文章导读

全国两会是否会赋予环境保护部门更大的执法权？对涉及环境的项目能否给予真正的否决权？更为全面完善的环境管理制度能否建立？

来源：中国环境报  作者：陈媛媛

关于环保大部制改革的猜想在近期一直未曾间断，尤其是现在——全国两会召开之际，出于对加强环境保护的迫切希望，更引发了人们的关切。

 

在近期召开的在全国环境保护工作会议上，环境保护部提出，将实行独立而统一的环境监管，健全“统一监管、分工负责”和“国家监察、地方监管、单位负责”的监管体系。这一消息引发舆论猜测，关于环保大部制改革的声音渐渐增多。

 

环境保护部提出建立独立而统一的环境监管体系，不是凭空而来。十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，改革生态环境保护管理体制，建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法。

 

目前，大部制改革方案正在酝酿阶段，环保部门能否利用此次机构重组的机遇，健全完善环境监管执法体系，扭转长期以来环境监管偏软、偏弱的局面？本报记者采访了多位环境法学专家，他们提出了各自的看法。

 

深化环保体制改革，应从何处着力？

 

根据《环境保护法》和相关环境与资源保护单项法律的规定，我国环境执法实行“统一监督管理”和“部门分工负责”的管理体系。

 

但是，在实际执行过程中，各个职能部门之间职责分散，权限交叉重叠，给环境执法带来种种弊端；各级地方政府及其有关部门制约环境保护法律的有效实施、干预环境保护部门依法监督污染环境行为，导致环境执法偏弱、偏软。

 

“环境执法存在的问题长期没有得到扭转，必须从深层次进行分析。这已不是在现行制度下加大力度可以解决的问题，必须利用体制改革从根本上解决问题。”中国人民大学法学院教授周珂面对记者感慨地说。

 

近年来，不断有环境法领域的专家学者呼吁，改革生态环境保护管理体制，建立和完善环境保护管理制度，保障独立而统一地进行环境监管和行政执法。

 

现行环境保护管理体制存在哪些弊端？

 

根据《环境保护法》的规定，我国现行的环境监管体制是以行政区划和部门分工为基础的，呈现出分散的“条块状”监管模式。

 

北京林业大学生态法研究中心副主任杨朝霞指出，这种“条块状”的监管体制，由于存在分散的环境监管职能与统一的环境生态系统的内在的结构性矛盾，导致监管盲区，也可能造成相互推诿扯皮等现象。

 

问题表现为涉及到利益时，各地区或各部门之间“抢皮球”，而涉及到职责甚至问责时，则“踢皮球”，很难全面、顺利地实现各自的环境监管目标。2014年的霍元甲故里化工污染事件中，天津西青区水务局和环保局相互推诿塞责便是集中体现。

 

分散的“条块状”监管模式，还可能造成一个监管部门或区域政府孤军奋战，得不到其他有关部门的协助和支持。

 

2013年底的天津市雾霾预警发布事件中，天津交管部门拒不配合环保部门执行车辆限行的应急措施便是典型写照。再如，北京市的雾霾，相当一部分就来自于河北、天津、山东等周边区域因监管不力所造成的污染。

 

此外，分散的“条块状”监管模式，还很可能造成地方政府干预本级环保部门依法履行环境监管职能的弊端。

 

“环保部门执法掣肘的因素，主要来自地方党委政府的不当行政干预。”北京大学资源能源与环境法研究中心主任汪劲说。

 

事实上，近些年来，“地方保护主义”日益成为环境保护挥之不去的梦魇。正所谓“站得住的顶不住，顶得住的站不住”，环保部门成为了四大尴尬部门之一。2010年的安徽固镇事件中，依法履行监管职责的固镇县环保局多位领导被县委和县政府集体停职便是经典案例。

 

在周珂看来，之所以出现这种情况，与我们国家现行体制密切相关。我国的行政管理体制强调集中统一管理，但是，这种集中统一监管的模式，在环境管理上并没有得到很好的体现。部分地方政府以牺牲环境利益作为代价，片面追求GDP增长，迫使环保部门不能很好地发挥环境监管作用。

 

在体制和机制上必须扫除哪些障碍？

 

“如果没有一个独立统一的环境监管体系，面对着尖锐的利益冲突，环保部门将无法应对。”周珂认为，深化体制改革优先行动的应是利益尖锐的领域，我国环境问题面临着尖锐的利益冲突，需要优先予以考虑。

 

环境保护工作要破除现行环境保护管理体制的弊端，“实行独立而统一的环境监管”就必须针对上述问题，扫除相应的障碍。

 

杨朝霞认为，首先，要扫除地方干预、权小责大的体制障碍，建立独立监管、权威高效的监管体制，确保环保部门能摆脱本级政府等外在力量的不当干预，独立履行环境监管的法定职责。其次，要扫除各自为阵、推诿扯皮的体制障碍，建立统一监管、分工明确的监管体制，建立统一负责所有污染物排放监管和所有国土空间用途管制职责的环境监管体制。再次，要扫除孤军奋战、缺乏合作的机制障碍，建立协调配合、握指成拳的监管体制，设立高位、权威的协调机构，建立部门协调、联动配合的工作机制。

