城市水安全与水务行业监管能力行业研究报告
报告期：2026—2030年。
编制日期：2026年9月。
摘要：城市水安全是国家安全体系的重要组成部分，水务行业监管能力则是保障供水安全、水环境质量和公共服务均等化的制度基石。2026年是中国城市水务监管体系的“制度重构之年”：6月1日，新版《供水条例》（国务院令第831号）正式施行，替代沿用三十余年的《城市供水条例》，首次将农村规模化供水纳入统一制度框架，构建了从水源到水龙头的全链条监管体系；《中华人民共和国生态环境法典》正式施行，河湖长制入法、“节水优先”方针法典化，标志着水务治理从单行法时代迈入法典化时代。在监管机构层面，新条例确立了“住建部门管城市、水利部门管农村”的双轨管理体制，多地推进水务一体化管理改革，打破“多头治水”壁垒。
与此同时，中国水务行业正经历一场从规模扩张向存量提质、从要素驱动向系统驱动的深刻重塑。2025年中国水务行业总营收达到约9800亿元人民币，预计2026年将首次突破1.05万亿元，全球水务市场规模已突破1.2万亿美元。智慧水务赛道快速扩容，预计国内行业市场规模将由2024年580亿元增长至2029年1368亿元，2035年有望突破3000亿元，2024—2035年复合增速达18.74%。
本报告系统梳理城市水安全的内涵与形势、水务行业监管体系的法规框架与机构设置、供水安全保障与基础设施建设、智慧水务与数字化监管、价格监管与投融资机制、水质安全与应急管理、国际比较与经验借鉴、典型案例分析以及面临的挑战与趋势展望等维度，为行业参与者和政策制定者提供全景式的决策参考。
第一章 城市水安全与水务行业监管概述
1.1 城市水安全的内涵与战略意义
城市水安全是一个多维度的综合性概念，涵盖水资源安全、供水安全、水环境安全和水生态安全等多个层面。从供水角度看，城市水安全要求城市能够持续、稳定地为居民生活和生产活动提供符合水质标准的水资源；从水环境角度看，要求城市水体功能得到有效维护，水污染得到有效控制；从水生态角度看，要求城市水循环系统保持健康和可持续。
城市水安全的战略意义在近年来得到前所未有的提升。2025年中央城市工作会议把城市基础设施生命线安全工程作为建设安全可靠韧性城市的重要任务进行部署，《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》对推进生命线工程建设提出明确要求。截至目前，全国27个省（区、市）建设了省级生命线工程监管平台，地级及以上城市全面开展生命线工程建设，基本覆盖燃气、供水、排水等重点领域，通过现代信息技术手段实现实时监测预警和快速处置。
从国际视角看，水安全问题同样是全球性挑战。据联合国数据，截至2022年，全球仍有22亿人缺乏安全管理的饮用水，35亿人缺乏安全的环境卫生设施。按照当前进度，到2030年实现联合国可持续发展目标6（SDG6）需要在水领域加速六倍，在环境卫生领域加速五倍。全球水领域到2030年需要6.7万亿美元投资，到2050年将攀升至22.6万亿美元。
1.2 水务行业的定义、范围与基本属性
城市水务行业是指依托取水、输水、净水、配水、排水、污水处理及再生水利用等设施，为城市居民生活、工业生产和公共服务提供用水及水环境治理服务的公共事业。根据新版《供水条例》的界定，供水包括城市供水和农村规模化供水，涵盖取水、输水、净水、配水等全流程。从产业链角度看，城市水务行业可划分为水源保护、供水生产、管网输配、二次供水、排水收集、污水处理、再生水利用和污泥处置等环节。
城市水务行业具有显著的公共产品属性、自然垄断属性和网络经济特征。公共产品属性意味着水务服务具有非竞争性和非排他性，不能完全依靠市场机制配置资源；自然垄断属性决定了在特定区域内通常只有一家企业提供供水服务才能实现规模经济；网络经济特征则要求供水管网等基础设施形成完整的网络系统才能发挥效能。这些属性共同决定了水务行业必须建立与之相适应的政府监管体系，在保障公共利益的同时激励企业提升效率和服务质量。
1.3 水务行业监管体系的内涵与框架
城市水务监管体系是指政府依法对水务行业的市场准入、价格制定、服务质量、安全标准、环境绩效等方面实施监督和管理的制度安排的总和。监管体系的核心目标包括：保障供水安全和水环境质量、维护消费者合法权益、促进水资源节约集约利用、激励企业提高运营效率、防范系统性风险。
一个完整的城市水务监管体系通常包含六个核心模块：一是法规制度体系，包括法律、行政法规、部门规章、地方性法规和技术标准；二是监管机构体系，包括主管部门、协同部门和地方事权划分；三是经济监管工具，包括价格监管、特许经营监管、投融资监管和绩效付费；四是质量与安全监管，包括水质标准、监测体系、信息公开和应急管理；五是数字化监管手段，包括智慧水务平台、物联网监测和AI辅助决策；六是信用监管与社会监督，包括信用评价、公众参与和投诉处理。
1.4 中国城市水务监管体系的演进历程
中国城市水务监管体系经历了从计划经济下的行政管理到市场化改革后的现代监管的制度演进。
**第一阶段（1949—1993年）：行政管理阶段。** 城市水务长期作为市政公用事业由地方政府直接管理，政企不分、政事不分，缺乏独立的经济监管职能。1994年颁布的《城市供水条例》是这一阶段的标志性法规，确立了城市建设行政主管部门主管城市供水工作的基本体制。
**第二阶段（1994—2015年）：市场化改革阶段。** 随着市政公用事业市场化改革的推进，水务行业引入特许经营制度和社会资本参与，监管职能开始从直接管理向规则制定和绩效监督转型。这一时期，外资水务企业进入中国市场，国内水务企业也开始集团化发展。
**第三阶段（2016—2025年）：综合治理与监管强化阶段。** “水十条”发布后，水环境治理力度全面加大，河长制、湖长制全面推行，水务监管从单一的供水管理扩展到水环境综合治理。智慧水务建设开始起步，水质监测体系不断完善。
**第四阶段（2026年起）：制度重构与系统治理阶段。** 2026年成为水务监管体系的“制度重构之年”。新版《供水条例》于2026年6月1日正式施行，首次将农村规模化供水纳入统一制度框架；《生态环境法典》正式施行，河湖长制入法；《城镇排水与污水处理条例》完成修订，进一步强化了排水许可制度和设施运行监管要求。这一阶段的核心特征是从“单行法”走向“法典化”，从“分部门管理”走向“系统化治理”。
第二章 水务行业监管法规与政策体系
