中国水利水电科学研究院总工程师、国家防汛抗旱总指挥部防汛抗旱专家程晓陶

     近年来，我国城市内涝灾害频发。2010年，住建部对351个城市进行专项调研结果显示，仅2008年至2010年间，全国62%的城市发生过城市内涝，内涝灾害超过3次以上的城市有137个，其中57个城市的最大积水时间超过12小时。从2010年以来，每年也都会有一些城市“逢雨必涝，遇涝则瘫”，造成交通受阻，财产受损，人员伤亡，引发了公众和政府部门的极大关注。本期《水工业市场》杂志专访了中国水利水电科学研究院总工程晓陶，就城市内涝问题展开深入交流与探讨，为保障城市安全献智献策。

    水工业市场：城市内涝发生的原因何在？我国城市内涝现状如何？我国城市内涝频发折射出哪些问题？

    程晓陶：我国近年来城市内涝频发，最主要的原因是受到城镇化异常迅猛的影响。随着城镇化的急速推进，大量人口涌入城市，社会形态发生了根本性的转变，城市人口密度增大，城市运转负担加重。其次，在城镇化快速扩张的过程中，自然气候环境发生了变化，并从“热岛效应”转变为“雨岛效应”，从而导致城区降雨分布、强度与频率等都发生了变化。再者，城镇化之后，地表硬化了，在相同的降雨量下，地表径流量就大大增加了，出现洪峰流量倍增，峰现时间提前等现象，加剧了城市洪涝的危害。

    我国目前有六百多座城市，据国防办统计，2008年以来，每年受淹的城市都在130座以上，2010年达到258座，2013年是234座，出现了城市频频“看海”的窘境。过去城市最怕的是外江洪水，但现在每年绝大多数城市受淹都是暴雨内涝所致。

    城市内涝频发折射的问题主要是城市的规模扩大了，一座座崛起的现代化城市，由于“先地上，后地下”的发展模式，造成排水系统不达标，再加上管理不善、老化失修、管网淤塞等问题，整个内涝防治体系与现代化的城市发展需求是极不匹配的。城市缺少现代化内涝防治体系，也不仅仅是管网建设不足，还包括蓄、滞、分、渗、调等综合性手段，以及一系列法规、政策的调整。

    水工业市场：怎样避免城市“逢雨必涝，遇涝则瘫”？如何规划与建设完善的城市内涝防治体系？如何因地制宜地做好城市内涝防治工程设施的布局和管理？

    程晓陶：构建完整的内涝防治体系要从三个层次进行规划，一是流域规划、二是城市规划、三是社区规划，不同层次规划，解决不同的问题，因地制宜探求各自合理可行的解决方案。城市内涝防治体系的建设，在同一个城市中还涉及新老城区建设规划不同的问题。对于城市开发的新区，我们可以采用修建共同沟（供水、供气、供热、供电、供油、通讯、网络、排水）的方式，来形成骨干排水管网，要以立法的形式来推进“先地下，后地上”的开发模式，并要规定不能因开发而加大固有的外排流量。而老城区的地下排水管网的改造是十分艰难的任务。

    一个完整的城市内涝防治体系的建立，需要作风险的评估与经济可行性的比较。根据区域土地利用方式及其与河湖水系的关系，划分出水土保持区、分滞蓄水区、可积水区与防护区等。即使对防护区，也要针对其重要性，设立不同的治涝标准，分轻重缓急统筹考虑达标的不同期限。对于超出排水标准的涝水，建筑物与小区就需要采取自我保护措施。

    水工业市场：雨水既是城市内涝的始作俑者，又是城市水资源的重要来源。雨水资源化利用对城市防汛排涝有何意义和帮助？如何实现雨水资源化利用？我国雨水利用的现状如何？存在哪些问题？有何改进措施？

    程晓陶：雨水利用有多种模式，一种模式是利用工程手段，对进入河湖水系后的水流进行合理调蓄配置。而城市中的雨水利用是分散的，是每一个社区遍地开花式的雨水蓄滞设施，将雨水蓄存起来，用于绿地浇灌等。为了消除雨水中的污染杂质，需要对透水层进行精心的设计，如采用何种材料、以何种方式进行铺设等都有一定的技术要求。如果这样一套雨水再利用系统能够普及开来，也会形成一个新兴的产业链。

    水工业市场：我国防治城市内涝的相关法律法规及实施情况如何，您认为政府还需尽快出台或完善哪些法律法规？

    程晓陶：法规方面，实际上国家出台的排水条例，具有法规性质，但是，距离现代化城市内涝防治体系的要求，还有一定的距离。在国外有相关的法律要求对社区的排水情况进行风险评估，并向社会公布。日本的《特定都市河川浸水被害对策法》，是针对城市河流和内涝制定的法律，要求所有小区的管理者有避免增加排水系统负担的义务。诸如此类的法律法规，我国目前还是空白。

    水工业市场：国内外在治理城市内涝方面有哪些成功案例与先进经验值得借鉴？

    程晓陶：日本与韩国在加速城镇化进程之后，也出现了城市水患频发的现象，随之进入了加强治水力度的阶段，并为此开始探讨一系列综合治水的对策。由于内涝防治体系的建设是公益性的，难以向居民收费或向企业融资，因此主要依靠政府拨款，这些也是需要立法规定的。日本、韩国等城市洪涝综合治理的方法，包括立法以及技术措施，是值得我国学习和借鉴的。

    至于立法之后，如何保证法律有效执行，则需要在立法时完善执法机制。比如美国制定的国家洪水保险，实际上是国家推进洪泛区管理计划的手段，而不是为了保险而保险，只有参加洪泛区管理计划的地方政府，社区居民才能买到这种优惠的洪水保险，从而给地方政府施加了双向的压力，强制地方政府重视防灾的前期投入。美国洪水保险法执行的是强制性而不是强迫性，是从机制设计上，让公民认识到，只有守法、执法，才能给自身带来更大的利益，反之则可能付出更大的代价。这也是值得我们好好学习的经验。

    水工业市场：您对规避城市内涝和今后城市排水建设有何建议？

    程晓陶：对于规避城市内涝和今后城市排水总结起来，有以下几点建议：1、信息管理。当前应加强基础信息的管理，避免随着人员的流动，城市建设的基础信息也跟着丢失。2、政府投资。只有以法律的形式保障国家财政对公益性基础设施建设的持续稳定支持，才可能保障规划编制的合理性与实施的持续性。3、人才培养。现代城市的内涝防治体系，涉及到新的观念与新的技术手段，规划、设计、施工、维护与管理，都需要大量的新型人才。现在这一领域人才短缺，也是一大障碍。4、部门协调。现代城市内涝防治系统的规划与建设，涉及多个层面及多个部门，如住建、水利、交通、电力、通讯、环保、园林等等。5、国产软件。总之，建设完善的城市内涝防治体系，从认识问题的紧迫性、制定实际方案和采取行动，直至见到实效，还需要一个相当长的过程。（来源：水工业市场）