 

独立统一的监管体制如何确立？

 

组建涵盖污染防治、资源保护和生态保护的大环境部，实行环境质量党政一把手负责制。

 

独立执法和统一监管是破解环境执法不力最为核心的要素，这是摆脱各级地方政府及其有关部门制约环境保护法律有效实施、干预环境保护部门依法监督污染环境行为的体制机制保障。

 

如何建立统一的监管机制？

 

为了实行“独立而统一的环境监管”体制，我国早就进行过试点。例如，海南省的国土环境资源厅就是这样的职能机构，它是主管全省环境保护和土地资源、矿产资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用的省政府组成部门。深圳市也于2009年设立了人居环境委员会（简称人居环境委），其主要职责是统筹人居环境政策、规划和重大问题，负责环境治理、生态保护、建筑节能、污染减排和环境监管等工作。

 

从国际上看，也存在这样的监管体制模式。例如，意大利环境、领土与海洋部，就全面负责意大利国土、海洋、河流、湿地、山林等环境资源的保护工作，主要职责是拟订国家环境保护政策、规划，起草法律法规草案，制定部门规章，以及监督法规和规章的执行等。此外，德国的联邦环境、自然保护与核安全部，巴西的联邦环境部，实行的也是这种体制。

 

在杨朝霞看来，只要条件成熟，我们改革的步伐可以迈得更大些，组建一个涵盖污染防治、资源保护和生态保护的大环境部。

 

如何实现不受干预的执法？

 

将环境保护的职权统一到一个部门，就能实现独立执法了吗？汪劲认为，通过大部制改革，实现环境统一执法，只是让以前相互掣肘扯皮的事不再发生，但如何做到独立执法，还有赖于中央不断深化行政体制改革。

 

现在有一种说法是：“地方环保局长是地方党委书记的小棉袄”。每年都会有地方环保部门的负责人到环境

 

保护部环评审批机关催项目审批，“你能指望他们为建设项目的环评把关吗？”汪劲反问道。“假如地方环保局长只依法办事而不听地方党政领导有关指示的话，隶属于地方党政的组织部门就可能会接到上级领导指示不再提拔甚至任用他（她）了。在当下的政府体制和干部考评机制面前，许多干部都不会以放弃个人未来仕途升迁的机会而去选择保护地方环境公益的做法。”

 

在汪劲看来，之所以出现这种情况，其根本原因在于我国环境保护法律将本应由地方政府首长承担的环保责任直接跳过地方政府而赋予环保部门。而法治国家的做法则是通过法律将环保责任规定由地方政府长官承担，环保部门只是地方政府长官授权执行国家法律和地方政府规定事务的主体。

 

“地方干预是导致环保部门不能独立执法的最重要因素。”在汪劲看来，所谓独立，就是解决环保部门的执法权力不仅要独立于其他部门统一行使，同时还要排除其主管政府党政领导的各种干预。然而，环保部门执法想要独立于地方政府党政领导这一点在我国目前还无法做到。

 

汪劲看认为，独立必须通过一种机制，通过一种制度的安排让环保部门独立行使权力。与很多人一样，汪劲寄希望于国家能让环保仿效纪检监察部门实行垂直管理，在人事权、财权和物权上独立，不受来自方方面面的影响，彻底摆脱地方政府的行政干预。

 

对于垂直管理的建议，中国政法大学民商经济法学院环境资源法研究所所长王灿发认为并不可行。多年的实践证明，这些派出机构也难以摆脱地方力量的掣肘。环境保护工作在很大程度上必须依赖地方政府的支持，即便人事权和财权独立于地方政府，环保部门严格执行环境监督权力，仍会遇到地方政府部门不配合的情况，让监督执法变得异常困难。陕西省西安市在辖区设立派出机构，其效果就值得商榷。

 

“能否把保护环境的职责直接赋予地方党委政府，让地方党委和政府一把手对地方的环境质量负总责？”汪劲提出他的另一个设想。在日本、美国等发达国家，国家将环境管理的职权是直接赋予地方行政长官，地方行政长官再将权限赋予具体的行政职能部门。这样做的好处在于，辖区内出现了环境污染，环境质量下降了，直接追究党政一把手的责任。

 

改革主攻方向在哪儿？

 

明晰权责界限，建立完善监督管理体系

 

落实《决定》有关生态文明制度建设的改革措施，需要相应修改、完善现行的资源与环境保护法律，研究制定一些新的法律及制度措施。

 

如何降低环境执法阻力？

 

王灿发认为，环境保护与每个人的生活息息相关，环保机构涉及的职能面非常宽广。在这种情况下，即便是成立统一的大部门，也仍有可能出现部门职能的交叉问题。他认为，大部制改革并不能完全解决统一执法问题。