2.1 新版《供水条例》的核心要义与制度创新
2026年2月11日，国务院总理李强签署第831号国务院令，公布《供水条例》，自2026年6月1日起施行，同时废止施行了32年的《城市供水条例》。这是我国供水领域顶层行政法规的全面修订，标志着供水管理进入新的法治化阶段。
**立法背景。** 供水是事关国计民生的重要基础性公益事业。党中央、国务院高度重视供水工作，习近平总书记多次就加强水源保护和水安全保障作出重要指示。原《城市供水条例》颁布于1994年，三十余年来我国经济社会发生了巨大变化，城镇化率大幅提升，供水设施规模和服务范围显著扩大，原条例已难以适应新形势下的管理需求。
**核心制度创新。** 《条例》首次将农村规模化供水纳入统一制度框架，构建了从水源到水龙头的全链条监管体系。具体而言，《条例》在水源保障方面要求县级以上地方人民政府合理安排饮用水水源保护，强化水源安全相关规定；在设施管理方面要求供水单位落实各项安全防范措施、定期巡查检修、开展安全风险监测和隐患排查治理；在经营服务方面规范供水经营服务行为，强化供水设施管理保护，健全供水应急管理与处置制度。同时，《条例》明确了行业自律和部门监督管理的内容，要求供水单位、调压调蓄设施运行维护单位应当定期进行检测，保障水质、水压符合国家有关标准。
**监管体制安排。** 新条例确立了“住建部门管城市、水利部门管农村”的双轨管理体制，允许地方确定由一个部门统一负责供水管理工作，同时明确了疾病预防控制部门在饮用水卫生监督中的法定职责。这一制度安排既尊重了现行管理体制的实际，又为地方推进水务一体化管理改革提供了法律空间。
**法律责任强化。** 《条例》明确了一系列危害供水设施安全的禁止性行为及其对应的处罚，强化了供水单位在执行层面的快速响应与措施落实责任。监管力度的加大有助于形成有效威慑，保障供水安全各项制度的落地执行。
2.2 生态环境法典与水治理法典化
2026年8月15日，《中华人民共和国生态环境法典》正式施行，这是我国生态环境领域第一部法典，对水务行业治理具有深远影响。法典将河湖长制入法，明确了各级河湖长在水资源保护、水域岸线管理、水污染防治和水环境治理中的职责；将“节水优先”方针法典化，确立了水资源节约集约利用的法律地位。
法典的施行标志着水务治理从单行法时代迈入法典化时代。此前，水务领域的法律规范分散在《水法》《水污染防治法》《防洪法》《水土保持法》等多部法律中，法典将这些内容系统整合，消除了法律之间的冲突和空白，为水务行业监管提供了更加统一、协调的法律依据。
2.3 《城镇排水与污水处理条例》修订要点
2026年8月底，《城镇排水与污水处理条例》完成修订，进一步强化了排水许可制度和设施运行监管要求。修订重点包括：完善排水许可管理，强化排水户水质管控责任；明确污水处理设施运行维护标准，提升运营管理水平；加强污泥处理处置监管，防范二次污染风险；推动再生水利用，促进水资源循环利用。
2.4 生命线安全工程与城市基础设施安全管理
住房城乡建设部高度重视城市基础设施生命线安全工程（以下简称生命线工程）建设。2025年12月，住建部在江苏省徐州市召开推进城市基础设施生命线安全工程现场会，总结交流建设进展和成效，研究部署“十五五”时期生命线工程建设工作。
生命线工程的核心是通过现代信息技术手段，对城市供水、排水、燃气等基础设施进行实时监测预警和快速处置。会议提出在“统、建、用、保”四个方面下功夫：在“统”上，科学谋划“十五五”时期工作任务，发挥“一委一办一平台”统筹协调作用；在“建”上，全面准确开展基础设施风险普查，科学精准布设物联感知设备；在“用”上，精准识别风险隐患，快速处置预警事件，完善处置闭环；在“保”上，加强要素投入，以持续稳定的资金保障建设运维。
住建部还发布了《城市公共供水管网漏损治理可复制政策机制清单》，先后遴选三批城市和县城的漏损治理经验，推动建立健全长效机制。2025年9月发布第二批清单，遴选了50个城市和县城重点推进漏损治理工作。
2.5 水利基础设施建设投资政策
2025年前三季度，全国水利建设完成投资8797.9亿元，同比下降5.30%，但规模仍维持较高水平。在资金来源方面，地方政府专项债券1202.0亿元，同比增长47.4%；银行贷款1351.1亿元，同比增长42.5%；社会资本1175.8亿元，同比增长46.7%，其中民营资本83.6亿元，同比增长43.7%。
2026年，水务行业投资重心预计将转向重大水利工程与城乡供排水管网更新改造两大领域，投资项目具备政策性资金保障，企业直接资本开支压力相对可控。水网专项债投向金额从2025年同期的1800亿元提高至2000亿元以上，REITs等资产证券化工具加速在水务领域落地。
“十五五”规划将水利列入基础设施数智化升级的三大重点领域之一，与交通、能源并列，明确提出增强洪涝灾害防御、水资源统筹调配、城乡供水保障能力，并列出南水北调东线二期、中线引江补汉、辽东半岛水资源配置、四川引大济岷等重大引调水工程清单。
2.6 节水优先与水资源刚性约束制度
国家持续实施严格的节水制度政策，控制用水总量，提高水资源节约集约利用水平。主要政策举措包括：一是实施水资源消耗总量和强度双控行动，建立覆盖省、市、县三级的水资源管理控制指标体系；二是推进用水权改革，培育和发展水权交易市场；三是全面推行城镇居民阶梯水价制度和非居民用水超定额累进加价制度；四是加强非常规水源利用，推动再生水、雨水、海水淡化等替代水源的规模化利用。
