的强制性规定或要求，买方和卖方也缺乏有效的沟通机制，无法为有针对性的开展市场培育工作提供支撑。
2.4 配套交易制度不完善
实施调水水权交易，是既有受水区将拥有的结余“客水”交易给有需求的地区，涉及主体和事项多。《指导意见》《水权交易管理暂行办法》等既有制度文件虽然制定了关于区域水权交易程序、定价、监管等方面通用要求，但针对实施调水水权交易，还需要提出更具有针对性和可操作性、更为详细的制度供给。
3 发挥水权水市场作用的制度建设建议
针对上述面临的困难问题，总结近年来我国水权水市场建设经验，研究认为，有效发挥国家水网建设中水权水市场的作用，应当在我国现阶段用水权改革框架基础上，细化完善明晰调水权属、培育交易市场、健全交易规则等方面的制度设计。为此，提出有关制度建设建议如下。
3.1 印发水量分配方案明晰调水水权归属
《指导意见》的有关规定为明晰调水水权提供了指导和依据。为此，可以借鉴河南通过省人民政府及受水区市人民政府分别印发南水北调中线一期工程水量分配方案，确认辖区内有关市、县行政区所拥有的调水水量的做法。通过印发引调水工程水量分配方案，完成上级人民政府对下级人民政府所享有调水可用水量的确认。该种做法可以清晰的确认受水区所享有的调水水权，能够进一步提升受水区水权管理意识，也为开展交易活动奠定了基础。
需要说明的是，当地地表水和外调水都是区域水权的重要构成，一个地区所享有的当地地表水可用水量，是通过印发江河流域水量分配方案的方式予以确认的。对外调水可用水量也通过印发水量分配方案的方式进行确认，实现了对区域当地地表水和外调水可用水量在确认方式上的统一。
3.2 印发分工方案确定各方权责
国家水网供用水管理涉及调水、供水、用水、管水等环节，与之相关的主体包括：国务院水行政主管部门、有关流域管理机构、工程运行管理单位、调水区、受水区、取用水户等。如果从水权管理的角度看，则涉及用水权的分配、交易、监管、保障等事项。有必要通过制定印发分工方案的方式，综合考虑调水水权权益的实现、工程的良性运行等，集合相关主体，厘清各方关系，确认各方权责，为调水分配、调度组织与实施、调水交易与监督、水源地保护、工程管护等具体事项的落地提供支撑。
3.3 丰富调水水权交易市场培育举措
丰富调水水权交易市场培育举措的目的在于打消买方、卖方交易疑虑，促成交易。基于此，可有针对性地建立相关制度。
一是建立结余调水水权收储机制。基本思路是：对于受水区暂未能利用的调水指标，设立判定条件，认定为结余指标；在自己对结余指标不处置也不交易的情况下，由受水区上级水行政主管部门认定为结余指标并委托有关单位予以收储交易。交易成功前，工程水费仍由原受水区缴纳。在抵扣交易相关花费后，交易收益由相关受水区按比例分享。这样的机制设计，一方面可以倒逼有结余指标的受水区尽快开展调水消纳或交易工作，因为一旦形成结余指标就将由上级水行政主管部门实施统一的收储交易；另一方面可以解决结余指标“小而散”、供需不匹配问题，减少买方和多个卖方同时进行谈判的交易成本。
二是建立政府基准价与市场协议价相结合的定价机制。推进交易时，买方担心交易价格过高，卖方则担心交易价格过低。在这种情况下，结合《指导意见》有关要求，可以以具备相应能力的机构评估价作为基准价，协商确定交易价格，为双方顺利达成交易奠定基础。此外，还需要建立调水水权交易价格与工程水价的联动机制，约定好基本水费与计量水费的缴纳主体及缴纳方式。
三是建立“长短结合”的交易期限确定机制。合理的交易期限是调水水权交易顺利开展的重要条件。交易磋商中，买方担心配套工程投资大但交易期限过短，经济上不划算，因而希望能够获得长期、稳定的交易水量；而卖方则担心水量交易期限过长会影响本地区未来经济社会发展用水。为了满足交易双方对于交易期限的不同诉求，可以采取“长期意向”与“短期协议”相结合方式解决供需双方利益不同步问题。交易双方首先通过签订交易意向书的形式，约定未来较长一段时间的交易量，交易结束后调水水权自动归还卖方；其次双方约定每隔多少年限签订一次调水水权交易协议，协商确定协议期限内的交易水量和价格。“长短结合”的交易期限确定机制，能够有效保障调水水权交易的稳定性和灵活性，维护交易双方的核心利益。