 

“不管统一管理，还是多个部门分开管理，大部制度改革必须明晰权责界限，建立完善监督管理体系，比如建立‘公益行政诉讼’制度，让老百姓参与监督政府，才能真正实现独立而统一的环境监管体系。”王灿发说。

 

环境保护工作是个系统性的复杂工程。环境具有整体性、流动性、联系性等基本特性，而人类经济社会系统的生产、加工、流通、运输、仓储、消费和处置等各个环节均会直接或间接对环境发生不良影响。如何规范部门职权，增强环境监管的统一性和有效性？

 

杨朝霞认为，无论如何划分职权，都不可避免地会存在部门之间和地区之间的协调和衔接的难题。要想使体制改革更好地达到预期的目的，还须建立一些调整部门之间和地区之间关系的协调机制、联动机制、监督机制、考评机制和矫正机制，来保障法律的切实执行。

 

如何制定修改生态环境法律？

 

环保部门要实现独立执法，应当解决环保部门独立于其他部门的问题，同时还要解决相对独立于辖区政府的问题。汪劲认为，独立于辖区政府值得商榷。按照法律规定，环保部门是政府的职能部门，独立于地方政府必须得到法律的授权。“如果环保部门独立行使监管权力写不到法律条款中，独立执法将变成一句空话。”

 

周珂则认为，很多政治体制改革中规定，往往都是以文件形式下发的，比如国务院三定方案。我国的法律修订具有延迟性，很多条款都在政治体制改革完成后才写入法条。在深化体制改革中，只有中央拿出具体的实施步骤，才能考虑后面的立法问题。

 

当前，《环境保护法》正在进行紧锣密鼓地修改，《环境保护法》的相关条款中，是否会有针对独立和统一执法的内容，值得关注。

 

尽管以立法的方式，完善环境政策法规，在短期内仍需等待。杨朝霞仍认为，我们必须借此契机，以十八大报告和《决定》为指导，将其修改为由全国人大通过的生态文明建设基本法，对生态经济建设、生态政治建设、生态文化建设、生态社会建设和生态产品保护（包括人居环境防治、自然资源保护和生态环境保育）进行系统规定，并对现行环境监管体制进行全方位的改革，建立科学合理的生态文明建设监管体系，构建由协调机制、联动机制、监督机制、考评机制和矫正机制等组成的部门间沟通和协调机制体系，以形成“权责一致、分工合理、系统协调、决策科学、执行顺畅、监督有力”的独立而统一的环境监管体制。

 

国外经验

 

在现代政府管理中，施行大部门体制主要是市场经济成熟的发达国家最早探索并逐步普遍实行的一种行政管理模式。同时，从历史背景来看，作为企业的大型跨国公司的“大事业管理部门”的经验，对这些国家在政府管理上采取大部门体制也产生了积极的影响。下面，我们来看看其他国家是如何开展大部制改革的。

 

如何统一管理权限？

 

——日本

 

日本政府机构在2001年实行重大改革。在将20多个部门合并为6个部门的过程中，将环境厅升格为环境省，其行政职能也相应有些变化。

 

在行政职能上，升格后的环境省突出两点，一是从环境管理的角度出发，通过强化与相关省厅调整、联合，开展综合性的环境管理，指导各省和各地方政府的环境管理工作。比如，将原来多个部门负责的废弃物管理职责统一划归环境省（生活垃圾的管理和处置也在其中），由其废弃物再生利用对策部负责管理；二是在防止全球变暖等环境事务方面，加强国际上齐抓共管，强化其职能、体制。

 

如何独立行使执法权？

 

——美国

 

美国联邦和州政府的权限由宪法规定，互不隶属，联邦和州政府在环境管理方面的权力配置呈现出强烈的契约色彩。联邦政府利用开支权，通过和州政府的协商，进行资金补贴，引导州政府贯彻联邦政府的环境管理计划。

 

美国环境保护署（EPA）是联邦立法创立的独立机构，受托监督美国经济活动的各个具体部门。它和其他新型社会管理机构一样独立于内阁各部之外，兼有立法、行政、司法3种职能，往往被称为第四政府部门。

 

怎样建立环境协调机构？

 

——印度

 

印度政府建立了最高级别的环境协调机构——国家环境委员会，它是有关环境事务的最高决策机构，由总理领导，成员由中央政府各部门的高级代表和各州的州长，非政府团体，知名科学家以及学术团体组成。

 

——巴西

 

巴西的国家环境委员会（CONAMA）也是这样的机构，其属于国家环境系统中的咨询和审议机构，是一个集体决策机构，由环境部领导，并由政府各部门和一些直接或间接涉及环境事务的社会力量组成。此外，在地区之间，可建立跨越行政区划的大流域或大区域的监管机构，或由上级政府及职能部门出面协调。