第三章 水务行业监管机构与体制机制
3.1 多层级监管机构体系
中国城市水务监管体系形成了中央与地方分级管理、多部门协同配合的基本格局。
**中央层面**，住房城乡建设部负责指导城市供水、排水和污水处理等市政公用事业的管理工作；水利部负责水资源统一管理和农村供水工作；生态环境部负责水环境质量监管和饮用水水源地环境保护；国家发展改革委负责水价政策制定和水利基础设施投资管理；国家疾病预防控制局负责饮用水卫生监督和健康风险评估。
**省级层面**，各省（区、市）住房城乡建设厅（城市管理局）负责本行政区域内城市供水管理工作，水利厅负责农村供水和水资源管理，生态环境厅负责水环境监管。截至目前，全国27个省（区、市）建设了省级生命线工程监管平台，形成了省级统筹、地市落实的工作机制。
**市县层面**，地级及以上城市全面开展生命线工程建设，基本覆盖供水、排水等重点领域。城市供水主管部门通常为住建局或城管局，负责供水企业的行业管理和水质监督。农村供水管理职能多由水利局承担。
3.2 水务一体化管理改革实践
近年来，多地积极推进水务一体化管理改革，通过整合职能、优化机构，实现水务行业由单一部门统筹管理，破解“多头治水”难题。
安徽省在此轮改革中走在前面。2026年，安庆市将水利局更名为水务局，新增供水、污水治理、防洪排涝等职能，实现了职能全链条整合，构建起从水源地到水生态的全域管理体系。合肥市将“大部门”理念贯穿改革始终，通过集中职能、整合机构，加强行业主管部门力量，实现水务行业由一个部门统一管理，增强政策连贯性与协调性，避免多头决策导致的执行难题。太湖县等县级层面也相继完成了类似改革。
苏州张家港市则从优化体制机制入手，强化水务部门对河长制工作的牵头统筹职责，提升跨部门河湖难题处置效率，确保涉河事务统筹有力、部门协同有序。
水务一体化管理改革的核心逻辑在于：水务行业的系统性特征决定了从水源到水龙头、从供水到排水、从防洪到治污的各个环节之间存在紧密的内在联系，分割管理容易导致政策不协调、资源浪费和责任推诿。通过体制改革实现职能整合，有助于提升水务治理效率、降低行政成本，更好地统筹推进水资源、水环境、水生态的系统治理。
3.3 水行政执法体制改革
在水行政执法领域，各省份也在推进体制改革。以安徽省为例，本轮行政执法体制改革背景下，省、市、县三级水行政主管部门的水行政执法专职队伍全部撤销，大部分执法职能回归机关，部分划转至综合执法队伍。水行政执法专职队伍撤销后，改革重点在于如何有效凝聚水行政主管部门内部力量，实现对执法职能的顺利承接。
这一改革方向体现了综合行政执法改革的大趋势，旨在解决执法力量分散、执法效率不高的问题。但同时也带来了新的挑战：执法职能回归机关后，如何确保执法专业性和执法力度不降低，如何建立有效的内部衔接机制，如何加强执法人员的专业能力建设等，都是需要持续关注和解决的问题。
3.4 监管协调机制
水务监管涉及住建、水利、生态环境、卫生健康、发展改革等多个部门，建立有效的跨部门协调机制至关重要。目前，主要的协调机制包括：
一是城市基础设施生命线安全工程的“一委一办一平台”统筹协调机制。通过城市运行管理委员会、委员会办公室和信息化平台，实现跨部门的信息共享和联动处置。
二是河湖长制框架下的部门协同机制。各级河湖长负责统筹协调河湖管理保护工作，相关部门按照职责分工协同推进。
三是供水安全保障的部门联动机制。住建、水利、生态环境、卫生健康等部门在供水水质监测、水源保护、应急处置等方面建立信息共享和联合行动机制。
第四章 供水安全保障与基础设施建设
4.1 城市供水能力建设现状
我国城市供水能力建设取得了显著成就。城市用水普及率已达99.5%，供水能力逐步趋于稳定。2025年，我国水的生产和供应业规模以上企业实现营业收入3997.5亿元，同比增长18.21%；水的生产和供应企业数量为2823个，其中亏损企业581个。城市生活用水和城市生活污水处理分别成为供水行业和污水处理行业需求端增长的重要来源。
然而，供水设施老化和管网漏损问题仍然是制约供水安全的重要因素。部分城市供水管网建设年代久远，管材老化严重，漏损率偏高。据住房城乡建设部统计，全国城市公共供水管网漏损率在10%左右，部分老旧城区甚至更高。
4.2 供水管网漏损治理
供水管网漏损治理是提升供水安全保障能力和水资源利用效率的重要抓手。住房城乡建设部、国家发展改革委遴选了50个城市和县城重点推进漏损治理工作，梳理形成了可复制政策机制清单，先后发布三批典型案例。
重庆市南川区的实践提供了山地中小城市破解供水漏损难题的示范样本。南川区探索形成的管网“一张图”管理、智慧化闭环管控、分区分时压力调控及“政府+企业+居民”资金共担四项机制成功入选全国清单。2017年时全区公共供水管网漏损率高达19.39%，通过系统治理，最新统计显示这一数字已降至5.02%，优于国家考核标准近3个百分点。按此测算，当地每年减少水资源漏失400万立方米，节省水费超过1200万元。
南川区的主要做法包括：一是组织覆盖全域的数据普查，将市政干管与小区内部管网的信息整合为可视化数字地图，依托该图指引完成89.7公里老旧管道更新；二是部署420余套智能计量设备，依托三级分区计量体系建成供水智慧应急指挥平台，系统投用后抢修队伍平均到场时间由60分钟压缩至10分钟以内，人工巡检费用压减65%，单处漏点处置成本下降72%；三是将城区细分为127个供水网格，分时段、分区域实施差异化压力调控，管网爆管频次下降七成，因水压不稳引发的二次供水投诉锐减95%。
浙江省永康市则通过技术创新与精细化管理相结合，引进纤维增强复合软管内衬修复工艺，采用效果保障型合同节水合作模式，有效提升供水安全保障能力。全市城镇有效供水率由2023年的79.2%提升至2025年的85.5%。
4.3 供水设施更新改造