3.4 健全调水水权交易配套规则
开展调水水权交易，需要以引调水工程为基础，以调水为手段。与之相匹配，需要在既有区域水权交易规则体系的基础上，重点细化与调水工程运行管理、调水管理方面的配套规则。
3.4.1 建立调水水权交易主体的资格审查机制
该机制的作用在于确保实施调水水权交易的买卖双方与工程运行管理单位不是同一主体。主要考虑在于，调水工程运行管理单位承担了工程的运行维护、调水实施等职责。如果该单位再作为交易的买方或卖方参与调水水权交易，会形成同时从事“收储”“卖水”“调水”的局面，存在着在水资源供给端形成垄断的可能性，受水区与工程运行管理单位无法建立平等的经济关系，不利于调水指标的消纳以及工程和调水效益的发挥。
3.4.2 建立调水水权交易与水量调度的衔接机制
在梳理调水水权与水量调度关系的基础上，进一步提出二者的衔接举措。
第一，关于二者的关系。从南水北调工程等重大引调水工程现阶段调度工作开展情况看，水量调度可以分为常规调度、应急调度、生态补水等类型。其中，常规调度是以满足受水区用水需求而开展的调度行为，需要以相应的水量调度方案和年度调度计划为依据进行实施。应急调度指的是针对发生洪涝灾害、干旱灾害、水生态破坏事故、水污染事故、工程安全事故等情况实施的应急调度措施。生态补水又分为计划生态补水和临时生态补水两种。其中，计划生态补水在工程年度水量调度计划中予以明确，临时生态补水则是在水源地发生弃水时，在计划生态补水基础上再加大生态补水行为，补水量不计入年度分配水量。研究认为，常规调度是受水区作为权利人行使调水水权的途径，需要以调水水权作为基础和依据。在实施过程中，调水水权明确受水区调水量，是确定常规调度水量的重要考虑因素。实施应急调度或临时生态补水，是根据遇到的实际情况开展的暂时性活动。该临时性活动不以实现受水区调水水权明确的权利内容为目的，调水的数量也不是相对固定的，而是结合年度内遇到的不同情形来确定调水的数量，不属于调水水权权利之内的情形。
第二，关于二者的衔接。一是要通过常规调度来实现调水初始“静态水权”向年度“动态水权”的转换。水资源具有年际变化的特点，调水区每年的可供水量并不一样。实施调水水权管理后，在编制年度水量调度计划时，需要以调水“静态水权”为基础，综合考虑年度预测来水量、水源地蓄水量等因素，严格按照受水区初始分配水量比例，根据“丰增枯减”等原则，确定受水区的年度“动态水权”，作为实施常规水量调度的基础。个别受水区如果存在年度“动态水权”无法完全消纳的情形时，可以考虑出售结余调水指标或放弃使用结余调水的权利；如果个别受水区存在年度“动态水权”无法满足用水需求的情形时，则首先考虑通过调水水权交易的方式解决用水缺口。
具体实施过程中，为了确保常规调水工作的有效开展，其主要工作可按照以下流程进行：（1）在编制年度水量调度计划时，水量调度组织协调部门应当结合调水区年度来水预测情况及调水“静态水权”分配比例，明确年度“动态水权”总量及各受水区“动态水权”分量；（2）各受水区以年度“动态水权”分量为基础，结合本地区用水需求情况确定各自的年度用水量、用水指标结余或缺口情况；（3）针对可能存在的调水水权交易，受水区可以在水权交易平台发布相关信息或自行开展交易磋商，在满足调水条件的前提下，尽量达成交易；（4）确定各受水区年度实际供水量，明确年度水量调度计划；（5）工程运行管理部门按照年度水量调度计划与受水区签订供水合同，开展调水服务。
第三，关于不同水量调度类型的优先序。综合考虑工程供水条件、来水情况、应对突发情况等因素，研究认为，开展不同类型水量调度的优先序为：首先，应急调度优先于常规调度；其次，常规调度优先于临时生态补水。
来源：水利发展研究，2024，24（9） 作者：王俊杰，李政，谢浩然