城市供水设施更新改造是“十五五”时期的重点任务。2025年12月，住建部科技与产业化发展中心发布《城镇供水设施设备更新改造典型应用案例清单》，全国20项案例入选。重庆市万盛城区供水管网漏损治理改造工程入选其中，成为全国典型。
供水设施更新改造的重点领域包括：老旧供水管网更新替换，采用球墨铸铁管、钢管等耐久性管材替代老旧灰口铸铁管和镀锌管；水厂工艺升级改造，提升净水工艺水平和水质保障能力；二次供水设施改造，解决“最后一公里”水质安全问题；计量器具更新，推广智能水表实现远程抄表和精准计量。
4.4 二次供水管理
二次供水是城市供水系统的“最后一公里”，直接关系到终端用户的水质和水压安全。城市供水韧性的最大短板在用水端，二次供水设施的运行维护水平参差不齐，部分老旧小区的二次供水设施存在管理主体不明确、维护不到位、水质监测缺失等问题。
二次供水管理机制创新的方向是“监控先行、分类施策”。具体而言，供水企业以监协管，建立供水事故应急支援机制；设施改造责任由产权人承担，政府给予适当补助；对于新建小区，推动二次供水设施由供水企业统一管理维护。
中国疾控中心环境所对《二次供水设施卫生规范》新标准进行了细致解读，为保障“最后一公里”水质安全提供技术支撑。新版规范在设施材质卫生要求、清洗消毒频次、水质检测指标等方面进行了强化，有助于推动二次供水管理水平的整体提升。
4.5 农村供水保障与城乡一体化
农村供水保障是水务公共服务均等化的重要内容。水利部全面推行城乡供水一体化、集中供水规模化、小型供水规范化、县域统管专业化“3+1”标准化建设和管护模式。截至2025年底，全国农村自来水普及率达到96%，规模化供水工程覆盖农村人口比例达到71%，县域统管比例达到72%，提前两年完成“十四五”规划目标任务。
在县域统管方面，水利部总结形成了城乡一体化管理、专业化机构统一管理、委托第三方机构管理等三种统管模式，通过特许经营、授权经营、购买服务等方式明确统管主体，确保服务全覆盖。多元化投融资机制逐步建立，两年累计完成农村供水工程投资超2500亿元。
新版《供水条例》首次将农村规模化供水纳入统一制度框架，为城乡供水一体化发展提供了法律保障。这一制度安排有助于消除城乡供水管理的制度壁垒，推动城乡供水服务标准的统一和监管的一体化。
第五章 智慧水务与数字化监管能力
5.1 智慧水务市场发展现状
智慧水务是水务行业数字化转型的核心载体，也是提升监管能力的重要技术手段。“十五五”规划将智慧水网纳入现代化基础设施重点建设范畴，明确全域智能化升级的行业发展方向。
从市场规模来看，国内智慧水务核心赛道涵盖智能设备、智慧平台、管网改造等领域。据前瞻产业研究院研究，预计国内行业市场规模将由2024年的580亿元增长至2029年的1368亿元，2035年有望突破3000亿元，2024—2035年复合增速达18.74%。全球市场方面，据IMARC Group测算，全球智慧水务管理市场规模将由2024年的196亿美元增长至2033年的467亿美元，2025—2033年复合增长率达9.62%。
智慧水务的三大结构性驱动力包括：基础设施数字化（以先进计量和传感器网络替代周期性人工抄表，高频采集用水量、压力、流量和水质数据）、气候适应性（通过智能调度和污水回用系统应对水资源压力和供水可靠性挑战）、以及基于绩效的治理模式（以数据驱动的绩效考核替代传统的投入导向管理）。
5.2 物联网感知体系建设
物联网感知体系是智慧水务的基础层。住建部推动地级及以上城市在供水、排水等设施上布设物联感知设备，搭建安全监测平台，实现对设施运行状况的实时监测、及时预警和有效处置。感知设备主要包括：管网压力传感器、流量计、水质在线监测仪、智能水表、噪声记录仪等。
以南川区为例，该区部署了420余套智能计量设备，依托三级分区计量体系实现管网流量异常的实时感知。东阿瑞泓水务有限公司则依托智慧水务平台实时监测，精准捕捉管网压力异常、预判漏损风险，调度人员迅速锁定疑似漏水区域，经核实为DN315PVC供水管道破损后及时处置。
5.3 数字孪生技术应用
数字孪生技术通过构建物理水务系统的虚拟映射，实现水务系统的仿真模拟、预测分析和优化调度，是智慧水务的高级形态。2025年，住建部科技与产业化发展中心发布的智慧水务典型案例清单中，多个数字孪生项目入选。
福州水务集团的“基于数字孪生赋能的福州供水综合调度系统”入选2025年智慧水务典型案例。该系统借助数字孪生系统整合运营信息，打造厂网一体调度平台，实现按需供水，既提升了管理精细化水平，更强化了城市供水保障能力。莆田市智慧供排一体化运营管理平台同样入选典型案例，并在全国评审中荣获综合类第一名。
在县域层面，山东省滨州市无棣县投资450余万元建设供水数字孪生系统，将1300多公里管网、566个村庄的供水设施“搬”到线上，实现了从“源头”到“龙头”的全过程智慧化管理。天津市积极打造“流域—水网—工程”三位一体数字孪生水务体系，水务信息化、智慧化水平进一步提升。
5.4 水质在线监测与预警系统
水质在线监测是保障供水安全的关键技术手段。海南省首座智慧化水质监测站落户琼中红岭水库，通过搭载的AI算法可自动识别水质异常变化，实时推送异常信息至省级监测平台，同时生成故障诊断建议。安徽省首批12座省控智慧水质自动监测站投运，创新集成动环监控、设备智控、行为识别与远程运维模块，构建“感知—分析—决策—控制”一体化闭环管理体系，对水温、pH值等9项指标24小时不间断监测。
在流域监测方面，黄河乌海段实现在线式水污染预警溯源，通过三维荧光光谱技术将水样投射形成三维投影图，将检测所得的水质“指纹”与数据库中污染源的水质“指纹”进行比对分析，快速判定水体是否存在污染以及污染类型，实现从问题诊断到污水溯源的全流程高效处理。
5.5 智慧监管平台建设
智慧监管平台是提升水务行业监管能力的重要工具。目前，全国已形成省、市两级智慧水务监管平台体系。
在省级层面，甘肃智慧水利安全监管平台入选2024年网络安全技术应用典型案例，该平台以网络设备、业务系统及用户行为日志为突破口，采用机器学习、关联分析、攻击溯源等新技术，实现多源日志数据的实时分析、风险发现、风险处置、风险评估和安全态势预测的网络闭环管理，完成从“后知后觉”到“主动防御”的突破。
在市级层面，福州主城区污水提质增效运营管理综合平台入选典型案例，涵盖污水处理、排水防涝、水环境监管与治理、供排水一体化管控等多个领域，形成了一系列可复制、可推广的经验。
5.6 水务网络安全保障
随着水务系统数字化程度的不断提高，网络安全风险日益突出。水务基础设施的工控系统一旦遭受网络攻击，可能导致供水中断、水质异常等严重后果。
深圳市率先发布《水务基础设施工业控制系统网络安全技术规范》（T/SZSSIA 018—2025），界定了供水生产工控系统、给水加压泵站工控系统等安全防护对象，规定了安全要求分级和安全防护要求，为水务行业网络安全防护提供了技术标准。
南水北调中线水源工程已全面迈入“网络化、数字化、智能化”深度融合的智慧管理新阶段，网络安全成为保障工程安全的重要支撑。中线水源公司开展网络安全专题培训，强化网络安全意识和防护能力。
第六章 水务价格监管与投融资机制
6.1 供水价格形成机制
供水价格监管是水务行业经济监管的核心工具。新版《供水条例》明确规定，制定调整城市供水价格应遵循覆盖成本、合理收益、公平负担的原则。供水价格监管周期原则上为3年，“准许成本加合理收益”的定价机制持续完善。
在价格结构方面，全国统一实行三级阶梯水价制度，非居民用水实行超定额累进加价制度。阶梯水价全国统一规范，保障基础用水低价，多人口家庭可按规定申请增加水量基数，兼顾公平与节水。调价必须召开听证会，充分征求用户意见，确保水价调整公开透明。
6.2 水价调整趋势
2026年，全国多地水价调整加速落地。巢湖市供水价格调整听证会提出了两套调价方案，对于基本水价的调整实行阶梯水价，级差为1:1.5:3，分两年调整到位。方案一考虑补齐成本，一阶基本水价2026年调至1.83元/立方米，2027年调至2.03元/立方米。方案二居民第一、二、三阶梯水价分别统一为2.03、2.95、5.69元/立方米，涨幅分别为17%、14%、10%。
海南省加快推进城镇供水价格改革，指导改革滞后市县尽快完成供水价格调整工作，适时优化全省居民阶梯水价制度。内蒙古自治区继续落实好居民生活用水阶梯水价制度和非居民用水及特种用水超定额累进加价制度。
水价调整的加速推进有助于改善水务企业的盈利水平，为供水设施的更新改造和运营维护提供资金保障。但同时也需要关注水价调整对低收入群体的影响，通过完善补贴机制保障基本用水需求。
6.3 特许经营监管
特许经营是水务行业引入社会资本的主要模式。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定，特许经营是基于使用者付费的政府和社会资本合作（PPP）模式，政府就项目投资建设运营与社会资本开展合作，不新设行政许可。
在水务特许经营监管中，关键绩效指标的设定和考核是核心环节。需要建立基于出水水质、供水安全、管网漏损率、服务满意度等关键绩效指标的监管体系，并将绩效考核结果与付费挂钩，激励社会资本方提高公共服务产出质效。截至2025年7月，全国共登记开展政府与社会资本合作项目236个，涉及环保、水利等多个重点领域，形成总投资规模达1.13万亿元的基建投资体系，单个项目平均投资强度约48亿元。
6.4 PPP模式规范与存量项目监管
财政部要求加强PPP项目运营监管，行业主管部门落实监管责任，指导项目实施机构严格开展绩效监控和绩效评价，加强结果应用并与政府付费挂钩，适时开展中期评估。
在水利领域，水利部发展研究中心于2025年开展政府和社会资本合作新机制在水利领域的模式探索与实施策略研究，系统分析新机制在水利领域的适用性、实施路径与策略，为部门决策提供参考，推动新机制规范、可持续发展。
6.5 水务投融资创新
水务行业的投融资机制正在多元化发展。除传统的财政投入和银行贷款外，专项债券、REITs、社会资本等渠道的重要性不断提升。
2025年前三季度，全国水利建设落实地方政府专项债券1202.0亿元、同比增长47.4%，银行贷款1351.1亿元、同比增长42.5%，社会资本1175.8亿元、同比增长46.7%。水网专项债投向金额从2025年同期的1800亿元提高至2000亿元以上，REITs等资产证券化工具加速在水务领域落地。
“十五五”规划在市场准入方面实现了重大突破，明确“鼓励支持民营企业参与铁路、核电、水电、供水等领域项目建设，推动具备条件的项目进一步提高民营企业持股比例”。供水被进一步明确列入民营企业可参与的领域，标志着水务行业的市场化开放程度迈上新台阶。
第七章 水质安全与应急管理
7.1 饮用水水质标准体系
我国饮用水水质标准体系以《生活饮用水卫生标准》（GB 5749—2022）为核心。该标准在指标数量、限值要求和检验方法等方面达到了国际先进水平。在新污染物管控方面，我国最新的水质标准中共包含8种新污染物，约占全球主要国家或地区相关标准纳入总数（12种）的67%，居世界首位。
在具体指标方面，GB 5749—2022新增了全氟辛磺酸（PFOS）≤0.002mg/L、全氟辛酸（PFOA）≤0.004mg/L等指标。住建部科技与产业化发展中心开发了针对饮用水中五大类215种新污染物的检验方法，开展了覆盖重点流域的新污染物监测，揭示了我国新污染物的饮水健康风险，为标准的制定提供了技术支持。
7.2 水质监测体系建设
水质监测体系是保障供水安全的基础性工程。我国已建立起覆盖水源地、水厂出水、管网水和终端用户水的全流程水质监测网络。在线监测技术的广泛应用显著提升了监测的时效性和覆盖面。
在技术标准方面，《城镇水环境中优先控制新污染物筛选指南》（T/CSUS 107—2025）规定了饮用水源区、娱乐用水区、工业用水区、农业用水区等各类城镇水环境中优先控制新污染物的筛选程序和确定方法。《饮用水水源地新污染物环境风险评估技术规范》（T/CQSES 29-2025）为水源地新污染物风险评估提供了技术规范。
7.3 供水应急管理体系建设
供水应急管理是城市水安全的重要保障。各地不断完善供水应急预案体系，针对暴雨、高温、旱涝急转、季节性藻类爆发、突发性水源污染等不同风险状态制定了差异化的供水应急响应机制。
在应急能力建设方面，各地加强城市应急供水保障能力建设，树立从“源头到龙头”的系统观念，统筹取水、制水、输配水各环节设施建设管理，强化全过程水质管理，构建全链条防控体系。供水企业和加压调蓄设施管理单位全面开展安全隐患排查整治，着力提高供水设施应对突发事件和自然灾害的能力，增强供水系统韧性。
7.4 典型突发事件应急处置案例
**案例一：广西南宁邕江洪水供水安全保卫战。** 2025年10月，受台风“桦加沙”“博罗依”“麦德姆”连续影响，郁江南宁城区河段持续出现超警戒水位，邕江堤岸外侧路面发生塌陷，形成长约15米、宽6米的大坑，江水持续渗出。在龙床井水厂，经过通宵作战，厂区防洪墙最终加高至1.5米，成功化解江水倒灌泵房、配电房、滤池等核心区域的重大险情，牢牢守住了城市供水安全底线，保证了全城持续稳定供水。
**案例二：惠州仲恺高新区供水管道破裂应急演练。** 2025年11月，惠州仲恺高新区组织开展城市供水管道破裂应急演练，模拟陈江片区约50000人供水受影响的场景，启动Ⅳ级响应，检验和提高了应对市政管网突发爆漏的应急处置能力。
**案例三：杭州街头地下水管爆裂事件。** 2025年12月，杭州街头发生地下水管爆裂事故，路面拱起、水流喷涌。该事件暴露了老旧管网的安全隐患，也检验了城市供水应急抢修体系的响应能力。
7.5 城市供水韧性建设
城市供水韧性是指城市供水系统在面临各种冲击和压力时，能够维持基本服务功能并快速恢复的能力。供水韧性评价指标通常包括风险率、可恢复性、稳定性和脆弱性等维度。
有研究构建了包含目标层、要素层和实施层的城市水利韧性理论框架，从自然水文条件、水资源利用、防洪排涝能力和水生态环境等方面诊断分析城市水利系统现状，建立多层次的韧性评价体系。基于DPSIR（驱动力—压力—状态—影响—响应）动态框架的供水系统韧性评价指标体系也已在北京、郑州等城市得到应用。
城市供水韧性建设需要在规划、设计、运营和管理各环节嵌入韧性理念，通过多水源保障、管网互联互通、应急储备能力建设等措施，提升供水系统应对不确定性的能力。
第八章 水务行业信用监管与社会监督
8.1 水务信用体系建设
信用监管是新型监管机制的重要组成部分。水务行业信用体系建设以取用水管理、供水服务、排水管理等领域为重点，建立信用评价与联合惩戒机制。
张家港市水务局将信用体系建设与水务治理深度融合，组建水情水法科普宣讲队，深入重点工程工地、企业、商圈、机关、学校等场所开展文明实践和志愿服务80余场，服务群众超5000人次，普及水法律法规及信用知识，增强公众法治及信用意识。
金塔县水务局将信用体系建设与取用水管理深度融合，严格落实行政许可信息“双公示”制度，保障公众知情权和监督权。2025年以来累计开展线下宣传活动18场次，线上推送政策解读30余条，覆盖群众超3万人次。
贵州大力推进取用水领域信用体系建设，出台相关管理办法，建立信用评价与联合惩戒机制，畅通监督渠道，凝聚政企民共治合力。
8.2 公众参与和社会监督
公众参与是水务监管的重要补充。各地通过多种方式畅通公众参与渠道：一是推进供水水质信息公开，定期发布水质监测数据和供水服务信息；二是建立投诉处理机制，及时回应群众诉求；三是开展水情水法科普宣传，提升公众水安全意识和参与能力；四是发挥媒体监督作用，曝光涉水违法行为。
第九章 国际比较与经验借鉴
9.1 英国水务监管改革
英国是全球水务监管改革的先行者。2026年，英国启动水行业“一代人以来最大规模的监管改革”，拟废除水务监管局（Ofwat）并整合成立单一综合水务监管机构。这一改革旨在解决原有监管体制中经济监管、环境监管和饮用水质量监管分散的问题，提升监管效率和协调性。英国的改革方向为中国优化“多部门协同监管”格局提供了重要参照。
9.2 发达国家饮用水质量管理经验
发达国家在饮用水质量管理方面积累了丰富经验。一是法规体系完善，欧盟、美国、日本等国家和地区建立了涵盖水源保护、水质标准、监测检测、信息公开等环节的完整法规体系。二是水质标准严格，WHO发布的《饮用水水质准则》为各国制定国家标准提供了权威依据，最新版强调预防性、基于风险的方法，围绕健康目标设定、水安全计划（WSP）和独立监测三大支柱构建框架。三是智能化技术应用广泛，通过在线监测、智能管网、数字孪生等技术手段提升水质管理效率。四是风险管理和预防机制成熟，通过系统的风险评估和预防性管控措施，从源头到龙头全流程保障水质安全。
9.3 国际水安全计划（WSP）实践
水安全计划（Water Safety Plans, WSPs）是世界卫生组织推荐的水安全管理核心工具，通过系统性的风险评估和风险管理，确保从集水区到用户的水质安全。WSPs已在全球多个国家得到应用，积累了丰富的实践经验。
国际经验表明，WSPs的有效实施需要四个关键支撑：一是引入国家管理政策，将WSPs纳入法规框架；二是优化监测体系建设，建立覆盖全流程的监测网络；三是完善风险评估方法，采用定量和定性相结合的风险评估工具；四是加强组织合作，建立跨部门协调机制。
9.4 新兴经济体水务监管创新
新兴经济体在水务监管创新方面也提供了有益经验。哥伦比亚采用混合监管体系，菲律宾实行双监管机构模式，澳大利亚建立独立基准比较机制，这些模式展示了监管严格性与灵活性可以共存。非洲和南亚地区也在借鉴类似策略，在投资者信心与公共利益之间寻求平衡。
肯尼亚面临每年7.8亿美元的投资缺口，为此引入了公平导向的政策，包括2024年环境卫生政策、修订的扶贫和资费指南，以及鼓励私人参与的水法案。值得注意的是，75%的低收入家庭支持环境卫生附加费，显示出强劲的需求意愿。在纳库鲁、基苏木和霍马湾等地，水务运营商伙伴关系（WOPs）已取得降低无收益水、扩大非正规住区覆盖面和增强公用事业韧性的成效。
9.5 国际经验对中国的启示
综合国际经验，对中国水务监管能力建设有以下启示：
第一，完善法规体系是基础。需要建立覆盖水源保护、供水生产、管网输配、排水处理、再生利用全流程的法规标准体系，消除制度空白和交叉。
第二，独立监管与协同监管需要平衡。英国的改革经验表明，过于分散的监管体制可能导致协调成本过高，但完全集中的单一监管机构也可能面临专业能力不足的问题。中国需要在现有“多部门协同”格局基础上，进一步明确各部门职责边界，强化协调机制。
第三，风险管理理念需要深化。从传统的“检测—达标”模式转向基于风险评估的预防性管理模式，将WSPs的理念和方法融入日常管理。
第四，数字化监管是共同趋势。各国都在积极推进智慧水务建设，通过物联网、大数据、人工智能等技术提升监管效能。
第五，包容性监管不可忽视。水是基本人权，监管政策需要兼顾效率与公平，确保低收入群体和偏远地区居民的基本用水权益。
第十章 典型案例分析
10.1 重庆南川：山地城市智慧供水样本
重庆南川区的供水治理实践是山地中小城市破解供水漏损难题的成功范例。该区探索形成的管网“一张图”管理、智慧化闭环管控、分区分时压力调控及“政府+企业+居民”资金共担四项机制成功入选住建部可复制政策机制清单。
核心做法与成效：一是全域数据普查构建管网“一张图”，整合市政干管与小区内部管网信息，实现可视化数字管理；二是部署420余套智能计量设备，建成供水智慧应急指挥平台，形成“感知—预警—派单—处置—反馈”的完整闭环，抢修平均到场时间由60分钟压缩至10分钟以内；三是将城区细分为127个供水网格实施差异化压力调控，管网爆管频次下降七成。管网漏损率从2017年的19.39%降至5.02%，每年减少水资源漏失400万立方米，节省水费超过1200万元。
10.2 福州：数字孪生赋能供水调度
福州水务集团“基于数字孪生赋能的福州供水综合调度系统”入选2025年住建部智慧水务典型案例。该系统借助数字孪生技术整合运营信息，打造厂网一体调度平台，实现按需供水，提升了管理精细化水平和城市供水保障能力。福州主城区污水提质增效运营管理综合平台同时入选，涵盖污水处理、排水防涝、水环境监管与治理、供排水一体化管控等多个领域。
10.3 莆田：智慧供排一体化运营管理
莆田市木兰投资集团和水务集团打造的“莆田市智慧供排一体化运营管理平台”入选住建部2025年智慧水务典型案例，并在全国评审中荣获综合类第一名。该平台实现了供水与排水系统的统一调度和协同管理，为全国水务数字化转型提供了“莆田经验”。
10.4 无棣：县域数字孪生供水系统
山东省滨州市无棣县投资450余万元建设供水数字孪生系统，将1300多公里管网、566个村庄的供水设施“搬”到线上，实现了从“源头”到“龙头”的全过程智慧化管理，惠及38万农村居民。该项目为县域农村供水数字化转型提供了示范。
10.5 深圳：水务基础设施网络安全先行
深圳市率先发布《水务基础设施工业控制系统网络安全技术规范》（T/SZSSIA 018—2025），这是全国首个针对水务工控系统网络安全的团体标准。该规范界定了供水生产工控系统、给水加压泵站工控系统等安全防护对象，建立了安全要求分级体系和安全防护要求框架，为水务行业网络安全防护提供了技术指引。
10.6 苏州：污水处理绿色低碳转型
苏州工业园区第二污水处理厂在屋顶铺设光伏板，每年可节约标准煤1743吨、减少二氧化碳排放3486吨。杭州水务集团的项目自2024年底投运至今，累计输送清洁电力4900余万千瓦时，年均节约标准煤约1.29万吨，减少二氧化碳排放约4万吨。这些案例展示了水务行业绿色低碳转型的可行路径。
第十一章 水务行业面临的挑战与风险
11.1 行业结构性挑战
**城镇化进程放缓与存量时代到来。** 中国城镇化率从2014年的55%提升至2023年的66%，已达较高水平，未来进程或放缓。全国人口总量已达峰值，生活用水量增幅将受到制约。市政供水普及率已达99.5%，新增空间极为有限。供水设施固定资产投资从十年前高峰期的近800亿元下降至2023年的756亿元，投资拐点显现。
**水价机制改革滞后。** 尽管多地加速推进水价调整，但整体而言，水价水平仍未能充分反映供水成本和水资源的稀缺程度。部分地区的供水价格低于成本，导致供水企业盈利能力不足，影响设施更新改造和服务质量提升的投入能力。行业整体经营业绩改善空间有限，需重点关注部分企业关联方占款规模偏大、污水处理与水务设施投资类业务交易对手支付能力持续弱化等风险。
**地方政府财政约束趋紧。** 部分地方政府面临较大的财政压力，可能影响水务基础设施的投入和PPP项目的履约能力。2025年前三季度，水务企业平均现金收入比88.12%，同比下降0.68个百分点；水务企业经营活动现金流入量3020.13亿元，同比下降1.08%。
11.2 运营管理风险
**管网老化与漏损风险。** 部分城市供水管网建设年代久远，管材老化严重，漏损率偏高，不仅浪费水资源，也增加了供水成本和安全风险。
**二次供水管理薄弱。** 部分老旧小区的二次供水设施管理主体不明确，维护不到位，水质监测缺失，成为供水安全的薄弱环节。
**应急能力不足。** 部分城市的供水应急预案不够完善，应急物资储备不足，应急演练不够经常化，面对突发事件的响应能力有待提升。
**水务企业经营压力。** 水务企业投资活动现金净流出797.34亿元，净流出规模同比下降13.49%。水务企业存续债券到期兑付日主要集中在2026—2030年，未来5年存在一定的集中兑付压力。
11.3 技术风险
**网络安全威胁。** 水务系统数字化程度不断提高，工控系统面临的网络攻击风险增加，可能威胁供水安全。
**数据安全与隐私保护。** 智慧水务涉及大量用户用水数据，数据安全和隐私保护面临挑战。
**技术标准不统一。** 智慧水务领域缺乏统一的技术标准和数据接口规范，不同系统和平台之间的互联互通存在障碍。
11.4 环境与气候风险
**气候变化影响加剧。** 极端天气事件频发，暴雨、干旱、洪涝等对供水系统的影响加剧。水源地水质受气候变化影响的不确定性增加。
**新污染物风险。** 新型污染物不断涌现，传统的水处理工艺可能难以有效去除，对饮用水安全构成潜在威胁。
**水源地保护压力。** 城市扩张和人类活动对水源地的影响持续加大。研究表明，68.82%的重要水源地受到人类活动的严重影响，水源保护仍存在约54万平方公里的保护缺口。
11.5 人才与能力风险
水务行业面临人才结构老化、专业能力不足的问题。特别是在数字化转型过程中，既懂水务业务又懂信息技术的复合型人才严重短缺。人工智能等新技术的应用普及率不断提升，“人机协同”将成为常态，对于像污水处理这样拥有成千上万个设施、高度依赖人工节点的劳动密集型行业而言，面临的“人机协同”挑战更为严峻。
第十二章 发展趋势与战略展望
12.1 水务行业从规模扩张到价值深耕
中国水务行业正经历从规模扩张向存量提质、从要素驱动向系统驱动的深刻重塑。行业的核心逻辑已从过去依赖“重资产堆叠”的规模扩张，全面转向以“智产赋能”驱动的价值深耕。低碳转型、提质增效、系统治理、数智融合，正在重新定义水务行业的底层逻辑与发展路径。
E20环境平台首席合伙人傅涛指出，水业规模化扩张已经终结，产业主力逐渐出清，水务资产回归人民。面对产业重构与价值回归，A方阵企业的生存必选就是做强云端、做轻边端。
12.2 智慧水务与AI深度融合
人工智能技术正在重塑水务行业的生产关系与服务模式。“十五五”规划将水利列入基础设施数智化升级的三大重点领域之一，与交通、能源并列，标志着智慧水务从“可选项”变为“必选项”。水厂自动化改造、管网GIS系统、DMA分区计量、在线水质监测等将获得政策与资金支持，供水企业的数字化转型预算有望纳入政府专项债或超长期特别国债支持范围。
大模型、智能体等AI技术在水务领域的应用将加速推进。“人机协同”将成为社会与经济的常态，AI辅助决策、智能预警、自动化调度等应用场景将持续拓展。
12.3 绿色低碳与碳中和
水务行业的绿色低碳转型是实现“双碳”目标的重要组成部分。污水厂的碳中和措施可归为三类：一是通过节能降耗实现源头减排；二是实现能源回收，通过绿色能源替代补充；三是通过生态固碳进行碳排放抵消。
福州水务集团飞凤山水厂依托全流程碳足迹精算体系，实现从取水、制水到输配的全流程碳溯源，精度达95%以上，通过量化每道工艺的碳强度精准识别低效水泵、老化阀门等隐形碳源。南水北调中线工程2025年全年能源消费量约1.58万吨标准煤，二氧化碳排放量控制在6.32万吨，万元营收二氧化碳排放较上年同期下降29.05%。
12.4 厂网河一体化与系统治理
水务行业正从“单点治理思维”向“系统性产业思维”升级。厂网河一体化、供排厂网一体化联动实践成为行业发展的重要方向。论坛紧扣“全域统筹、智能低碳”主题，围绕水务体制机制改革、水务资产与运营模式创新、供排厂网一体化联动实践等开展深度研讨。
未来水务企业发展将更加依赖技术进步和模式创新。运营、技术、工业、再生水、管网是重资产水务集团“十五五”规划布局的五大关键领域。其中工业板块，随着高端制造业兴起，工业废水呈现局部集中排放、成分复杂度与毒性显著提升的特征，对治理技术要求和处理成本均大幅提高。
12.5 工业废水资源化与管网建设
未来5年，工业废水资源化与管网建设将成为水务行业新增长点。随着高端制造业发展和环保标准提升，工业废水处理的市场需求将持续扩大。同时，城市地下管网补短板进程提速，市政数字化增量空间广阔。
12.6 央地协同与产业整合
水务行业的整合重组正在加速推进。中国南水北调集团与地方水务集团的央地协同加速推进，平台型国企主导“存量盘活”，行业集中度有望进一步提升。在水务资产回归人民的背景下，如何在保障公共利益的同时实现运营效率的提升，是行业整合需要解决的核心问题。
12.7 政策展望与建议
基于以上分析，本报告提出以下政策建议：
**一是加快完善水务法规标准体系。** 以新版《供水条例》和《生态环境法典》施行为契机，加快制定配套规章和技术标准，消除制度空白。推动地方出台与《条例》相配套的规章或规范性文件，聚焦供水设施更新改造、调压调蓄设施维护移交等重点环节。
**二是深化水价机制改革。** 进一步完善“准许成本加合理收益”的定价机制，合理调整供水价格，使水价能够反映供水成本和水资源稀缺程度。同时完善低收入群体水费补贴机制，保障基本用水需求。
**三是推进水务一体化管理体制改革。** 推广安徽等地水务一体化管理改革经验，通过整合职能、优化机构，实现水务行业由一个部门统筹管理，增强政策连贯性与协调性。
**四是加快智慧水务建设。** 将智慧水务纳入城市新型基础设施建设的优先领域，加大物联网感知设备、数字孪生平台、AI辅助决策系统的建设力度，提升水务监管的数字化、智能化水平。
**五是强化供水应急能力建设。** 完善供水应急预案体系，加强应急水源和应急物资储备，常态化开展应急演练，提升供水系统应对突发事件和自然灾害的韧性。
**六是加强水务人才培养。** 加强水务行业复合型人才培养，特别是在数字化转型、智慧水务运营、水质安全管理等领域，建设高素质的专业人才队伍。
**七是深化国际交流合作。** 借鉴发达国家在水务监管、水质管理、智慧水务等方面的先进经验，积极参与国际水安全治理合作，提升中国水务行业的国际影响力。
报告编制说明：本报告基于公开资料和行业研究编制，数据截至2026年9月。报告中的分析和建议仅供参考，不构成投资或决策建议，投资有风险，风险自己承担。由于篇幅限制，部分专题内容的详细分析可在后续专题报告中展开。
